27 de enero de 2025

PGR-C-018-2025

Señora

Sonia Yamileth Montiel López

Auditora Interna

Municipalidad de Monteverde

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MM-AM-OF-004-2025 de 14 de enero de 2025, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1- El término de concejales establecidos en el artículo 136 del Código Municipal a quienes es aplicable.

2- Es aplicable a los regidores propietarios y suplentes municipales las prohibiciones contempladas en el artículo 136 del Código Municipal.

3- Puede la tía de un(a) regidor(a) suplente ser nombra en un puesto de la municipalidad.

4- Si él o regidor(a) suplente renuncia al Concejo Municipal, podrá su tía ser nombrada en un puesto en la municipalidad.”

            Indica que “no se aporta criterio legal ya que la Municipalidad de Monteverde no cuenta con abogado de planta para realizar dicha consulta.”

            I. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA Y LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.

De conformidad con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

En el caso de las Municipalidades, el alcalde y el concejo, son los órganos jerárquicos que cuentan con legitimación para requerir nuestro criterio, cumpliendo con los requisitos antes apuntados.

Aparte de lo anterior, según lo dispuesto en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica los auditores internos pueden realizar consultas directamente. Pero, esa facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos

órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen entre lo consultado y un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación, de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, como se indicó en el dictamen no. PGR-C-120-2024:

“…al igual que el resto de las gestiones consultivas, la consulta jurídica que se dirige a la Procuraduría por parte de los Auditores internos debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a un asunto pendiente de resolver (Dictámenes C-003-2007 de 10 de enero del 2007 y C-029-2007 de 7 de febrero de 2007).

Por ello, no pueden plantearse consultas referidas a asuntos o denuncias concretas que atiendan y estén aún pendientes de resolverse (Dictámenes C-074-2020 de 03 de marzo de 2020, C-090-2020 de 17 de marzo de 2020, C-005-2021 de 11 de enero de 2021, C-008-2021 de 14 de enero de 2021, PGR-C-268-2021 de 16 de setiembre de 2021, PGR-C-055-2022, op. cit., PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-205-2022 de 16 de setiembre de 2022, PGR-C-287-2022 de 20 de diciembre de 2022, PGR-C-233-2023 de 23 de noviembre de 2023).”

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa -en este caso, por el alcalde o concejo municipal- para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

En caso de que el órgano legitimado para consultar no cuente con abogado institucional, hemos señalado que, excepcionalmente, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra institución afín, como podría ser una federación o confederación de Municipalidades a la cual pertenezca el Municipio, o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-007-2020 de 9 de enero de 2020 y PGR-C-138-2024 de 1° de julio de 2024). Pero, como se dijo, en esos casos, no debe canalizarse la consulta a través del auditor.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.”   Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

            II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

Tal y como se dijo anteriormente, el tema de fondo de la consulta planteada debe estar ligado con un estudio de auditoría que se haya previsto o planificado en el plan de trabajo, pues, como hemos señalado en otras oportunidades:

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021).

            En esta ocasión, no se especifica ni acredita a cuál o cuáles estudios de auditoría contemplados en el plan de trabajo están ligadas las preguntas formuladas, y, por tanto, la consulta es inadmisible y se archiva. Para que pueda ser atendida, debe plantearse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

ELR/ysb

Cód. 467-2025