27 de enero 2025

PGR-C-013-2025

 

Señora

Gabriela Chacón Fernández

Presidenta Ejecutiva

Instituto Nacional de Seguros

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta al oficio PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, memorial por el cual se solicita la adición y aclaración del dictamen PGR-C-064-2024 de 18 de abril de 2024.

 

            Con el propósito de atender la gestión planteada, importa tomar en cuenta las siguientes consideraciones:

 

A.    EN RELACIÓN CON LA ADICIÓN Y ACLARACIÓN DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL.

 

 

Es ya jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República que la Ley no ha previsto la posibilidad de que se pueda pedir aclaración, tampoco adición, de los dictámenes de este Órgano Superior Consultivo.

 

          En este sentido, se ha advertido que el dictamen de la Procuraduría General es un acto que se emite en ejercicio de la función consultiva que su Ley Orgánica le atribuye a este órgano. Concretamente, es un acto preparatorio que tiene por finalidad facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de los actos decisorios y ejecutivos que ésta debe tomar.

 

          Ahora, por su finalidad, que es colaborar con la Administración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa, la Ley no ha previsto que se puedan presentar gestiones de aclaración y adición a los dictámenes de la Procuraduría General.  Luego, se comprende, sin embargo, que es el acto administrativo dictado por la Administración Activa, que se base e informe en un dictamen de la Procuraduría Genera, el que, de acuerdo con la Ley, podría aclarado o adicionado a gestión de parte o de oficio tratándose de errores materiales o aritméticos.

 

           Importa insistir, en todo caso, que Ley Orgánica de la Procuraduría General, en efecto, no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la "adición y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función consultiva de esta institución. El artículo 6 de dicha Ley se circunscribe a establecer la facultad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Lo anterior sin perjuicio de que  la Procuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos

 

          No obstante lo anterior, conviene precisar que, se ha reconocido que a pesar de que Ley Orgánica de la Procuraduría no haya previsto el recurso de aclaración y adición en relación con sus dictámenes, lo cierto es que, vista la función de asesoría que debe cumplir el Órgano Superior Consultivo, se ha dicho que es procedente que éste aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe acotar que la jurisprudencia administrativa ha delimitado la procedencia de la gestión de aclaración y adición a aquel supuesto en que sea la propia institución quien la pide y siempre que la gestión tenga por objeto, en el sentido más estricto, que se aclaren, en efecto, defectos de omisión y/o obscuridad en el contenido o conclusiones del dictamen.

 

          Por contener una síntesis de la jurisprudencia de la Procuraduría General en materia de adición y aclaración de sus dictámenes, se transcribe el dictamen C-223-2019 de 9 de agosto de 2019:

 

“A. LA GESTIÓN DE ACLARACION Y ADICION ES INADMISIBLE.

 

Recientemente, específicamente en el dictamen C-103-2019 de 5 de abril de 2019, este Órgano Superior Consultivo tuvo la oportunidad de referirse otra vez a la posibilidad de pedir la aclaración y adición de los dictámenes de la Procuraduría General. En este sentido, en dicho criterio, se indicó que el dictamen de la Procuraduría General es un acto que se emite en ejercicio de la función consultiva que su Ley Orgánica le atribuye a este órgano. La finalidad del dictamen de la Procuraduría es, pues, facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de los  actos decisorios y ejecutivos que ésta debe tomar. El dictamen es esencialmente un acto preparatorio. Al respecto, cabe citar el dictamen C-264-2012 de 14 de noviembre de 2012:

 

“En este sentido, la función consultiva de la Procuraduría se manifiesta a través de sus dictámenes, informes, pronunciamientos y asesoramiento. Criterios jurídicos todos que tienen el carácter de los informes expertos que prevé el artículo 302 de   la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

 

El  objetivo último de la función consultiva de la Procuraduría General es colaborar con la Administración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la cual debe ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Sobre la función consultiva como un trámite de garantía, puede verse GARCIA ALVAREZ, GERARDO. FUNCION CONSULTIVA Y PROCEDIMIENTO. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997, P. 35)

 

No obstante lo anterior, debe advertirse que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa que en el ejercicio de su función consultiva, la Procuraduría General no sustituye a la Administración Pública activa en sus responsabilidades o competencias. Por su carácter técnico jurídico, la función consultiva de la Procuraduría General excluye la posibilidad de que a través de sus criterios jurídicos, pueda reemplazar a la Administración Activa en la ponderación en los aspectos de oportunidad y conveniencia que sus decisiones impliquen. Esto ni siquiera en el caso de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General, los cuales son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante. Al respecto, conviene citar lo señalado en el dictamen C-247-2012:

 

“Es criterio reiterado de este Órgano Superior Consultivo que dichas consultas deben ser planteadas en forma general y abstracta, pues la función consultiva no puede implicar un ejercicio de la función de Administración activa. La función consultiva no debe conllevar, de ningún modo, una sustitución de las competencias de la administración activa consultante. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos. (Un buen recuento de este criterio jurisprudencial se encuentra en el dictamen C-290-2011 de 28 de noviembre de 2011)”

 

Debe insistirse en este punto. Ya la más añeja doctrina del Derecho Administrativo ha distinguido la función consultiva respecto de la Administración Activa y ha entendido que el ejercicio de aquella no releva de sus competencias a ésta. (Ver TRILLO FIGUEROSA MOLINUEVO, MARIA JOSE. LA FUNCION CONSULTIVA: SU SENTIDO Y ALCANCE. EN: www.asambleamadrid.es/.../R.18.%20Maria%20Jose%20Trillo%20Fi...)

 

Por el contrario, debe subrayarse que la labor que se realiza a través de la función consultiva tiene un carácter esencialmente preparatorio que se circunscribe a facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación del acto decisorio y ejecutivo que ésta debe tomar. Esta tesis ha sido sostenida por nuestra jurisprudencia administrativa

 

El objetivo último de la función consultiva de la Procuraduría General es colaborar con la Administración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la cual debe ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Ver también el dictamen C-261-2011 de 24 de octubre de 2011)

 

Luego, debe indicarse que, debido a su naturaleza de acto preparatorio, el dictamen de la Procuraduría General no admite, en principio, gestión de aclaración o adición. Al respecto, conviene citar lo dicho por la Doctrina en el sentido de que el dictamen jurídico de los órganos permanentes de consulta integra el contenido del acto administrativo decisor de tal forma que es éste el que, eventualmente si la Ley lo permite, podría ser aclarado o adicionado a gestión de parte o de oficio tratándose de errores materiales o aritméticos. (Ver:  CASSAGNE, EZEQUIEL. El dictamen de los servicios jurídicos de la Administración. Publicado en la revista La Ley de 5 de agosto de 2012, disponible en: http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_dictamen_de_los_servicios_juridicos_de_la_Administracion_-.pdf)

 

De seguido, importa advertir que Ley Orgánica de la Procuraduría General, en efecto, no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la "adición y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función consultiva de esta institución. El artículo 6 de dicha Ley se circunscribe a establecer la facultad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Lo anterior sin perjuicio de que la Procuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos. Al respecto, conviene citar el dictamen C-174-1994 del 7 de noviembre de 1994 – criterio reiterado por los dictámenes C-428-2007 de 28 de agosto de 2007 y C-360-2014 de 29 de octubre de 2014-:

 

“I. Sobre la "adición y aclaración" de dictámenes de la Procuraduría General de la República.

 

En primer término, cabe dejar sentado que nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982) no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar a esta Procuraduría General recursos de "adición y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de nuestra función consultiva. Sí existe, de conformidad con el numeral 6º de la Ley de referencia, la posibilidad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Por otra parte, de conformidad con el inciso b) in fine del artículo 3º ibidem, la Procuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos.”

 

No obstante lo anterior, se ha reconocido que a pesar de que Ley Orgánica de la Procuraduría no haya previsto el recurso de aclaración y adición en relación con sus dictámenes, lo cierto es que vista la función de asesoría que debe cumplir el Órgano Superior Consultivo se ha dicho que es procedente que éste aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe acotar que la jurisprudencia administrativa ha delimitado la procedencia de la gestión de aclaración y adición a aquel supuesto en que sea la propia institución quien la pide y siempre que la gestión tenga por objeto, en el sentido más estricto, que se aclaren, en efecto, defectos de omisión y/o obscuridad en el contenido o conclusiones del dictamen. Se transcribe otra vez, el dictamen C-174-1994:

 

“Con fundamento en lo anterior, es claro que la labor que puede acarrear la contestación de un "recurso de adición y aclaración" debe enmarcarse dentro de una concepción estrictamente de cumplimiento de nuestras competencias consultivas. En otras palabras, a pesar de que no esté contemplada tal acción procedimental, para el mejor cumplimiento de sus fines, nada impide a que la Procuraduría General aclare o adicione dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Por el contrario, la reconsideración de un dictamen no sólo supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición, sino que, además, debe contener un criterio jurídico que lo sustente. Y, en lo que respecta a la reconsideración de oficio, igualmente supondría que esta Procuraduría, previo estudio del aspecto de fondo, llegue a determinar que hay motivo suficiente para modificar lo ya dictaminado.

 

Las anteriores aclaraciones son de recibo toda vez que, para el caso que nos ocupa, la adición y aclaración solicitadas deben enmarcarse dentro de un análisis del texto que supuestamente contiene defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones. De lo contrario, por la vía de la respuesta a estas gestiones, se estaría elaborando un pronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley Orgánica exige al efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este último supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en cumplimiento de los referidos requisitos.”

 

Cabe insistir, entonces, en que la posibilidad de aclarar y adicionar un dictamen no sólo supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición, pues  por la vía de la aclaración y adición solamente se puede atender aquellas gestiones que se fundamenten en un análisis del texto advirtiendo eventuales defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones del respectivo dictamen – para lo cual se debe fundamentarse en un criterio jurídico que lo sustente - , sin que sea procedente que por dicha vía se pretenda que la Procuraduría General emita un pronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley Orgánica exige al efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este último supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en cumplimiento de los referidos requisitos.”

 

            En el mismo sentido, puede consultarse los dictámenes C-454-2020 de 18 de noviembre de 2020 y PGR-C-183-2022 de 26 de agosto de 2022.

 

            Debe acotarse que la gestión de aclaración y adición está sometida a plazo, sin perjuicio de la posibilidad de aclarar o adicionar de oficio el respectivo dictamen. Así se señaló en el dictamen C-98-2009 de 3 de abril de 2009. El plazo para adición y aclaración es de 3 días. Aplicación analógica de los artículos 58.3 y 63 del Código Procesal Civil.

 

 

B.     LA GESTIÓN FORMULADA POR OFICIO PE-00413-2024 ES INADMISIBLE.

 

            Entendido el marco jurídico que regula la aclaración y adición de los dictámenes de la Procuraduría General, importa indicar que mediante oficio PE-00413-2024 de 23 de abril, el Instituto Nacional de Seguros ha solicitado la adición y aclaración del dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024. En este dictamen se concluyó lo siguiente:

 

“-       Que el artículo 7, párrafo último, de la Ley N.° 8228 establece un mandato para que el Cuerpo de Bomberos establezca las dependencias operativas, técnicas y administrativas que su organización necesite. Esto incluye la creación de una unidad jurídica y una secretaría de actas;

-         La relación de coordinación y cooperación que existe entre el Instituto Nacional de Seguros y el Cuerpo de Bomberos no releva a éste de la carga de crear los órganos necesarios para su funcionamiento, esto incluye la unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas;

-         El Instituto Nacional de Seguros puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría el régimen de desconcentración de dicho órgano;

-         La posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su unidad jurídica y a la secretaría de actas para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos; es temporal, limitada y excepcional;

-         La posibilidad de que la secretaría de actas y la unidad jurídica del Instituto Nacional de Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede acudir y realizar las funciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.”

 

En el oficio PE-01426-2023 de 8 de diciembre de 2023, que es la gestión de consulta que motivó el dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024, se consultó concretamente si la prestación de servicios corporativos por parte del Instituto Nacional de Seguros al Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en el año 2008, tras la reforma de la Ley N°8228. Se transcribe, en lo conducente, el oficio PE-01426-2023 de 8 de diciembre de 2023:

 

“Por las razones expuestas, se solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República para aclarar si la prestación de servicios corporativos por parte del INS al Consejo Directivo del BCBCR, afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en el año 2008, tras la reforma de la Ley N°8228.”

 

Así, en el dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024 se determinó que el régimen de la desconcentración del Cuerpo de Bomberos le otorgó expresamente al Cuerpo de Bomberos una potestad para crear su propia asesoría jurídica y su propia secretaría de actas. Esto en virtud de que el artículo 7 de la Ley de la Ley N.° 8228 de 19 de marzo de 2002, reformado por el artículo 53 aparte b) de la Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008, ha dispuesto que el Cuerpo de Bomberos cuente con las dependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos. Además, se concluyó  también que, en virtud de los principios de cooperación y coordinación administrativas que rigen la relación entre el Instituto Nacional de Seguros y el Benemérito Cuerpo de Bomberos, aquel puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos.

 

En su gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, el Instituto consultante ahora pide que se determine que el Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos está facultado para recibir asesoría jurídica del Director Jurídico del Instituto Nacional de Seguros, en las sesiones del consejo directivo, sin que esto conlleve la sustitución de los órganos ya establecidos dentro de la estructura del órgano desconcentrado, concretamente de la asesoría jurídica. Asimismo, solicita además que se dictamine si el Cuerpo de Bomberos puede utilizar la infraestructura de la secretaría de actas del Instituto sin que esto implique la supresión del órgano correspondiente dentro del órgano desconcentrado. En la gestión de 23 de abril de 2024 se estima que el uso compartido de recursos como la secretaría de actas se enmarca en una estrategia de economía de escala que busca maximizar la eficiencia y reducir costos redundantes, en línea con los principios de buen gobierno y uso racional de recursos públicos.

 

A pesar de que se indica que se trata de una solicitud de adición y aclaración, la gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 no pretende, en realidad, que se aclaren aspectos oscuros o ambiguos del dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024. Tampoco está dirigida a subsanar omisiones de ese dictamen.  La gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 realmente pretende que la Procuraduría General dictamine un nuevo criterio sobre cuestiones técnicas que si bien guardan relación con el dictamen PGR-C-64-2024 no constituyen aspectos que sean necesarios aclarar o adicionar en ese dictamen, sino que más bien se relacionan con el modo de implementar el acatamiento obligatorio del dictamen PGR-C-64-2024.

 

La consulta que evacuó el dictamen PGR-C-64-2024 tuvo por objeto determinar si la prestación de servicios corporativos por parte del Instituto Nacional de Seguros al Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano. El dictamen determinó los términos dentro de los cuales, considerando la relación de cooperación y colaboración entre el ente principal y el órgano desconcentrado, es válida una prestación de servicios del Instituto en relación con el Cuerpo de Bomberos.

En esencia se dictaminó que, en el marco del régimen de desconcentración que la Ley otorga al Cuerpo de Bomberos,  la posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su unidad jurídica y a la secretaría de actas para que colaboren con ese órgano desconcentrado; es temporal, limitada y excepcional; y que debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede acudir y realizar las funciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.

 

En la gestión PE-00413-2024 se solicita que se indique si determinadas eventuales conductas o decisiones se enmarcan o no dentro de lo dictaminado en el criterio PGR-C-64-2024. No se trata de una solicitud para aclarar obscuridades del dictamen o para requerir adiciones por omisiones en el criterio. Se trata más bien de una gestión para que la Procuraduría General indique, mediante criterio jurídico, si determinadas conductas administrativas son congruentes con lo dictaminado o, si particularidades decisiones que puede adoptar la administración activa, son consistentes con la obligación de la administración activa de acatar el dictamen. No corresponde a la Procuraduría General, mediante criterio jurídico, indicar o supervisar la forma en que la administración activa acate sus dictámenes ni es atributo de la Procuraduría  emitir criterios valorativos sobre la conformidad de determinadas actuaciones de la administración pública con un determinado dictamen suyo. Evidentemente, esto implicaría sustituir a la administración activa en el ejercicio de sus competencias y actuaciones. Así, debe indicarse que la gestión PE-00413-2024 es inadmisible.

 

Finalmente, se debe puntualizar que en el oficio PE-00413-2024 se pide a la Procuraduría General que se pronuncie sobre la utilización de los comités corporativos del Instituto por parte del Cuerpo de Bomberos, punto que es totalmente ajeno al dictamen PGR-C-64-2024. Básicamente se solicita un nuevo criterio a la Procuraduría General lo cual no es procedente hacerlo a través de una gestión de adición y aclaración.

 

 

C.    CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la gestión de adición y aclaración realizada a través del oficio PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, es inadmisible.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Jorge Oviedo Álvarez

                                                                            Procurador Director, Dirección de Derecho Público

 

JOA