20 de enero del 2025

PGR-C-007-2025

 

Doctora

Ernestina Aguirre Vidaurre

Presidenta

Colegio de Enfermeras de Costa Rica

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio  CECR-PR-480-2024 del 14 de agosto de 2024, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

 

“1.     Dado que el Colegio de Enfermeras de Costa Rica es la Entidad Rectora de la profesión de Enfermería, ¿son sus criterios de obligatorio cumplimiento tanto para agremiadas(os) como para patronos (públicos o privados) en cuanto a la determinación de los procedimientos técnicos que pueden realizar sus agremiadas(os)?

2.      ¿Puede un profesional en Enfermería negarse a realizar procedimientos técnicos que excedan el ámbito de sus competencias según lo establecido en los criterios emitidos por esta Corporación, y/o lo establecido en el Estatuto de Servicios de Enfermería Ley No. 7085, y Decreto Ejecutivo No. 18190-S?

3.      ¿Puede la Caja Costarricense del Seguro Social, en ejercicio de su autonomía de gobierno sobre los seguros sociales, desatender las directrices emitidas por esta Corporación respecto a los procedimientos que pueden realizar sus agremiadas(os)?

4.      ¿Posee la Caja Costarricense del Seguro Social una discrecionalidad absoluta, en virtud de su autonomía en el gobierno de los seguros sociales, sobre la gestión y prestación del servicio público de atención a la salud? En caso negativo, ¿Cuáles son los límites a las que está sujeta la Caja Costarricense del Seguro Social, en el ejercicio de la autonomía del gobierno de los seguros de salud? “

 

I.         SOBRE LOS ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

 

 

De previo a referirnos al fondo de lo consultado, debemos señalar que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, obliga como requisito de admisibilidad, aportar junto con la consulta, el criterio de la Asesoría Jurídica del órgano o ente consultante. En este caso, si bien se aporta un criterio firmado por la Dra. Pamela Praslin Guevara, lo cierto es que lo hace en su condición de Fiscal del Colegio de Enfermeras de Costa Rica y no como asesora legal, sin que se expliquen los motivos para ello o la imposibilidad de aportar el criterio en los términos requeridos por ley. Tampoco es claro si la doctora Praslin Guevara ostenta o no la condición de abogada institucional.

 

No obstante lo anterior, en aras de colaborar con el ente consultante y tomando en consideración que el criterio aportado sí realiza un análisis jurídico del tema consultado, procederemos a evacuar la consulta, en el entendido que para futuros casos, el criterio debe ser suscrito por la Asesoría o Departamento Legal.

 

Asimismo, debemos señalar que en virtud de que consideramos que la consulta que se plantea puede incidir en la esfera de competencia que ejerce la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) en materia de salud, estimamos necesario solicitar el criterio de dicha institución sobre la presente consulta, lo cual fue realizado mediante el oficio DPB-OFI-8967-2024 del 28 de noviembre del 2024 dirigido a la Junta Directiva y a la Presidencia Ejecutiva de dicha institución. A partir de lo anterior, este órgano asesor recibió los oficios GA-2299-2024 del 12 de diciembre 2024, suscrito por la Gerencia Administrativa de la CCSS, así como el oficio SJD-1593-2024 del 17 de diciembre de 2024, firmado por la Secretaria de la Junta Directiva de la CCSS y mediante el cual remite el oficio GM-18580-2024 de fecha 12 de diciembre de 2024, suscrito por la Gerencia Médica.

 

Partiendo de lo anterior, debemos destacar que se observa una clara divergencia entre el criterio sostenido por la Fiscalía del Colegio de Enfermeras de Costa Rica y la CCSS sobre el tema consultado.

 

 

En el criterio del Colegio de Enfermeras de Costa Rica se concluye lo siguiente:

 

“En ese sentido el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, como autoridad rectora de la profesión de enfermería, tiene la exclusiva competencia para establecer las directrices, requisitos, derechos y responsabilidades que deben cumplir todos sus miembros en el ejercicio profesional. Esta determinación está vedada a cualquier otro ente público o privado en lo que respecta a las funciones desempeñadas por los enfermeros y enfermeras.

En este contexto, esta Corporación reconoce la autonomía de gobierno constitucionalmente conferida a la Caja Costarricense del Seguro Social para organizar y autodeterminar la gestión de los seguros sociales. No obstante, se subraya que dicha autonomía debe ejercerse de manera que no comprometa el respeto a las garantías fundamentales de todos los habitantes del país. Por tanto, es imperativo que la Caja Costarricense del Seguro Social actúe en conformidad con las directrices establecidas por esta Corporación, la cual tiene la autoridad para determinar el alcance de las funciones esenciales y complementarias que pueden desempeñar sus afiliados. Esto garantiza que el Estado de Costa Rica cumpla de manera íntegra con el derecho humano a la salud.

 

Por su parte, la Gerencia Médica de la CCSS, se adhirió al criterio de su Dirección Jurídica, concluyendo lo siguiente:

 

 

(…) 1.- La Caja Costarricense de Seguro Social cuenta con la autonomía política o de gobierno encierra la capacidad del ente para definir sus propias metas, para autodirigirse, puede establecer las reglas para la selección de su personal, siendo válido en este caso la existencia de un marco normativo especial para su relación estatutaria, que atienda y asegure su grado de autonomía. Ese grado de autonomía le permite además, auto administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros); darse su propia organización interna; la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas; la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general, por lo que, resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente. 2.- Los Colegios Profesionales en su condición de entes públicos no estatales se encuentran sometidos al principio de legalidad conforme las disposiciones establecidas en los artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, es decir, únicamente podrían hacer aquello a lo que legalmente se les faculte, en ejercicio de sus funciones sustantivas. 3.- Permitir por vía de regulación normativa por parte del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, que la Caja Costarricense de Seguro Social deba someterse a regulaciones en materia competencia de esta Institución, significaría una violación a la autonomía constitucional otorgada a la CCSS.(…)

 

            Finalmente, la Gerencia Médica de la CCSS, señaló, entre otras cosas, que: “sin entrar por esta Coordinación Nacional en el fondo de un pronunciamiento sobre la obligatoriedad o no de los criterios del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, se recomienda la lectura del criterio de la Dirección Jurídica de la CCSS, visible en el oficio GA-DJ-1645-2021, que analiza los Criterios emitidos por la fiscalía del Colegio de Enfermería de Costa Rica, analiza la autonomía constitucional administrativa y de gobierno de la CCSS y con base a dichos aspecto emite conclusiones y recomendaciones a la Gerencia Médica sobre el tema en particular, se adjunta en anexos.”

 

De lo anterior se hace evidente el conflicto de criterios existente entre ambas instituciones, ante lo cual, debemos señalar que no corresponde a este órgano asesor dirimir dicho conflicto, por escapar de nuestra competencia consultiva. Asimismo, por disposición de nuestra ley orgánica, estamos imposibilitados para referirnos a casos o actuaciones concretas de la Administración activa, pues nuestra función asesora no abarca revisar la legalidad de esos actos concretos.

 

Así las cosas, debemos advertir que el presente criterio no pretende revisar la forma en que la CCSS se ha conducido con relación a las enfermeras o asistentes de enfermería contratados en su institución y que a su vez se encuentran agremiados al colegio profesional consultante. Por el contrario, nuestro pronunciamiento se emitirá de manera general, a la luz de la normativa vigente, que es lo que permite nuestra competencia consultiva.

 

Consecuentemente, procederemos a evacuar el tema jurídico, sin prejuzgar sobre decisiones específicas que deben adoptarse por ambas instituciones para resolver el conflicto existente.

 

 

II.      ANTECEDENTE SIMILAR SOBRE EL TEMA CONSULTADO

 

 

Para atender el presente requerimiento, debemos señalar que ya en una oportunidad anterior esta Procuraduría atendió otra consulta muy similar a la que ahora se plantea, presentada también por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica. En aquella oportunidad se discutía si la CCSS podía o no operar turnos de servicio de emergencia con la presencia tan sólo de auxiliares de enfermería, sin la participación y concurso de profesionales en enfermería, contraviniendo la normativa del colegio.

 

            Por la importancia para este caso, debemos reiterar lo dicho en aquella oportunidad sobre los alcances de la autonomía de la CCSS frente a normas reglamentarias o lineamientos emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica. Específicamente, en el dictamen C-260-2010 del 13 de diciembre de 2010, señalamos lo siguiente:

 

“La Caja fue creada mediante Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, como institución autónoma encargada del gobierno y administración de los seguros sociales, lo cual fue reafirmado por el constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución Política, al disponer:

 

“ARTÍCULO 73.-

Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La negrita no forma parte del original)

 

De dicha norma constitucional, deriva que en materia de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas, puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente. Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004 del 16 de noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:

 

“…nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social…”

 

Sobre la autonomía política o de gobierno de la Caja, esta Procuraduría además ha sido enfática al señalar, que únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución. Al respecto,  en el dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000 se dispuso:

 

“Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente ( institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política.

Ahora bien, en relación con la autonomía administrativa es preciso hacer una aclaración. Como se indicó atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la autonomía política a las instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS. Sin embargo, esa reforma parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente, al ser esta una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en función del sujeto y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución autónoma, en este ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. (…)

Como puede observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta y, por ende, el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar normas jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía administrativa de esos entes.”

 

De lo anterior podemos llegar a varias conclusiones. En primer lugar, la autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autoregulación de la Caja en este campo. Para todos los demás fines asignados a la Caja diferente a ésa materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo dispuesto por el legislador en cuanto a materia de gobierno en campos diferentes a la administración de los seguros sociales.

 

Lo anterior resulta de vital importancia para esta consulta, puesto que para determinar si la Caja Costarricense de Seguro Social está sujeta a lo dispuesto en el Estatuto de Servicios de Enfermería y su reglamento, en los términos indicados en el dictamen C-377-2008 del 20 de octubre de 2008, debe analizarse si la prestación de los servicios de salud se engloba dentro del concepto de “seguros sociales” señalado en el artículo 73 constitucional, y por lo tanto si en cumplimiento de tal fin, la Caja cuenta además de la autonomía administrativa, con autonomía de gobierno.

 

Al respecto, debemos señalar que el Poder Constituyente en el artículo 73 constitucional ya citado, fijó un modo forzoso de contribución tripartita entre el Estado, los trabajadores y los patronos, “a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine” . Es claro entonces, que el sistema de seguridad social establecido en la norma constitucional, abarca la prestación del servicio de salud por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, puesto que sin los aportes relativos a los seguros sociales, dicha institución no estaría en capacidad de asumir la prestación del servicio.

 

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado que: En el caso particular de nuestro país, ha sido la Caja Costarricense del Seguro Social la institución llamada a brindar tal servicio público, debiendo en consecuencia instrumentar planes de salud, crear centros asistenciales, suministrar medicamentos, dar atención a pacientes entre otras cosas, contando para ello no solo con el apoyo del Estado mismo, sino que además con el aporte económico que realiza una gran parte de la población con las cotizaciones para el sistema. (Sentencia 5130-94 de las 17:33 horas del 7 de setiembre de 1994)

 

Lo anterior, lleva a concluir a este órgano asesor, que la autonomía de gobierno reconocida constitucionalmente a la Caja para la administración de los seguros sociales, abarca también la prestación de los servicios de salud, financiados en su mayor parte con dichas contribuciones, por lo que la forma en que se estructure la prestación de dicho servicio, así como las medidas que adopte la Caja para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que quedan cubiertos por su capacidad de auto organización.

 

En desarrollo de lo indicado, el artículo 68 de la Ley Constitutiva de la Caja, señala textualmente:

 

“Artículo 68.- El servicio y cuerpo médico de la Caja actuarán con absoluta independencia de cualquier otra entidad administrativa ajena a ésta, salvo que la Junta Directiva o, en su caso, la Gerencia, disponga lo contrario, y su libertad de acción no será interferida por las disposiciones de ninguna otra ley o decreto existentes en la fecha de vigencia de la presente ley.”

 

Dado ello, tanto el legislador como el Poder Ejecutivo en ejercicio de su potestad normativa, deben velar porque sus competencias propias no traspasen al campo de acción de la Caja, tal como es reconocido en la Norma Fundamental en materia de seguridad social. De igual forma, el operador jurídico al momento de interpretar las leyes, se encuentra obligado a contemplar esa autonomía especial que le ha sido garantizada. Lo anterior, aun cuando es jurídicamente posible la existencia de políticas externas que sean compatibles con dicha autonomía.

 

En este caso específico, la consultante considera que la Caja Costarricense de Seguro Social debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto Ejecutivo 18190-S del 22 de junio de 1988, que es el Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería, que establece que los auxiliares de enfermería deben realizar labores generales de enfermería “bajo la instrucción y supervisión de la persona profesional en enfermería en los tres niveles de atención”. 

 

A criterio de este órgano asesor, la pretensión de imponer una norma de carácter reglamentario a la Caja, para que ésta organice su servicio de emergencias de una determinada manera, podría atentar contra la autonomía de gobierno reconocida constitucionalmente, pues a partir de ella como indicamos, cuenta con la potestad de organizar sus dependencias de la forma en que lo estime pertinente para la adecuada prestación del servicio público. Aun cuando este tema debe ser dilucidado en forma definitiva por la Sala Constitucional en ejercicio de su competencia de contralor de constitucionalidad, lo cierto es que existen antecedentes de dicho Tribunal que respaldan esa autonomía frente a normas reglamentarias. Ejemplo de ello es la sentencia 236-94 de las 9:57 horas del 14 de enero de 1994, en la cual se indicó:

 

“La Caja Costarricense del Seguro Social goza de autonomía en materia de administración y de gobierno, tal como lo establece el artículo 73 de la Constitución Política, por ello no es posible vía decreto establecer ese control contra el espíritu de autonomía de la Constitución, de manera que las normas del referido decreto rebasan el marco jurídico y no obligan a su acatamiento”

 

Aunado a lo indicado, debemos señalar que aun cuando el artículo 1 de la Ley 7085 del 20 de octubre de 1987 (Estatuto de Servicios de Enfermería) señala que dicha ley regirá para todas las instituciones públicas y privadas, lo cierto es que cualquier interpretación que se realice en el campo de actuación de la Caja, debe hacerse en función de principios constitucionales superiores como la autonomía administrativa y de gobierno que le es consustancial. Igualmente, la Caja puede reservarse el derecho de impugnar cualquier normativa infra constitucional que considere que atenta contra esa autonomía que hemos mencionado.

 

Ahora bien, a pesar de lo indicado hasta este momento, debemos aclarar que la especial independencia otorgada a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de organización del servicio de salud, no implica que dicha entidad se encuentre excluida del cumplimiento de otros principios constitucionales de igual importancia, como el derecho a la salud y a la vida de las personas usuarias de su servicio. Esto es muy importante, pues está claro que aun cuando tiene la posibilidad de organizar sus distintos servicios de atención de la forma en que lo considere más oportuno, deberá adoptar las medidas que mejor satisfagan el derecho de las personas de recibir una atención de calidad, para lo cual deberá contar con el personal idóneo y calificado en cada uno de los niveles de atención, so pena de incurrir en responsabilidad.”  (La negrita no es del original)

 

 

            Del criterio anterior se desprende con claridad que, a partir de lo dispuesto en nuestra Constitución y en el numeral 68 de la Ley Constitutiva de la CCSS, la prestación del servicio de salud se encuentra protegido dentro del ámbito de autonomía administrativa y política de la Caja, por lo que las medidas que adopte esa institución para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que quedan cubiertos por su capacidad de auto organización, con absoluta independencia de cualquier otra entidad administrativa, salvo que la Junta Directiva o, en su caso, la Gerencia, disponga lo contrario. Lo anterior, como se indicó, sin perjuicio de la obligación de dicha institución de velar por el derecho fundamental a la vida y la salud de todas las personas y adoptar medidas acordes con el cumplimiento de ese fin.

 

 

III.        SOBRE LAS INTERROGANTES ESPECÍFICAS PLANTEADAS

 

Lo dicho en el apartado anterior es fundamental para atender las interrogantes 3 y 4 de la presente consulta, que se refieren a la obligación de la CCSS de seguir las directrices del Colegio de Enfermeras de Costa Rica y su ámbito de discrecionalidad en la organización del servicio de salud.

 

Al respecto, debemos reiterar que, a partir de la autonomía administrativa y política reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social, esta institución no puede someterse de manera obligatoria a las directrices emitidas por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, por tratarse de disposiciones de rango infra constitucional. Asimismo, es claro que la CCSS en ejercicio de esa autonomía administrativa y política cuenta con manuales descriptivos de puestos, en donde se definen las tareas a desarrollar para cada perfil de puesto y específicamente los relacionados con la enfermería.

 

Lo anterior, no significa que la Caja Costarricense del Seguro Social cuente con una discrecionalidad absoluta sobre la gestión y prestación del servicio público, pues tal como quedó establecido en el apartado anterior, la especial independencia otorgada a la Caja en materia de organización del servicio de salud, no implica que dicha entidad se encuentre excluida del cumplimiento de otros principios constitucionales de igual importancia, como el derecho a la salud y a la vida de las personas usuarias de su servicio.

 

            Es por lo anterior que la CCSS debe siempre fundamentar sus decisiones en criterios técnicos orientados a la satisfacción del fin público que le ha sido encomendado y a la adecuada prestación del servicio, en aras de proteger la vida y la salud de todas las personas. En esa línea, a partir de lo dispuesto en el numeral 68 de la Ley Constitutiva de la CCSS ya comentado, bien podría la Junta Directiva y la Gerencia Médica, acoger los criterios técnicos emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con relación a sus agremiados, entendiendo que se trata de una decisión adoptada en el seno de la institución dentro del ámbito de su autonomía y de acuerdo con criterios objetivos y principios superiores que deben protegerse, lo cual deberá valorarse en cada caso concreto.

 

Debe recordarse, además, que en atención a lo regulado en los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, en materia de empleo público, la regla que debe regir para la generalidad de los funcionarios es la del nombramiento por idoneidad comprobada y la de la estabilidad en sus puestos, lo cual no es ajeno al personal de enfermería. En esa línea, la Sala Constitucional ha señalado que “… el marco normativo que regula la función pública, debe garantizar la selección del personal con base en criterios de mérito y capacidad, así como en un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. También, dicha legislación debe prever instrumentos que a las diferentes administraciones les faciliten la planificación, ordenación y utilización más eficiente de su personal. De ahí que la relación laboral de empleo público esté sujeta a ciertas especificidades y principios, como los de mérito y capacidad en el acceso, y también a determinadas normas de derecho público, como el régimen de incompatibilidades, que garanticen objetividad e imparcialidad en la prestación del servicio público. …” (voto Nº 2018-000231 de las 11:00 horas del 10 de enero del 2018). Consecuentemente, la CCSS debe tener siempre como norte la idoneidad y el uso eficiente de su personal.

 

Adicionalmente, debemos referirnos a las preguntas 1 y 2 que se plantean en la presente consulta, que se refieren a la vinculatoriedad de los criterios emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con relación a sus agremiados y otros patronos públicos y privados y, específicamente, en cuanto a la determinación de los procedimientos técnicos que pueden realizar los profesionales adscritos al colegio. Específicamente, se consulta si un profesional en Enfermería puede o no negarse a realizar procedimientos técnicos que excedan el ámbito de sus competencias, según lo establecido en los criterios emitidos por el colegio profesional, y/o lo establecido en el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley N.° 7085 y Decreto Ejecutivo No. 18190-S.

 

Para atender dichas consultas debemos referirnos a la competencia de los colegios profesionales en general y, específicamente, al Colegio de Enfermeras de Costa Rica.

 

Esta Procuraduría ha reconocido en otras oportunidades que los colegios profesionales son entidades corporativas de interés público, que trascienden a las simples asociaciones de derecho privado, pues actúan más allá de la defensa de sus miembros, teniendo finalidades de interés público. Al respecto, en el dictamen N.° C-43-2011 del 24 de febrero de 2011, este órgano asesor indicó:

 

“Los Colegios Profesionales al ser obligatoriamente creados por ley –en razón de un interés público-, se encuentran sustraídos al “principio de libertad de formación y de organización” propios del principio asociativo puro; asimismo, al ser considerados como entes públicos no estatales que ejercen funciones públicas por delegación del Estado, necesariamente se encuentran sujetos al principio de legalidad, por lo que su competencia material y sobre quienes puede ejercer las potestades que el Estado le otorga, son aspectos que se encuentran definidos por ley. Es con la ley de creación que se configura el Colegio, se atribuye sus funciones, y se determina su composición y organización, sin perjuicio de que la Corporación en uso de las potestades reconocidas, también pueda establecer reglas de organización interna y de regulación del ejercicio profesional (reglas deontológicas).”

 

      Como se observa, los colegios profesionales son entes públicos no estatales, dotados de potestades de imperio debido a los fines que deben cumplir, entre ellas la de regulación y control del ejercicio de la profesión.

 

      Dentro de las funciones públicas que ejercen se encuentran actividades relacionadas con la protección de la colectividad y el aseguramiento de la calidad y pericia de los profesionales, tal como indicó esta Procuraduría en el dictamen señalado:

 

“Entre las funciones de interés público que estas corporaciones desempeñan, tenemos la defensa contra el ejercicio indebido de las profesiones, el velar porque no haya competencia desleal, procurar el progreso de determinadas disciplinas; y funciones de carácter público, como la fiscalización y control sobre el ejercicio de la profesión, lo que conlleva de forma implícita, potestades regulatorias y disciplinarias sobre sus miembros.  En este orden de ideas, los Colegios Profesionales son titulares de potestades de imperio respecto de sus afiliados, a diferencia de las asociaciones privadas que no poseen dichas potestades. Reiteramos, hay un claro interés público en el correcto desempeño de las profesiones; por ello el Estado otorga funciones públicas a los Colegios, y en algunos casos, impone la incorporación forzosa para quienes deseen ejercer una determinada profesión.” (La negrita no es del original)

 

En el caso del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, al igual que los demás colegios profesionales que existen en nuestro país, debemos decir que constituye una corporación institucional a la que se integran obligatoriamente todas aquellas personas que obtienen el título universitario que los acredita como profesionales en enfermería, quienes se supeditan al control y fiscalización del colegio para el ejercicio de su profesión, en estricta protección del “interés de la colectividad” que encierra su correcto ejercicio.

Los fines que persigue el Colegio y que tienen relación con la labor fiscalizadora apuntada en el párrafo precedente se encuentran definidos en el artículo 3º de la Ley del Colegio de Enfermeras N.° 2343 del 4 de mayo de 1959, que establece:

 “Artículo 3º.- Es objeto del Colegio promover el desarrollo de la Enfermería; proteger su ejercicio como profesión, dar licencia para ejercerla y conceder o negar la incorporación; defender los derechos de sus integrantes, promover su mejoramiento económico y ejercer la vigilancia y jurisdicción disciplinaria en relación con el ejercicio profesional, prestando especial atención al logro de la elevación paulatina y adecuada de los honorarios profesionales.”

Así las cosas, vemos como el colegio profesional, y en particular el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, posee fines públicos, en el tanto el Estado provee a esas agrupaciones de funciones de regulación y de vigilancia para el ejercicio óptimo de la profesión. Además, los colegiados son titulares de una serie de derechos y obligaciones en relación con la corporación profesional que se originan en su condición de miembros.

El carácter de ente público no estatal del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, determina que el mismo se considere parte de la Administración Pública y que, en el tanto realice funciones administrativas, le sea aplicable la normativa de Derecho Público, de conformidad con lo que al efecto señala el numeral 3, párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública al considerar que, "El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario".

En este sentido, dicha agrupación está afecta al principio de legalidad, rector de todo el actuar administrativo, y que se encuentra dispuesto en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior implica que sus actos y comportamientos deben estar regulados por norma escrita y está sometido a la Constitución y a la ley.

Consecuentemente, las competencias que puede ejercer el colegio son las expresamente reconocidas en su ley de creación y que según el artículo 3 ya comentado tienen relación con promover el desarrollo de la enfermería; proteger su ejercicio como profesión, dar licencia para ejercerla y conceder o negar la incorporación; defender los derechos de sus integrantes, promover su mejoramiento económico y ejercer la vigilancia y jurisdicción disciplinaria en relación con el ejercicio profesional, prestando especial atención al logro de la elevación paulatina y adecuada de los honorarios profesionales. No se observa en dicha ley la potestad expresa del colegio de determinar, de manera vinculante, cuáles son los procedimientos técnicos que pueden realizar sus agremiados en las instituciones públicas o privadas donde se desempeñan, aunque no puede desconocerse la importancia de los criterios de este colegio como mecanismo para promover el desarrollo de la enfermería.

Debe recordarse que, a partir de lo dispuesto en el numeral 303 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente por disposición expresa de la ley puede darse el carácter vinculante a un dictamen de un órgano o ente administrativo, lo cual no parece ser el caso del Colegio de Enfermeras de Costa Rica pues su ley de creación no lo reconoce de manera expresa.

Tampoco se desprende esa vinculatoriedad de lo dispuesto en el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley N.° 7085 del 20 de octubre de 1987, pues esta ley únicamente reconoce la función del Colegio de Enfermeras de Costa Rica de fiscalizar los casos de superposición horaria en dos instituciones públicas de quienes ejerzan la enfermería (artículo 3) y que las personas que ocupen los diferentes cargos de enfermería en las instituciones nacionales, se encuentren debidamente incorporados al colegio (artículo 2).

No debe olvidarse tampoco las potestades de dirección, fiscalización y organización que tienen patronos públicos y privados. A partir de lo dispuesto en los artículos 5 y 71 del Código de Trabajo, existe un poder de dirección del patrono hacia sus trabajadores durante el vínculo laboral, pues la suscripción del contrato de trabajo, supone una relación de subordinación jerárquica, en la que el trabajador acepta, a partir de un principio de buena fe contractual, ajustar su conducta a los intereses legítimos del patrono o de la empresa.

El contenido de este poder se manifiesta con la potestad del patrono de establecer el orden necesario para desplegar la actividad de su empresa, para lo cual puede emitir órdenes, instrucciones, y normativa interna, que le permitan vigilar, fiscalizar y sancionar los incumplimientos y las faltas de sus subordinados.

Lo anterior no significa que los patronos públicos y privados que realizan actividad de enfermería no estén sometidos al ordenamiento jurídico y específicamente a la Ley N.° 7085 (Estatuto de Servicios de Enfermería), pero ello no otorga al Colegio de Enfermeras de Costa Rica la potestad de emitir órdenes vinculantes sobre el giro de la empresa y el servicio que se brinda, pues no es una potestad expresa reconocida en su ley de creación.

Así las cosas, las recomendaciones y los criterios técnicos que válidamente puede emitir el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con la intención de promover el desarrollo de la enfermería, deben valorarse a lo interno de las instituciones bajo criterios objetivos y ponderando su aplicación en aras de un mejor servicio de enfermería, teniendo como norte los derechos fundamentales de las personas que reciben el servicio, sin que ello les otorgue un carácter vinculante. Asimismo, el Colegio tiene la competencia de denunciar ante las autoridades competentes cualquier ejercicio irregular de la profesión que ponga en peligro la vida y la salud de las personas.

Finalmente, debemos señalar que el deber de obediencia es un elemento esencial del contrato de trabajo y por regla general, toda persona al servicio de un órgano o ente público está obligada a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares de su superior jerárquico, sea o no inmediato (artículo 107 de la Ley General de la Administración Pública). Las excepciones a esa regla se encuentran reguladas en los artículos 108 y 109 de la Ley General de la Administración Pública que establecen:

“1. Deberá desobedecer el servidor cuando se presente cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) Que la orden tenga por objeto la realización de actos evidentemente extraños a la competencia del inferior; y

b) Que el acto sea manifiestamente arbitrario, por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito.

2. La obediencia en una cualquiera de estas circunstancias producirá responsabilidad personal del funcionario, tanto administrativo como civil, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pueda caber.

Artículo 109.-

1. Cuando no se presente ninguna de las circunstancias enumeradas en los dos artículos anteriores el servidor deberá obedecer aunque el acto del superior sea contrario al ordenamiento por cualquier otro concepto, pero en este último caso deberá consignar y enviar por escrito sus objeciones al jerarca, quien tendrá la obligación de acusar recibo.

2. El envío de las objeciones escritas salvará la responsabilidad del inferior, pero éste quedará sujeto a inmediata ejecución de lo ordenado.

3. Cuando la ejecución inmediata pueda producir daños graves de imposible o difícil reparación, el inferior podrá suspenderla, sujeto a responsabilidad disciplinaria y eventualmente civil o penal si las causas justificantes resultaren inexistentes en definitiva.

4. Quedará a salvo lo dispuesto por el artículo 158 del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 4) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo,  Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006)”

 De lo anterior deriva que el deber de obediencia debe regir, salvo cuando se trate de la realización de actos evidentemente extraños a la competencia o que sean manifiestamente arbitrarios por constituir abuso de autoridad o delito (artículo 108 LGAP) (Véase al respecto, entre otras, la sentencias N.° 2005-01060 de las 10:15 hrs. del 21 de diciembre de 2005 y 2008-000093 de las 10:20 hrs. del 8 de febrero de 2008, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Además, de encontrarse motivos fundados para oponerse a una orden por estimar que es contraria al ordenamiento jurídico, al tenor de lo ordenado por el canon 109 de la LGAP, el funcionario deberá obedecer pero consignando sus objeciones por escrito al jerarca, quien tendrá la obligación de acusar recibo; esto a fin de salvar responsabilidad personal del inferior (Entre otras, resolución N.° 000290-F-2005 de las 13:30 hrs. del 12 de mayo de 2005, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). En esos términos, el personal de enfermería podría negarse a realizar procedimientos técnicos únicamente bajo las circunstancias arriba apuntadas regidas por ley.

IV. CONCLUSIONES

            A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)                  Este órgano asesor por la vía consultiva no es competente para dirimir el conflicto de criterios existente entre el Colegio de Enfermeras de Costa Rica y la CCSS en lo que se refiere al manejo del personal de enfermería, dado que únicamente podemos referirnos a temas planteados en forma genérica, sin analizar casos concretos;

 

b)                  La autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, a la Caja Costarricense de Seguro Social para la administración de los seguros sociales, abarca también la prestación de los servicios de salud, financiados en su mayor parte con dichas contribuciones, por lo que la forma en que se estructure la prestación de dicho servicio, así como las medidas que adopte para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que quedan cubiertos por su capacidad de auto organización;

 

c)                  A partir de dicha autonomía, la CCSS no puede ser sometida de manera obligatoria a las directrices emitidas por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, por tratarse de disposiciones de rango infra constitucional. Por el contrario, la CCSS puede crear manuales descriptivos de puestos, en donde se definan las tareas a desarrollar para cada perfil de puesto y específicamente los relacionados con la enfermería;

 

d)                  No obstante lo indicado, la especial independencia otorgada a la CCSS, no implica que dicha entidad cuente con un ámbito de discrecionalidad absoluta, pues se encuentra sometida a otros principios constitucionales de igual importancia, como el derecho a la salud y a la vida de las personas usuarias de su servicio, obligándola a contar con el personal idóneo y calificado en cada uno de los niveles de atención (artículos 191 y 192 constitucional). Asimismo, a la luz de lo dispuesto en el numeral 68 de la Ley Constitutiva de la CCSS, la Junta Directiva y la Gerencia Médica, pueden adoptar los criterios técnicos emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con relación a sus agremiados, entendiendo que se trata de una decisión autónoma y de acuerdo con criterios objetivos y los principios superiores que deben protegerse, lo cual deberá valorarse en cada caso concreto;

 

e)                  El carácter de ente público no estatal somete al Colegio de Enfermeras de Costa Rica al principio de legalidad, sin que se observa en su ley de creación ni en el Estatuto de Servicios de Enfermería, la potestad expresa del colegio de determinar, de manera vinculante, cuáles son los procedimientos técnicos que pueden realizar sus agremiados en las instituciones públicas o privadas donde desempeñan funciones, aunque no puede desconocerse la importancia de los criterios de este colegio como mecanismo para promover el desarrollo de la enfermería, que es una de las funciones reconocidas en su ley;

 

f)                   De los artículos 5 y 71 del Código de Trabajo, se deriva un poder de dirección del patrono hacia sus trabajadores durante el vínculo laboral y el deber de obediencia los somete a seguir órdenes, instrucciones y normativa interna. Eso no significa que el patrono no esté obligado a cumplir con las obligaciones dispuestas en las normas legales, entre ellas el Estatuto de Servicios de Enfermería;

 

g)                  Asimismo, toda persona al servicio de un órgano o ente público está obligada a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares de su superior jerárquico, sea o no inmediato (artículo 107 LGAP), salvo cuando se trate de la realización de actos evidentemente extraños a la competencia o que sean manifiestamente arbitrarios por constituir abuso de autoridad o delito, lo cual es aplicable al personal de enfermería (artículos 108 y 109 LGAP).

 

h)                  Así las cosas, el personal de enfermería únicamente podría negarse a realizar procedimientos técnicos ordenados por su patrono o superior, en las condiciones indicadas en las normas legales;

 

i)                   Las recomendaciones y los criterios técnicos que válidamente puede emitir el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con la intención de promover el desarrollo de la enfermería, deben valorarse por patronos públicos y privados bajo criterios objetivos y ponderando su aplicación en aras de un mejor servicio, teniendo como norte los derechos fundamentales de las personas que lo reciben, sin que ello les otorgue un carácter vinculante. Asimismo, el Colegio tiene la competencia de denunciar ante las autoridades competentes cuando considere que existe un ejercicio irregular de la profesión que ponga en peligro la vida y la salud de las personas.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb