20 de febrero de 2026

PGR-C-042-2026

 

Señor

Jorge Arturo Barrantes Rivera

Auditor Interno

Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AI-OFI-105-2024 del 27 de junio del 2024, por medio del señor Jorge Arturo Barrantes Rivera, auditor interno de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincial de Puntarenas (de ahora en adelante JUDESUR), nos planteó una consulta relacionada con las facultades y responsabilidades del presidente de una Junta Directica de esa entidad.  

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

 

            El señor Jorge Arturo Barrantes Rivera, auditor interno de JUDESUR nos planteó expresamente las siguientes consultas:

 

a)      En función de la normativa aplicable vigente: ¿el presidente de una junta directiva (siendo este órgano, el órgano jerárquico superior) está facultado para que de manera unilateral, es decir, sin acuerdo del órgano colegiado, pueda girar instrucciones a la administración activa, o bien delegar en otro funcionario el emanar a esa administración, directrices en su representación como presidente?

 

b)       En el mismo orden de ideas: ¿cuál es el alcance, facultades y responsabilidades que tiene un presidente de un órgano colegiado (siendo este órgano, el órgano jerárquico superior) respecto a velar por la ejecución de los acuerdos de la junta directiva que preside, así como por la coordinación de las acciones internas de una institución?

 

 

II.- SOBRE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

 

De los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, se desprende cuáles son los requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas que se le plantean a la Procuraduría General de la República, a saber:

 

          a) Que sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno,

          b) Que en caso de que sea presentada por el jerarca de la institución, se acompañe del criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado. 

          c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. 

 

Ahora bien, tal y como se le expuso a la auditoria consultante en el dictamen PGR-C-044-2025 de fecha 17 de marzo del 2025, en la jurisprudencia administrativa emanada de este órgano consultor se ha determinado que la facultad concedida a los auditores para plantear consultas no es irrestricta, sino que debe estar ligada a la materia de la competencia del auditor. Sobre el particular, en dicho criterio se indicó lo siguiente:

 

“Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

 

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

 

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-213-2023 del 14 de noviembre del 2023, entre otros).

 

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

 

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

 

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

Además, si bien no se desconoce que por la fecha de emisión del presente dictamen el plan de trabajo del año 2024 de esa auditoría interna ha perdido vigencia, lo cierto del caso es que las dudas formuladas se encuentran dentro de la esfera de su competencia de control y validación.

 

Por ende, con el objetivo orientar su labor entraremos al análisis respectivo, no sin antes ofrecer disculpas por la tardanza que ha tenido el estudio de esta gestión. Ello motivado en el alto volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría General.”

 

En el caso en concreto, se verifica que la consulta ha sido presentada por el auditor interno de JUDESUR, y que existe un vínculo entre la consulta y el plan anual de auditoría 2024 de dicha Institución, en el tanto dicho órgano tenía programada para 2024 una auditoría de carácter especial sobre la gestión y control en la emisión de políticas y procedimientos; Por ello, es claro que el auditor consultante está legitimado a realizar las consultas formulada en el tanto se refieren a temas de gestión, control en la emisión de políticas y procedimientos, como lo son la emisión de instrucciones a la Administración activa, la delegación en la emisión de directrices, el seguimiento sobre el cumplimiento de acuerdos de la Junta Directiva y la coordinar las acciones internas de la institución, todo ello por parte del presidente de la Junta Directiva de JUDESUR 

 

En ese orden de ideas, las preguntas que se plantean en la consulta formulada, no pretenden resolver un caso concreto, ni determinar la legalidad de una actuación específica, sino más bien obtener una aclaración jurídica general sobre el alcance normativo de ciertas disposiciones legales, lo cual se enmarca dentro de la competencia consultiva de esta Procuraduría.

 

En consecuencia, se estima que la presente consulta cumple con los requisitos de admisibilidad, y por ende, procederemos a dar respuesta a cada una de las interrogantes formuladas.

 

 

III.- ACERCA DE LAS FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA DE JUDESUR

 

III. a. Del principio de legalidad

 

Para dar respuesta a la consulta, resulta pertinente partir del reconocimiento del principio de legalidad dispuesto en el artículo 14 de Ley n.° 9356, Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, en el que se establece lo siguiente:

      

“ARTÍCULO 14. - Los miembros de la Junta Directiva actuarán conforme al principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Constitución Política y de la Ley N. ° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, los reglamentos pertinentes y a los principios de la ciencia y de la técnica, siendo responsables de su gestión de forma total e ineludible.”

 

La referencia al numeral 11 de la Constitución Política es un aspecto de suma importante para el asunto que nos ocupa, toda vez que esta norma dispone que los funcionarios públicos son simples depositarios de autoridad, y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.

 

Teniendo claro que los miembros de la Junta Directiva deben someterse estrictamente a la ley, continuaremos con el análisis del objeto de la consulta, para lo cual nos referiremos brevemente a los órganos que conforman JUDESUR.

 

 

III. b. Sobre los órganos de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

 

En la Ley n.° 9356, concretamente en el Capítulo II titulado “Dirección y administración de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur” se identifican los siguientes órganos o puestos creados por el legislador: i) la Junta Directiva, ii) el presidente, iii) el vicepresidente de la Junta Directiva, iv) el secretario de la Junta Directiva, v) el director ejecutivo, vi) el Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional y vi) el auditor.

 

Los órganos o cargos antes enlistados tienen sus atribuciones definidas en la Ley n.° 9356, con excepción el secretario y del vicepresidente de la Junta Directiva, respecto a este último, el artículo 25 se limita a establecer que le corresponde sustituir temporalmente al presidente en su ausencia.

 

Siguiendo el orden definido por el legislador, el primer órgano que se encuentra regulado en la ley es la Junta Directiva, específicamente en los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 26, 27, 28 y 29 de la Ley n.° 9356.

 

Por disposición legal, la Junta Directiva constituye el órgano jerárquico superior de la institución.  Al ostentar esta condición, todos los demás órganos o dependencias de JUDESUR se encuentran subordinados a las órdenes y directrices que emita. En esta línea, en el dictamen C-004-2018 del 9 de enero de 2018, se mencionó lo siguiente:

 

“El artículo 13 de la Ley N.° 9356 de 24 de mayo de 2016, ha establecido, de forma expresa, que la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur es el órgano jerárquico superior supremo de dicha entidad.

 

De acuerdo con el mismo numeral 13, la Junta Directiva cumple funciones superiores esenciales en materia de dirección, administración y régimen de funcionamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur y del Depósito Libre Comercial de Golfito. Así, y de conformidad con el artículo 16, también de la Ley 9356, la Junta Directiva es el órgano jerárquico competente para, de un lado, aprobar el Plan Operativo Anual, el Plan Estratégico Institucional y el programa anual de inversiones y financiamiento para proyectos, además de aprobar el presupuesto anual de la Institución, y del otro extremo, es el órgano jerárquico responsable también de dirigir y fiscalizar las operaciones de la entidad, amén de velar por la administración, la operación, el mercadeo y la publicidad, el mantenimiento y la gestión del giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito, lo cual forma parte esencial de la actividad de la Junta de Desarrollo Regional. Además, la Junta Directiva tiene importantes atribuciones en materia de organización de la entidad y le corresponde nombrar al Director Ejecutivo. Se transcriben las normas comentadas: (…)

 

Es decir que la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, es el órgano al que le corresponde ejercer el haz de potestades que son propias del superior jerárquico supremo, pues es a la Junta Directiva a la que la Ley le atribuye las potestades de dar órdenes a todos los demás otros órganos, incluyendo la Dirección Ejecutiva, que integran dicho ente y de ordenar, por tanto, el uso de sus competencias discrecionales, asimismo le corresponde la potestad de vigilar y controlar la acción de tales órganos.

 

Dicho de otra forma, es claro que, en general, todos los órganos que integran la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur se encuentran sometidos a la dirección superior de la Junta Directiva, la cual cuenta, a su vez, con las potestades necesarias para ordenar, vigilar y dirigir la conducta de todo el aparato administrativo de dicho ente. En consecuencia, es evidente que la Junta Directiva es el jerarca superior supremo de la Junta de Desarrollo Regional.” (Lo resaltado no es del original).

 

Este rol de la Junta Directa, como órgano superior jerárquico, se verifica con las amplias facultades de administración y dirección que posee este órgano, según el artículo 16 del citado cuerpo normativo, que se transcribe a continuación:

 

“ARTÍCULO 16.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

a) Velar por la administración, la operación, el mercadeo y la publicidad, el mantenimiento y la gestión del giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito.

b) Proponer al Poder Ejecutivo los reglamentos autónomos de organización y servicio necesarios para el eficaz funcionamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur).

c) Aprobar los carteles y la adjudicación de los procedimientos de contratación administrativa, necesarios para la operación y el mantenimiento de Judesur, y los procedimientos para la prórroga u otorgamiento de las concesiones o arriendos de los locales del Depósito Libre de Golfito.

d) Aprobar los contratos de arrendamiento o de concesión de los locales comerciales del Depósito Libre Comercial de Golfito.

e) Realizar las acciones necesarias para una correcta, adecuada y eficiente administración de todos los bienes muebles e inmuebles y demás bienes propiedad del Depósito Libre Comercial de Golfito, los que reciba en arrendamiento o que por cualquier otro medio se pongan a su disposición, así como los servicios de vigilancia, mantenimiento, aseo y ornato y cualesquiera otros que se den dentro de este.

f) Aprobar el Plan Operativo Anual de Judesur, de conformidad con el Plan Estratégico Institucional.

g) Aprobar el programa anual de inversiones y financiamiento para proyectos de desarrollo social y económico de Judesur.

h) Aprobar los contratos, los fideicomisos y los convenios relacionados con los fines y los objetivos estratégicos de Judesur y con el correcto funcionamiento del Depósito Libre Comercial de Golfito.

i) Aprobar el presupuesto anual de Judesur y sus respectivas modificaciones, y remitir los informes requeridos por la Contraloría General de la República.

j) Conocer y aprobar, cuando fueran procedentes, los proyectos que promuevan el desarrollo local o regional.

k) Estudiar y aprobar todas las obras de inversión y mejoramiento de las instalaciones del Depósito Libre Comercial de Golfito.

I) Velar, fiscalizar y dar el seguimiento necesario, para que los recursos que administre Judesur se destinen al desarrollo socioeconómico integral de los cantones de la zona sur.

m) Dirigir y fiscalizar las operaciones de Judesur, y definir sus políticas generales.

n) Velar por la implementación de medidas digitales o de otro tipo, para el control de la actividad comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito.

ñ) Nombrar a un director ejecutivo, cuyas funciones determinará el reglamento orgánico.

o) Aprobar la liquidación presupuestaria, así como la aprobación de los estados financieros de la institución.

p) Aprobar los mecanismos necesarios de rendición de cuentas de todas las labores desempeñadas por la institución hacia la comunidad.

q) Arrendar espacios destinados para el establecimiento de restaurantes, sodas y afines dentro del Depósito Libre Comercial de Golfito, así como el de otros servicios complementarios o lúdicos que busquen mejorar la experiencia de la visita por parte de los usuarios.

En estos casos, el régimen tributario a aplicar será el mismo que el del resto del país.

r) Otras que se contemplen en el ordenamiento jurídico.”

 

 

Continuando con el orden establecido en la ley, una vez definidas las facultades de las Junta Directiva, el legislador determinó la forma de elección y atribuciones del presidente de la Junta Directiva, específicamente en los artículos 23 y 24 del citado cuerpo normativo, los cuáles en lo ligeramente señalan:

 

“ARTÍCULO 23.- La Junta Directiva escogerá de su seno y por mayoría absoluta un presidente, un vicepresidente y un secretario, quienes permanecerán en sus cargos dos años y podrán ser reelectos. Cuando estén ausentes el presidente y el vicepresidente, la Junta nombrará a uno de sus miembros como presidente ad hoc”.

 

“ARTÍCULO 24.-El presidente será el representante legal de la Junta con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma. Podrá otorgar poderes con las denominaciones y para los asuntos generales y específicos que considere convenientes, de conformidad con el acuerdo que adopte la Junta.

 

Será el responsable de suscribir contratos o convenios requeridos para el cumplimiento de los fines, funciones y atribuciones de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur).

 

Además, es atribución de la Presidencia presidir la Junta Directiva, velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva y coordinar internamente la acción de Judesur, así como las acciones de este con los demás entes y órganos públicos.”

 

En los artículos anteriores, se puede identificar que el presidente de la Junta Directiva ostenta la representación judicial y extrajudicial de JUDESUR, función que puede ser complementada con el director ejecutivo, si así ha sido dispuesto por el propio presidente (artículo 32 inciso l).

 

Además, revisando en detalle el artículo 24 antes citado, se tiene que el presidente se encuentra facultado para otorgar poderes y suscribir convenios o contratos, previo acuerdo de Junta Directiva (artículo 24 primer párrafo en concordancia con los incisos c), d) y h) del artículo 16).

 

Al presidente también le corresponde velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva. Sobre el particular, no obstante, se debe considerar que, por disposición legal, la ejecución de los acuerdos es competencia del director ejecutivo (artículo 24 primer párrafo en concordancia con el artículo 32).

 

Asimismo, el presidente tiene la atribución de coordinar, internamente y hacia lo externo, la acción de JUDESUR, lo que no debe tomarse como una atribución sujeta a su voluntad exclusiva, debido a que la ley es clara al determinar que la dirección y administración de JUDESUR le compete a la Junta Directiva, como órgano jerárquico superior, quedando todos los funcionarios sujetos a las instrucciones que ésta gire, según fue abordado por este órgano consultor en el dictamen C-004-2018.

 

En adición a los numerales antes enlistados, el artículo 27 de la Ley n.° 9356 se establece la potestad del presidente de convocar a una sesión extraordinaria de la Junta Directiva; y en el artículo 28 de ese mismo cuerpo normativo, se señala que el presidente cuenta con voto de calidad, en el caso de empate, en la toma de decisiones de la Junta Directiva.

 

Siguiendo con el orden de la citada Ley, se encuentra el director ejecutivo, quien es nombrado por la Junta Directiva, previo concurso público. En esencia, le corresponde la ejecución e implementación de los acuerdos de la Junta Directiva (artículo 13), así como la atención de tareas administrativas y las funciones descritas en el artículo 32, el cual en lo literal indica:

 

“ARTÍCULO 32.- El director ejecutivo deberá ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos de la Junta Directiva, atender las tareas propiamente administrativas de la institución y cumplir con las siguientes funciones:

a) Suministrar a la Junta Directiva la información requerida para asegurar el buen gobierno y la dirección superior de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur), de manera exacta, completa y oportuna.

b) Velar por la buena marcha y coordinación de las diferentes actividades, y por la eficiente administración del personal, los recursos y la operación de Judesur, así como el funcionamiento y el mantenimiento de las instalaciones del depósito.

c) Presentar ante la Junta Directiva informes sobre la situación económica del Depósito Libre Comercial de Golfito.

d) Presentar anualmente a la Junta Directiva el anteproyecto de presupuesto de ingresos y egresos, conforme a los planes financieros y de trabajo.

e) Realizar todos aquellos estudios que solicite la Junta Directiva, que sirvan como base técnica para la suscripción de contratos o convenios requeridos para el cumplimiento de los objetivos de Judesur, tanto en relación con el desarrollo socioeconómico de la zona como con la administración y el giro comercial del depósito.

f) Atender las relaciones de Judesur con los personeros del Gobierno, con sus dependencias e instituciones y demás entidades nacionales o extranjeras.

g) Realizar las acciones necesarias para una correcta, adecuada y eficiente administración de Judesur y del Depósito Libre Comercial de Golfito.

h) Supervisar la administración, la operación, el mercadeo y la publicidad, el mantenimiento y la gestión del giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito.

i) Ejercer las demás funciones y facultades que le asigne la propia Junta Directiva, o las que le corresponden de conformidad con la ley, los reglamentos de la institución y las demás disposiciones pertinentes.

j) Asistir a las sesiones de la Junta Directiva con derecho a voz pero sin voto.

k) Suscribir contratos o convenios requeridos para el cumplimiento de los fines y objetivos estratégicos de Judesur, tanto en relación con el desarrollo socioeconómico de la zona como con la administración y el giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito, previa autorización de la Junta Directiva.

l) Ostentar indistintamente la representación judicial y extrajudicial de Judesur, con las facultades que para los apoderados generalísimos determina el artículo 1253 del Código Civil, siempre y cuando la Presidencia de la Junta Directiva así lo disponga.

m) Proponer a la Junta Directiva normas generales para Judesur, incluyendo temas crediticios o bancarios cuando corresponda.

n) Resolver, en último término, los asuntos que no estuvieran reservados a la decisión de la Junta Directiva.

ñ) Otras que se establezcan en la presente ley y sus reglamentos.”

 

En resumen, el director ejecutivo es el órgano encomendado a brindar apoyo a la Junta Directiva en la función de administración de JUDESUR, lo cual abarca desde aspectos propios de la operación de la entidad hasta la atención de las relaciones de JUDESUR con otras instituciones nacionales y extranjeras.

 

Del mismo modo que ocurre con el presidente, el director ejecutivo se encuentra subordinado a la voluntad de la Junta Directiva quien, en su condición de órgano jerárquico superior, se encarga de la dirección, la administración y el régimen de funcionamiento de JUDESUR y del Depósito Libre Comercial de Golfito

 

Además de los órganos mencionados hasta ahora, la Ley n.° 9356 dispone la creación de un Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional, sobre quien recae la función de apoyo técnico a la Junta Directiva o del director ejecutivo (artículo 33), así como el nombramiento de un auditor para la vigilancia y fiscalización de la correcta marcha de la institución (artículos 33, 34 y 35).

 

De esta manera, queda sentada la conformación organizativa de JUDESUR dispuesta en la ley, lo cual era relevante abordar antes de adentrarnos a la atención individual de las consultas planteadas por el auditor.

 

 

III. c. Acerca de las consultas del auditor

 

La primera pregunta del auditor es la siguiente:

 

“a) En función de la normativa aplicable vigente: ¿el presidente de una junta directiva (siendo este órgano, el órgano jerárquico superior) está facultado para que de manera unilateral, es decir, sin acuerdo del órgano colegiado, pueda girar instrucciones a la administración activa, o bien delegar en otro funcionario el emanar a esa administración, directrices en su representación como presidente?”

 

Como indicamos en la sección anterior, el presidente se encuentra sujeto a lo que establezca la Junta Directiva, como órgano jerárquico superior.  Por ello, el presidente no puede actuar de forma unilateral ni autónoma de la voluntad de la Junta Directiva.  Es decir que las potestades del presidente de JUDESUR están limitadas a lo autorizado por la Junta Directiva, por lo cual no podrá ejercer unilateralmente la voluntad de ese órgano, ni sustituirlo en su función deliberativa o decisoria, ni podrá por iniciativa propia o sin respaldo del acuerdo de Junta Directiva.

 

En relación con las instrucciones que el presidente pueda impartir a la administración, es fundamental considerar que dichas indicaciones deben fundamentarse en un acuerdo o directriz previa de la Junta Directiva. Es decir, el presidente de la Junta Directiva de JUDESUR no está facultado para girar instrucciones unilaterales a la administración activa. Toda actuación debe enmarcarse en el principio de legalidad y colegialidad, y la voluntad del órgano debe expresarse mediante acuerdos formalmente adoptados. En ese mismo orden de ideas, es claro que la potestad de coordinación del presidente no debe utilizarse para que éste se arrogue competencias que legalmente corresponden a otros órganos de la institución.

 

Respecto a la comunicación de las órdenes que se giren a lo interno de la entidad, en el dictamen C-004-2018 este órgano consultor indicó:

 

“Así las cosas, es claro que corresponde a la Dirección Ejecutiva, el tramitar y dar fiel cumplimiento a los acuerdos que adopte la Junta Directiva, incluyendo aquellos que impliquen órdenes particulares o requerimientos que dicho órgano colegiado realice en relación con determinadas unidades o departamentos administrativos de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur. Este deber de la Dirección Ejecutiva conlleva, entonces, la obligación de dar seguimiento a dichos acuerdos para procurar que los diversos órganos – departamentos o unidades – que componen el ente, le den cabal cumplimiento a las órdenes y requerimientos de la Junta Directiva.

 

Ahora bien, debe advertirse que el hecho de que la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva, sea un deber de la Dirección Ejecutiva, esto no implica que la Secretaría de aquel órgano colegiado se encuentre impedida de comunicar directamente los acuerdos de la Junta Directiva, particularmente aquellos que impliquen órdenes o requerimientos, a los diversos órganos, unidades y dependencias administrativas de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur.” (Lo resaltado no es del original).

 

De esta manera, la ejecución de instrucciones que disponga la Junta Directiva, es competencia del director ejecutivo, y dichas órdenes o directrices pueden ser comunicadas a la administración por medio de la secretaría de la Junta Directiva, su presidente o el director ejecutivo, según lo disponga la Junta Directiva, como órgano superior jerárquico.

 

Aunado a ello, es importante acotar que, conforme lo dispone expresamente el artículo102.a de la Ley General de la Administración Pública, la relación jerárquica comprende la potestad de dar órdenes particulares a los inferiores, los cuales deben acatarlas, siempre que se ajusten a sus competencias y se encuentren dentro del marco de la legalidad. Al respecto, citamos el dictamen C-217-2007 de 3 de julio de 2007:

 

“El establecimiento de la jerarquía es una técnica organizatoria cuya trascendencia más acusada es el mantenimiento de la unidad en el sistema orgánico, en las parcelas del obrar administrativo encomendadas a un conjunto de órganos. Con ello se consigue la unidad de dirección que permite a los órganos superiores dictar normas e instrucciones de obligado cumplimiento para los inferiores, orientar en casos concretos las conductas de los órganos inferiores, obligando a éstos por el deber de obediencia a acatar las órdenes y mandatos concretos de los órganos superiores, siempre que éstos obren de acuerdo con sus competencias y dentro de la legalidad.”

 

En cuanto a la delegación de funciones del presidente, se debe estar a lo dispuesto en los artículos 89 y 90 al de la Ley General de la Administración Pública, de forma tal que el presidente no puede delegar funciones esenciales que justifican su existencia.

 

La segunda consulta del auditor es la siguiente:

 

“b) En el mismo orden de ideas: ¿cuál es el alcance, facultades y responsabilidades que tiene un presidente de un órgano colegiado (siendo este órgano, el órgano jerárquico superior) respecto a velar por la ejecución de los acuerdos de la junta directiva que preside, así como por la coordinación de las acciones internas de una institución?”

 

Según se expuso anteriormente, el artículo 24 de la Ley n.° 9356 establece como una función del presidente el velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva, por lo que, en caso de que se verifique un incumplimiento, estará expuesto a las responsabilidades legales correspondientes.

 

En cuanto a los alcances y facultades, como todo funcionario público, por principio de legalidad deberá estarse a los mecanismos legales, así como a las directrices y políticas que establezca la Junta Directiva, como órgano superior jerárquico.

 

Respecto a la coordinación, hacemos referencia a la respuesta anterior acerca de giro de órdenes y comunicaciones, en el sentido de que es competencia del director ejecutivo la ejecución de órdenes y/o acuerdos de la Junta Directiva, sin que ello implique un menoscabo a la potestad de la Junta Directiva de comunicar o coordinar estás órdenes, por medio del secretario o presidente. En consecuencia, para la coordinación interna, el presidente debe seguir los lineamientos que establezca la Junta Directiva, como órgano superior jerárquico.

 

Es de relevante interés el recordar que, aunque el presidente posea una investidura formal, su margen de acción sigue subordinado al control colegiado del órgano jerárquico superior. Por ende, no puede actuar de manera completamente autónoma en la toma de decisiones que puedan implicar compromisos para este órgano o entidad a la que representa. Además, si bien es atribución de la presidencia presidir las sesiones de la Junta Directiva, velar por la ejecución de sus acuerdos y coordinar la acción institucional, como previamente se analizó en el artículo mencionado, esto no le confiere autoridad para sustituir la voluntad del órgano colegiado ni para girar instrucciones sustantivas a la administración activa sin respaldo expreso de la Junta Directiva.

 

 

IV. – CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto en el apartado anterior, se da respuesta a las consultas del auditor, en los siguientes términos:

 

1.      De acuerdo con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y reiterado en el artículo 14 de la Ley Orgánica de JUDESUR, el presidente de la Junta Directiva no puede, de forma unilateral, girar instrucciones o directrices a la administración activa.

 

2.      Toda directriz de carácter sustantivo debe emanar del órgano colegiado, a través de un acuerdo formalmente adoptado y válido, pues el presidente, si bien ostenta la representación legal, no tiene competencias propias para sustituir la voluntad de la Junta Directiva.

 

3.      El presidente, no puede, por iniciativa propia o sin respaldo del acuerdo de Junta Directiva, emitir directrices administrativas, ni delegar esa función en terceros, salvo que exista norma expresa que así lo autorice

 

4.      El presidente de la Junta Directiva de JUDESUR no está facultado para girar instrucciones unilaterales a la administración activa ni para delegar, sin acuerdo del órgano colegiado, la emisión de directrices institucionales.

 

5.      La ejecución de los acuerdos de Junta Directiva le corresponde al director ejecutivo, sin que ello, limite la posibilidad de que la Junta Directiva disponga comunicar órdenes o directrices a la administración, por medio del secretario o el presidente.

 

6.      Respecto a los criterios para evaluar a la administración sobre la delegación de funciones, el auditor deberá considerar el marco normativo dispuesto los artículos 89 y 90 al de la Ley General de la Administración Pública.

 

7.      El presidente de la Junta Directiva de JUDESUR tiene una obligación de velar por la ejecución de acuerdos, además cuenta con la atribución de emitir poderes, prescindir de sesiones y suscribir convenios, así como coordinar internamente la acción de esta institución. Sin embargo, esto no sugiere tener una potestad discrecional o autónoma, sino una función que se encuentra subordinada a la voluntad de la Junta Directiva, como órgano superior jerárquico. 

 

Cordialmente,

 

 

 

          Irene Bolaños Salas                                               Jeffry Barahona Vargas      

          Procuradora Adjunta                                           Abogado de Procuraduría

 

 

 

IBS/jbv/pes