19 de diciembre de 2024

PGR-C-301-2024

MSc.

Laura Ávila Bolaños

Presidenta Ejecutiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° PE-5249-2024 de fecha 16 de diciembre de 2024, en el cual nos señala que su gestión responde al oficio SJD-1551-2024 de la Sesión N.º 9431 de la Junta Directiva, celebrada el día 05 de abril de 2024, donde se indica:

“(…) la Secretaría de Junta Directiva mediante oficio SJD-1470-2024 solicitó a la Dirección Jurídica Institucional criterio legal general para plantear eventual consulta ante la Procuraduría General de la República sobre:

¿Puede la Junta Directiva de la CCSS sesionar con 4 miembros ordinarios, bajo la figura de Funcionario de Hecho, para conocer temas urgentes o de necesidad apremiante, ante la ausencia de la figura de Presidente(a) Ejecutivo(a); ausencia que se da como consecuencia de medida cautelar de suspensión del cargo, dictada por Juzgado Penal?

Esta solicitud se efectuó previo al nombramiento de su estimable persona como presidenta ejecutiva.

La Dirección Jurídica ha emitido su respuesta mediante criterio GA-DJ-09508-2024 el cual se adjunta. Lo anterior como requisito para la Presidencia Ejecutiva ante la decisión de una eventual solicitud de criterio al ente Procurador.”

Indica usted que, en razón de lo expuesto, se permite plantear la siguiente consulta:

1.      ¿Puede la Junta Directiva de la CCSS sesionar con 4 miembros ordinarios, bajo la figura de Funcionario de Hecho, para conocer temas urgentes o de necesidad apremiante, ante la ausencia de la figura de Presidente(a) Ejecutivo(a); ausencia que se da como consecuencia de medida cautelar de suspensión del cargo, dictada por Juzgado Penal?

A efectos de cumplir con los requisitos de admisibilidad, se adjuntó el oficio correspondiente al criterio jurídico N° GA-DJ-09508-2024.

En orden a la consulta planteada, debe recordarse que, de conformidad con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

            El segundo requisito de admisibilidad expuesto, de aportar el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica. Sobre ese requisito, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

            Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).

            En esta ocasión, pese a que se aporta el oficio de la asesoría legal, en éste no se desarrolla una correcta ni puntual respuesta a la interrogante que finalmente se nos plantea y no se adopta ninguna posición clara en dicho oficio.

En efecto, nótese que dicho oficio se limita a señalar que en una anterior ocasión ya se había requerido un criterio legal sobre varios aspectos, haciendo una simple transcripción parcial y limitada de otro oficio, que luego no se acompaña de ningún análisis o consideración adicional, y tampoco se construye a partir de ello una respuesta concluyente sobre el tema planteado.

Es preciso advertir que en múltiples ocasiones esta Procuraduría General ha definido la importancia y características de esa opinión de la asesoría legal que debe acompañar necesariamente la consulta que se nos formule, por lo que conviene traer a colación, en lo conducente, los siguientes pronunciamientos:

“este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión -ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica.” (dictamen N° C-074-2004 del 2 de marzo del 2004).

“El informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.” (dictámenes números C-138-2005 del 20 de abril y C-166-2005 del 5 de mayo, ambos del año 2005) (Dictamen C-231-2008 de fecha 3 de julio de 2008, entre muchos otros)

En este caso, el criterio legal no desarrolla ningún análisis orientado a abordar los diferentes aspectos jurídicos que involucra la interrogante de interés, como las regulaciones atinentes a la Junta Directiva de la CCSS, el funcionamiento de los órganos colegiados, las situaciones de urgencia o excepción, el quórum y la figura del funcionario de hecho. Tampoco se hace cita de ninguna norma, principios, doctrina, jurisprudencia, etc., de tal suerte que el oficio deviene incompleto y no satisface las exigencias mínimas que debe mostrar un criterio a cargo de una robusta asesoría jurídica institucional.  

Lo anterior, sumado a que la asesoría legal no establece en dicho oficio una postura clara y concluyente con respecto a la pregunta formulada, nos impide tenerlo como el criterio legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad.

A lo anterior debe agregarse que en su consulta se refiere que la gestión planteada responde a una iniciativa de la Junta Directiva de esa institución que data del 5 abril del 2024, momento para el cual surgía el cuestionamiento ante la ausencia de la figura de Presidente(a) Ejecutivo(a) con motivo de una suspensión cautelar recaída sobre su titular. Incluso por ello se menciona expresamente que la gestión había sido promovida de previo al nombramiento de su persona como presidenta ejecutiva.

En esa medida, la consulta planteada a esta fecha carece de interés actual para la institución, por lo que deviene improcedente y no justifica la emisión del dictamen solicitado.  Ello, salvo que existiera una razón o motivo que justifique mantener el interés en la evacuación de la interrogante, aspecto que no se aborda ni se explica en la gestión presentada.

            Por todo lo anterior, la consulta planteada resulta inadmisible, por lo que nos vemos obligados a denegar su trámite y por ello se dispone su archivo.

             De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

                                                       Andrea Calderón Gassmann

                                                                 Procuradora

ACG/nmm