27 de enero de 2025

PGR-OJ-012-2025

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Comisión Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-4221-2024 de 17 de diciembre de 2024, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión de Ambiente requirió nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado a atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL TEXTO DICTAMINADO.

            La Procuraduría se refirió al texto base de este proyecto de ley, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-181-2024 de 16 de diciembre de 2024, enfocándose en el objetivo principal de la iniciativa de trasladar la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para el establecimiento de rellenos sanitarios, al Ministerio de Salud.

            Dado que, en el texto dictaminado se eliminaron las reformas que pretendían efectuar ese traslado, no le resultan aplicables nuestras observaciones en cuanto a que el otorgamiento de los certificados de uso de suelo es una competencia eminentemente municipal y los posibles vicios de constitucionalidad de lo propuesto.

La nueva versión del proyecto plantea más disposiciones que la anterior, por lo cual, nos referiremos puntualmente a aquellas que, a nuestro criterio, requieran ser valoradas y revisadas.

            En el artículo 1°, se pretende añadir la definición de parques ambientales al artículo 6° de la Ley no. 8839. Si bien es cierto, se entiende la definición propuesta, se recomienda valorar un nombre distinto a “parques ambientales”, que haga referencia a su objetivo y que no genere confusiones con otros espacios geográficos de protección de recursos naturales como las áreas silvestres protegidas, por ejemplo.

            En el artículo 2° se añaden nuevos incisos al artículo 7° de la Ley 8839, por lo cual, debe revisarse la redacción de cada uno de los incisos para que se ajuste a lo que ya dispone ese artículo.

            En cuanto a las funciones del Ministerio de Salud relacionadas con el establecimiento de un sistema de regionalización para el tratamiento de los residuos (inciso m) debe valorarse la posibilidad de incluir un apartado específico en la Ley que contenga las disposiciones relativas al establecimiento, funcionamiento y operación del sistema de regionalización que se plantea, en el que se regule, de manera más clara, si las Municipalidades están obligadas o no a establecer un lugar para el tratamiento final de residuos sólidos en cada una de las regiones que se establezcan, como parece desprenderse de los incisos m) y n) que se agregarían al artículo 8° de la Ley 8839, mediante el artículo 4° del proyecto.

            Además, es necesario revisar si las funciones que se le otorgarían a la Dirección de Protección Radiológica y Salud Ambiental del Ministerio de Salud en el inciso n) propuesto, son afines a las competencias que actualmente posee ese organismo o si existe algún otro órgano dentro de la estructura del Ministerio que pueda ejecutarlas.

            El párrafo final que se incluiría en el artículo 7° es innecesario, porque, en caso de contradicción, las normas de carácter superior, prevalecen sobre las de rango inferior.

            Luego, en cuanto al inciso l) del artículo 8° de la Ley 8839, que se modificaría con el artículo 3°, debe tomarse en cuenta que el artículo 52 de la Ley 8839 no establece ningún tipo de infracción, sino que solamente señala cuál es la clasificación de las infracciones que se disponen más adelante. Y, además, según el texto del artículo 52, las infracciones gravísimas debe conocerlas y sancionarlas el Tribunal Ambiental Administrativo, por lo cual, sería una contradicción disponer que corresponde a las Municipalidades imponer la sanción dispuesta en el artículo 53 para las infracciones gravísimas.

            Siempre en cuanto a las modificaciones del artículo 8° de la Ley 8839, el artículo 5° del proyecto incluye nuevos incisos, sin embargo, ese artículo ya contiene un inciso m), por lo que debería iniciarse con el inciso l). Además, en concordancia con lo ya comentado anteriormente, es necesario que en la redacción de los incisos m) y n) que se agregarían al artículo 8°, se establezca con claridad si las Municipalidades estarían obligadas a contar con un lugar para el tratamiento final de residuos sólidos en cada una de las regiones que se establezcan.

            Por otra parte, es recomendable que las regulaciones de los Centros Automotrices de Tratamiento que se incorpora en el inciso r) se dispongan en un apartado distinto de la Ley.

            En el artículo 7° se plantean modificaciones al artículo 55 bis de la Ley 8839, y, en ese punto, debe recordarse que el artículo 52 no establece ningún tipo de infracción, sino que solamente señala cuál es la clasificación de las infracciones que se disponen más adelante. Y, según el texto del artículo 52, las infracciones gravísimas debe conocerlas y sancionarlas el Tribunal Ambiental Administrativo, por lo cual, sería una contradicción disponer que corresponde a las Municipalidades cobrar las multas por las infracciones gravísimas que dispone el artículo 53.

            El artículo 8° del proyecto incluye un artículo 57 bis que tiene el mismo encabezado que el artículo 57 de la Ley, por lo cual, para evitar problemas prácticos de aplicación e interpretación, se recomienda modificarlo. A su vez, debe precisarse cuáles son las sanciones “correspondientes” que podrían imponerse a los funcionarios públicos, por las actuaciones allí descritas.

            Lo dispuesto en el artículo 57 ter que se incorporaría a la Ley podría presentar problemas de aplicación e interpretación, pues, si se trata de conflictos surgidos a raíz de conductas de particulares que corresponda conocer a la Municipalidad, debería ser el propio Gobierno Local el que conozca el asunto. Por lo cual, no resultaría coherente que deba intervenir el Ministerio de Salud, ni el Tribunal Ambiental Administrativo, pues, incluso, en el caso de este último, conocer ese tipo de conflictos escapa a sus competencias. Siendo coherentes con la distribución de funciones que establece la Ley, lo recomendable sería que tanto las Municipalidades, el Ministerio de Salud y el Tribunal Ambiental, conozcan los conflictos que surjan, dependiendo del marco de competencias que a cada uno le corresponde.

            El artículo 9° del proyecto pretende incluir la definición de zona inmediata de amortiguamiento para parques ambientales en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana. Para mayor claridad, la definición debería hacer referencia a las regulaciones de la Ley 8839. Y, además, sobre esa zona de transición, debería regularse más detalladamente la forma de determinar la medida y demás aspectos técnicos de esa zona.

            El artículo 10, que incluye un artículo 28 bis a la Ley de Planificación Urbana, no establece ninguna regulación en cuanto al certificado de uso de suelo, sino que refiere a otros requisitos que corresponde otorgar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a la Dirección de Aguas del MINAE, y, por ello, no es una disposición que deba ser incluida en ese cuerpo normativo, sino que más bien, debería integrarse a la Ley 8839 junto con los demás requisitos y regulaciones para el establecimiento y funcionamiento de los proyectos de disposición y tratamiento final de residuos sólidos.

            El texto del inciso f) del artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, según la reforma que contempla el artículo 11 del proyecto, no es clara. Se recomienda modificar la redacción para que se entienda que la incorporación de la planificación del servicio de disposición final de residuos sólidos debe atender los criterios técnicos, sanitarios y ambientales establecidos por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y los correspondientes al Ministerio de Salud, si es que ésa es la finalidad de la disposición.

            La adición al artículo 88 del Código Municipal que plantea el artículo 13 del proyecto no resulta completamente acorde con el objeto de regulación de ese artículo, por lo cual se recomienda su inclusión en la Ley 8839, en el apartado que se dedique a establecer las normas y requisitos para la instalación de rellenos sanitarios o similares.

            Por último, el transitorio II propuesto es innecesario, porque, tal y como se explicó detalladamente en la opinión jurídica no. PGR-OJ-181-2024 sobre este mismo proyecto de ley, el otorgamiento de los certificados de usos de suelo es una competencia de los Gobiernos Locales, no del Instituto de Vivienda y Urbanismo.

III. CONCLUSIÓN.

            Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

            De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez                          

Procuradora    

ELR/ysb

Cód. 13166-2024