12 de diciembre de 2024

PGR-C-291-2024

 

Señor 

Álvaro Bermúdez Peña

Presidente Ejecutivo 

Instituto Costarricense de Ferrocarriles

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio Incofer-PE-OF-0548-2024 del 1° de agosto del 2024, por medio del cual solicita el criterio de esta Procuraduría sobre las siguientes interrogantes: 

 

          “...si a los funcionarios de INCOFER nombrados de previo a la promulgación de la Ley Marco de Empleo Público, se les debe aplicar el tope máximo de 20 días de vacaciones establecido en dicha norma, o si por el contrario, les corresponde el tope máximo de 30 días de vacaciones, dispuesto en el artículo 19 del Estatuto Autónomo de este Instituto.”

          “…si a los servidores que prestaban sus servicios para Correos de Costa Rica y con posterioridad fueron nombrados en este Instituto, se les deben de respetar los años que laboraron en esa Institución, para la contabilización de los días de vacaciones que les corresponden.”

 

A la consulta se adjuntó el criterio del Departamento Legal del INCOFER, el cual consta en el oficio INCOFER-LE-OF-0122-2024 del 30 de julio del 2024, suscrito por el Lic. Mario Granados Barzuna y por la Licda. Paola Rojas Chacón. Dicho estudio indicó, entre otras cosas, lo siguiente:  

 

“En razón de lo señalado, es nuestro criterio entonces que, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento jurídico, no puede tener la consecuencia de sustraer el derecho ya adquirido de la persona, por lo que los funcionarios contratados de previo a la emisión de la Ley Marco de Empleo Público, conservan todos sus derechos adquiridos, como lo es el tope máximo de las vacaciones de treinta días hábiles. 

Por otro lado, también se nos ha consultado si a los funcionarios que laboraban para Correos de Costa Rica y que fueron nombrados en INCOFER, a partir del mes de abril del 2024, es decir, luego de promulgada la Ley Marco en cuestión, se les debe contabilizar los años laborados para Correos, a fin de otorgarles vacaciones, o si se les deben de computar a partir de que fueron nombrados en este Instituto (primeros cinco periodos 15 días de vacaciones con un tope de 20 días). (…) De conformidad con lo señalado, para el conteo de las vacaciones de aquellos funcionarios que, de previo, a ser nombrados en este Instituto, prestaban sus servicios en Correos de Costa Rica, es criterio de esta dependencia que se les deben de respetar los años que laboraron en esa Institución.” 

 

La consulta planteada versa sobre dos aspectos: el primero de ellos está relacionado con el tope de vacaciones aplicable a los funcionarios del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER); y, el segundo, con la posibilidad de utilizar el tiempo laborado en Correos de Costa Rica S.A. para definir el número de días de vacaciones que pueden disfrutar los funcionarios del INCOFER.  Seguidamente nos referiremos a cada uno de esos temas. 

 

 

I.- LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO Y TOPE DE VACACIONES

Se nos consulta si a los funcionarios de INCOFER nombrados antes de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10159 del 8 de marzo del 2022, vigente a partir del 10 de marzo del 2023, les aplica el tope máximo de 20 días de vacaciones establecido en dicha ley, o el tope máximo de 30 días dispuesto en el artículo 19 del Estatuto Autónomo de Servicios del INCOFER (EAS), emitido por medio del Reglamento n.° 16 del 3 diciembre de 1985, aprobado por el Consejo Directivo del INCOFER en su sesión n.° 16-85, del 3 de diciembre de 1985.

 

El artículo 19 citado del EAS dispone los siguiente:

 

“Artículo 19.- Todos los servidores disfrutarán de vacaciones remuneradas por cada cincuenta semanas de servicio continuo en la forma siguiente:

          a) En los primeros cinco períodos 15 días hábiles.

          b) Del sexto al noveno período 22 días hábiles; y

          c) Del décimo período en adelante 30 días hábiles.

En caso de terminación de la relación de servicio antes de cumplir el período de las cincuenta semanas, el servidor tendrá derecho a vacaciones por cada mes laborado de acuerdo con la proporción a que se refieren los incisos anteriores y le serán pagados en el momento de su retiro del servicio.”

 

Esta Procuraduría, al dar respuesta a una consulta similar a la que nos ocupa, indicó que la LMEP dejó vigente la normativa que regula el tema de las vacaciones en las distintas instituciones del sector público; sin embargo, impuso un tope de 20 días hábiles, tope que es aplicable tanto a los funcionarios de nuevo ingreso, como a aquellos que no hubiesen obtenido y consolidado el derecho a un número mayor de días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de la LMEP.  Así, en el dictamen PGR-C-114-2024 del 10 de junio de 2024, indicamos lo siguiente:

“Con respecto a ese tema, debemos indicar que lo relativo al tope de vacaciones aplicable a los funcionarios que prestan servicios en los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP, así como lo relacionado con la forma en que debe ser aplicado ese tope, quedó regulado tanto en el artículo 38 de esa ley, como en su Transitorio VIII, y en el artículo 44 de su reglamento.  Esas normas disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 38- Tope de vacaciones. El período máximo anual de vacaciones que podrán disfrutar las personas servidoras públicas, dentro del ámbito de aplicación establecido en el artículo 2 de esta ley, será de veinte días hábiles y no se podrán acumular más de dos períodos de vacaciones, sin perjuicio de derechos adquiridos. (…)

          Quedan a salvo de este tope las vacaciones profilácticas de las que gozan las personas servidoras públicas, en razón de las labores que ejecutan.”

          “TRANSITORIO VIII- Las personas servidoras públicas que, previo a la entrada en vigencia de la presente ley, posean derecho a vacaciones superior al tope establecido en el artículo 38, conservarán tal condición pero esta no podrá aumentarse.”

          “Artículo 44.- Tope en las vacaciones anuales. Se establece un tope de veinte días hábiles de vacaciones anuales por cada cincuenta semanas de labores continuas. No podrán acumularse más de dos periodos. Lo anterior con la salvedad de lo expresamente normado en el Transitorio VIII, para quienes, previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 10.159 ya habían adquirido el derecho a una mayor cantidad de días de vacaciones.”

        Como se deduce de la lectura de las normas transcritas, la LMEP no reguló integralmente el tema del reconocimiento de vacaciones para todo el sector público, sino que se limitó a establecer un tope aplicable a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2. 

            Lo anterior implica que la regulación de base aplicable en materia de vacaciones en cada uno de los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP sigue vigente, sin que sea relevante que se trate de relaciones de empleo públicas o mixtas.  La única variante que se introdujo con la LMEP consiste en que las personas funcionarias públicas que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de esa ley, o que hayan ingresado al servicio público después del 10 de marzo del 2023, solo podrán disfrutar de 20 días de vacaciones, como máximo.  En caso de que existan disposiciones legales o reglamentarias que establezcan un tope de vacaciones distinto para los funcionarios que presten servicios en las instituciones comprendidas en el artículo 2 de la LMEP, privaría lo dispuesto en el artículo 38 transcrito. 

             Tal y como habíamos indicado ya en nuestro dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero último, el artículo 38 de la LMEP no podría ser interpretado en el sentido de que, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, todos los funcionarios públicos, incluidos los de primer ingreso y los de confianza, tendrán derecho a 20 días hábiles de vacaciones pues, insistimos, en el cálculo de ese beneficio (salvo en lo relativo al tope) debe aplicarse la normativa vigente antes de la LMEP.

            En la Circular MIDEPLAN-AME-UEP-007-2022 del 19 de junio del 2023 (sic), dirigida a todas las instituciones y dependencias del sector público costarricense, el MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, aclaró el punto en los siguientes términos:

“Debido a que se presentan dudas o inquietudes sobre el dimensionamiento, o las implicaciones de la referencia de los veinte días de vacaciones, se instruye para que, conforme con la literalidad de lo normado en el artículo 38 y Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo Público y artículo 44 de su Reglamento, los veinte días hábiles de vacaciones anuales, se apliquen tal como han sido concebidos, sea como un límite, tope o periodo máximo anual de vacaciones, al que podrían tener derecho las personas servidoras públicas y por ende, el máximo que podría otorgar y regular la Administración. Lo anterior es distinto a inferirlo como una supuesta regla según la cual, en que (sic) a partir del 10 de marzo del 2023, toda persona servidora pública deba o pueda disfrutar de manera automática de 20 días hábiles de vacaciones, claramente, no siendo esto último lo dispuesto en los numerales citados.” (…).” (El resaltado es nuestro).

La anterior posición ha sido reiterada en los dictámenes PGR-C-226-2023 de 20 de noviembre de 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero de 2024 citado y PGR-C-096-2024 del 29 de mayo del 2024. 

Partiendo de lo expuesto, debemos indicar que el tope de vacaciones establecido con la promulgación de la LMEP prevalece sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistente en las instituciones públicas comprendidas dentro de su ámbito de aplicación. Lo anterior con la particularidad de que quienes ‒antes de la entrada en vigencia de la citada Ley‒ hubieran adquirido y consolidado el derecho a una cantidad mayor de días de vacaciones con base en la normativa vigente con anterioridad (como la contemplada en el artículo 19 del EAS de INCOFER), mantienen ese derecho, pero sin poder aumentar el número de días.  Esto último de conformidad con lo previsto de forma expresa por el Transitorio VIII de la LMEP y el artículo 44 de su Reglamento, emitido mediante decreto ejecutivo n.° 43952-PLAN del 28 de febrero 2023.

 

 

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE ESTADO PATRONO ÚNICO Y SUS IMPLICACIONES EN EL CÓMPUTO DE LAS VACACIONES

 

En la segunda consulta planteada, se requiere precisar si las personas que prestaban servicios para Correos de Costa Rica S.A., y que luego fueron nombradas en el INCOFER, tienen derecho a que se les computen los años que laboraron en la primera institución, para efecto de contabilizar los días de vacaciones que les corresponden.

 

Al respecto, debemos indicar que el artículo 2 de la LMEP establece el ámbito de cobertura de dicha Ley.  En su inciso b) se hace referencia al sector público descentralizado institucional, conformado por las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), las instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales.

Por su parte, el artículo 4 de la LMEP contempla en su inciso a), como uno de sus principios rectores, el de Estado como Patrono Único:

          “ARTÍCULO 4- Principios rectores. Son principios rectores del empleo público:

          a) Principio de Estado como patrono único: parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente de en dónde labora la persona servidora pública. Esto implica que, cuando una persona servidora pública se traslada de un puesto a otro, dentro del sector público, la relación de empleo debe computarse como una sola a efectos de reconocer los derechos laborales que correspondan y responder por los deberes funcionales, indistintamente de las variaciones de puesto que puedan presentarse. (…)

          b) (…)”.

Ahora bien, con respecto a la Teoría de Estado como Patrono Único, esta Procuraduría ha señalado que constituye un punto medular para el respeto y protección de los derechos laborales, por lo que ese principio debe ser considerado para efectos de antigüedad, tiempo laborado y, consecuentemente, para el cómputo de vacaciones. 

En nuestro dictamen C-086-2007 del 23 de marzo de 2007, nos referimos a la Teoría del Estado como patrono único en los siguientes términos:

“La teoría del Estado como patrono único parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente del ente u organismo específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, por lo que al trasladarse el empleado de un lugar a otro dentro del Estado, se mantiene su relación de empleo para efectos del reconocimiento de un mínimo de beneficios que la ley contempla para cada caso en particular.

Sobre esta teoría, hemos señalado que:

             “Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia de empleo en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

             Sí cabe hacer la observación de que tanto la jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y pensiones.

Con respecto a la jurisprudencia de empleo, y a manera de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Nº 34 de 9:40 hrs. del 5 de marzo de 1993 (citada por la Nº 269 de 9:30 hrs. del 16 de septiembre de 1994, que constituye una verdadera pieza jurídica sobre el tema del reconocimiento de la antigüedad en sus diversas manifestaciones, y donde también se hace referencia a la evolución jurisprudencial ocurrida en ese campo).

             En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política...no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; ..." (el destacado es nuestro).

             De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la idea que siempre ha privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita, como de la doctrina patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del reconocimiento de la antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos anuales- únicamente por servicios prestados en el ámbito del sector público estatal.

             De ahí que si bien en el texto del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se utilizó el término "Sector Público", deba necesariamente entenderse que el legislador, siendo consecuente con los antecedentes a que se ha hecho referencia, lo que tuvo en mente, también fue reconocer exclusivamente el tiempo de servicios prestados en el sector estatal.” (…)

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación”

(S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)”  (Dictamen C-358-2006 del 8 de setiembre del 2006)

A partir de los anteriores criterios jurisprudenciales, se ha sostenido que al trasladarse un funcionario de un puesto a otro dentro del Sector Público, la relación de empleo que mantiene dicho funcionario en las diferentes dependencias públicas, debe computarse como una sola, a efectos de proceder al reconocimiento de los derechos laborales que le correspondan.”

 

Recientemente, en nuestro dictamen PGR-C-093-2024 del 27 de mayo de 2024, hicimos referencia a la posibilidad de reconocer el tiempo servido en todo el sector público para efectos del cómputo de vacaciones, independientemente de que haya existido continuidad o no entre cada una de las relaciones de empleo.  Al respecto, indicamos lo siguiente:

 

“En el caso de las vacaciones ocurre una situación similar a la de las anualidades: sí es posible reconocer todo el tiempo servido en una misma institución (o en las diversas instituciones del sector público) para el cálculo del número de días a los que tiene derecho cada servidor, y para ello no es necesario que haya habido continuidad entre una relación y otra (dictámenes C-152-2006 del 20 de abril del 2006 y 343-2008 del 23 de setiembre del 2008, entre otros); sin embargo, si lo que pretende el funcionario no es que se le reconozca el tiempo servido para contabilizar el número de días de vacaciones a los que tiene derecho, sino que se le pague la indemnización por vacaciones no disfrutadas en su momento, originadas en una (o varias) relaciones previas que hayan sido discontinuas, el derecho al cobro de tales diferencias podría estar prescrito en caso de que haya mediado un año o más entre el fin de cada relación y la fecha del reclamo respectivo, según lo dispuesto en el artículo 413 del Código de Trabajo.” 

 

Así las cosas, se impone concluir que sí es posible reconocer el tiempo servido en todo el sector público para efectos del cómputo de vacaciones por disfrutar por parte de un servidor, sin que para ello sea necesario que haya existido continuidad entre cada una de las relaciones de empleo. 

 

 

III.- CONCLUSIÓN 

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El tope de vacaciones establecido con la promulgación de la Ley Marco de Empleo Público prevalece sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistente en las instituciones públicas comprendidas dentro de su ámbito de aplicación. Lo anterior con la particularidad de que quienes­ ‒antes de la entrada en vigencia de la citada Ley‒ hubieran adquirido y consolidado el derecho a una cantidad mayor de días de vacaciones con base en la normativa vigente con anterioridad, mantienen ese derecho, pero sin poder aumentar el número de días.  Esto último de conformidad con lo previsto de forma expresa por el Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo Público y el artículo 44 de su Reglamento.

2.- Sí es posible reconocer el tiempo servido en todo el sector público para efectos del cómputo de vacaciones por disfrutar por parte de un servidor, sin que para ello sea necesario que haya existido continuidad entre cada una de las relaciones de empleo. 

Cordialmente,

 

 

 

            Julio César Mesén Montoya                                    Francinie Cubero de la Vega

                        Procurador                                                      Abogada Asistente

 

JCMM/FCV/hsc