24 de marzo del 2025

PGR-OJ-052-2025

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPEJUV-0159-2024 del 10 de octubre de 2024, mediante el cual requiere nuestro pronunciamiento sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.554, denominado “LEY QUE REGULA LA PUBLICIDAD DIRIGIDA A MENORES DE EDAD”. Previamente debemos señalar que en virtud de que el pasado 11 de febrero de 2025, se aprobó un texto sustitutivo de dicho proyecto de ley, procederemos a referirnos a este último texto y no al originalmente consultado.

Asimismo, según lo dispuesto en la Ley N.º 6815 del 27 de septiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede emitir criterios legales a solicitud de los jerarcas de los distintos niveles de la Administración Pública.  En otras palabras, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, sin embargo, con el fin de colaborar con ese poder de la República, atenderemos la consulta realizada, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.

De igual forma, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta Institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley tiene como objetivo crear una legislación específica en Costa Rica para regular la publicidad dirigida a menores de edad, con el fin de proteger su bienestar y desarrollo integral. Se señala que, aunque existen leyes generales sobre la protección al consumidor y la niñez, no existe una normativa clara y específica que regule la publicidad dirigida a menores, pues la legislación nacional se encuentra dispersa en esta materia.

La propuesta busca garantizar que la publicidad dirigida a niños y adolescentes sea ética, respetuosa, veraz y no perjudicial, evitando que los menores sean expuestos a mensajes publicitarios que promuevan conductas nocivas, conductas irresponsables, o expectativas irreales. Además, busca evitar que los menores sean influenciados por publicidad engañosa.

Este proyecto de ley busca crear un entorno publicitario más seguro para los menores de edad, en línea con las recomendaciones internacionales de protección infantil y el Código de la Niñez y la Adolescencia.

II.      FUNDAMENTO JURÍDICO Y ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

La iniciativa legal que se consulta puede encontrar fundamento en varias normativas internacionales que buscan proteger los derechos de los niños frente a la publicidad y el contenido perjudicial.

Específicamente, la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Costa Rica mediante Ley N.° 7184 del 18 de julio de 1990, establece en su artículo 17 que los Estados deben promover la creación de directrices adecuadas para proteger a los niños contra toda información y material que pueda ser perjudicial para su bienestar. La convención reconoce la importancia de los medios de comunicación y establece que los gobiernos deben asegurar que los niños no estén expuestos a contenidos que puedan dañar su salud mental, física o social.

De igual forma, la Convención Americana sobre Derechos Humanos al referirse en su artículo 13 a la libertad de expresión, permite la regulación de la libertad de los medios de comunicación cuando se trata de la protección de la niñez y adolescencia. En ese sentido, reconoce que los Estados pueden censurar ciertos contenidos en espectáculos públicos y material audiovisual para proteger la moral, la salud y el bienestar de los menores. Al respecto señala:

“Libertad de Pensamiento y de Expresión

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.” (La negrita no es del original)

Por su parte, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha desarrollado directrices para regular la publicidad dirigida a menores, especialmente en el contexto de productos que afectan la salud, como alimentos y bebidas. Estas directrices buscan reducir la exposición de los niños a la publicidad de productos poco saludables y evitar la promoción de hábitos dañinos.

En el ámbito europeo, podemos encontrar la Directiva 2010/13/UE sobre los servicios de medios audiovisuales, que limita la publicidad hacia los menores de edad. Esta directiva establece normas para proteger a los menores de contenidos perjudiciales y restringe la publicidad dirigida a ellos, especialmente en programación infantil.

Estas normativas y directrices internacionales sirven de base para el desarrollo de la presente iniciativa, buscando alinear el país con estándares internacionales en la protección de los derechos de la niñez y adolescencia frente a la publicidad. Por tanto, la aprobación del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

En cuanto al articulado específico que se propone, se observa que el artículo 1 establece el ámbito de la ley, aplicándose a todas las personas físicas o jurídicas que realicen publicidad destinada a menores de edad. Se asegura la responsabilidad tanto de los creadores del mensaje publicitario como de quienes lo distribuyen. Esta responsabilidad subsidiaria del creador del mensaje resalta la importancia de que todas las partes involucradas en la creación y difusión del contenido publicitario respeten los principios establecidos.

En el artículo 2 del proyecto de ley, se reconoce que el Ministerio de Gobernación, en coordinación con el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), será el encargado de la vigilancia y fiscalización del cumplimiento de la ley, por lo que resulta necesaria la consulta a dichas instituciones.

Asimismo, en este artículo y en los artículos 3 y 5, se establece la aprobación previa del material publicitario por parte de la Oficina de Control de Propaganda del Ministerio de Gobernación, como una medida preventiva crucial para garantizar que la publicidad dirigida a menores cumpla con los estándares establecidos. Si bien la censura previa está prohibida como regla de principio, la propia Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 13, autoriza el control previo cuando se trate de informaciones dirigidas a menores de edad, tal como comentamos anteriormente. Ergo, estas normas cumplen con el estándar interamericano de derechos humanos.

Por su parte, el artículo 3 establece un plazo de quince días hábiles para que la Oficina de Control de Propaganda se pronuncie sobre el material publicitario. Este plazo parece razonable y proporciona seguridad jurídica tanto a los productores de la publicidad como a los reguladores, para asegurar que las decisiones sean tomadas en tiempo oportuno. No obstante lo anterior, la norma es omisa en indicar qué pasa en los casos en que no existe pronunciamiento en el plazo indicado, lo cual es conveniente aclarar para evitar problemas futuros de aplicación e interpretación de la ley.

El artículo 4 encomienda al Ministerio de Gobernación y al PANI la elaboración de directrices apropiadas para proteger el bienestar de los menores. Estas directrices son esenciales para proporcionar un marco claro y detallado sobre los límites de lo que constituye publicidad adecuada y lo que no. Sin embargo, el éxito de este artículo dependerá de la eficacia con que se desarrollen estas directrices, ya que un marco normativo vago puede generar ambigüedades en la aplicación de la ley.

En el artículo 5 del proyecto se detallan las características específicas que deben tener los mensajes publicitarios dirigidos a menores de edad. La ley establece una serie de condiciones que buscan evitar la explotación, la discriminación, el fomento de comportamientos dañinos y la manipulación psicológica de los menores, lo cual es acorde con lo expuesto en la exposición de motivos y con el margen de discrecionalidad con que cuenta el legislador en esta materia.

El artículo 6 establece las consecuencias legales por el incumplimiento de la ley, dando la posibilidad de suspender la publicidad no aprobada, decomisar y destruir el material publicitario y aplicar multas a las personas físicas o jurídicas infractoras. La multa es de hasta diez salarios base mensual de Oficinista 1 y se prevé el uso de la Fuerza Pública para garantizar el cumplimiento, lo cual refuerza la autoridad del Ministerio de Gobernación en caso de desacato. No obstante lo anterior, en virtud de que en esta materia rige un principio de reserva legal, se recomienda establecer cuál es el procedimiento específico para imponer dichas sanciones o, al menos, remitir a al procedimiento ordinario dispuesto en la Ley General de la Administración Pública.

            Finalmente, se establece una disposición transitoria señala que el Poder Ejecutivo deberá reglamentar la ley dentro de un plazo de noventa días. Sin embargo, esta disposición no se trata en realidad de una norma transitoria, sino de una norma dispositiva, pues debe recordarse que las normas transitorias son aquellas que resultan útiles para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones.  La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones.  Por ello, en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

Con base en lo anterior, podemos concluir que lo regulado en el transitorio del proyecto de ley en estudio tiene carácter ordinario y no transitorio. Ergo, se sugiere ubicar su contenido en un artículo del proyecto.

III.   CONCLUSIÓN

De lo expuesto, debemos concluir que la presente iniciativa se basa en diversas normativas internacionales que protegen los derechos de los menores de edad frente a la publicidad y contenidos perjudiciales, como la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las cuales permiten la regulación y control previo de la libertad de expresión en aras de proteger la moral, salud y bienestar de estos menores. Por tanto, la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

No obstante lo anterior, se recomienda aclarar cuáles serán las consecuencias de no obtener una respuesta dentro del plazo estipulado para la aprobación del material publicitario, consultar al Ministerio de Gobernación y al PANI de la presente iniciativa, especificar cuál procedimiento se utilizará para la imposición de las multas y sanciones y modificar la disposición transitoria propuesta, para ubicarla correctamente dentro del cuerpo del proyecto.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb