16 de diciembre de 2024

PGR-C-297-2024

 

Licenciada

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa

Municipalidad de Puriscal

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° MP-AM-0300-2023, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Puede un regidor municipal votar negativamente ante un proyecto municipal sin justificación alguna o debe salvar el voto con un razonamiento?

 

2. ¿Existe algún mecanismo que dé seguimiento ante la falta de justificación, acción solidaria y respuesta del Concejo Municipal ante los actos de la Corporación Municipal (Alcaldía) cuando se pone en riesgo los servicios prestados por esta y el bienestar de los habitantes?”

 

En cumplimiento del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjuntó el criterio legal emitido por el departamento de Servicios Jurídicos Municipales, mediante oficio N° MP-AM-SJ-CRITERIO 007-2023.

 

 

I.-        Los regidores municipales

 

Vistos los términos de su consulta, resulta importante hacer algunas consideraciones introductorias sobre la figura de los regidores municipales, en orden a sus funciones y responsabilidades dentro del gobierno local. Así, tenemos que la Constitución Política le otorga competencia a los entes autónomos territoriales denominados "municipalidades", para el gobierno y manejo de asuntos de su interés, de allí que sus artículos 169 y 171 establecen lo siguiente:

 

"Artículo 169. La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y un funcionario ejecutivo que designará la ley."

 

"Artículo 171. Los regidores Municipales serán elegidos por cuatro años y desempeñarán sus cargos obligatoriamente.

 

La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán. Sin embargo, las Municipalidades de los cantones centrales de provincias estarán integradas por no menos de cinco Regidores propietarios e igual número de suplentes.

 

Las Municipalidades se instalarán el primero de mayo del año correspondiente."

 

 

Lo dispuesto constitucionalmente es desarrollado por el Código Municipal, cuerpo normativo que empieza por determinar lo que es "gobierno municipal", señalando en ese sentido lo siguiente:

 

"Artículo 12.- El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular."

En orden a la estructura  y función de los gobiernos locales, valga retomar lo señalado pro nuestro dictamen C-114-2002 de fecha 9 de mayo de 2002, en los siguientes términos:

"El Código Municipal vigente, Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998, acatando el mandato Constitucional citado, creó las figuras del Concejo Municipal y del Alcalde Municipal, como órganos deliberativo y ejecutivo respectivamente, los cuales, en definitiva, son los que integran el Gobierno Municipal (artículo 12). Así pues, el Concejo Municipal es el órgano deliberativo del Gobierno Municipal. Señala don Eduardo Ortiz que por deliberación debe entenderse ‘... aquella resolución interna, oral y después documentada en acta, en virtud de la cual se regula el contenido de otro acto, que será adoptado por órgano ejecutivo distinto, normalmente con un amplio margen de discrecionalidad’ (1). Agrega ese mismo autor que de dicha deliberación y en virtud del principio de ‘Deliberación Antecedente’, surge una especie de norma (obligatoria para el órgano ejecutivo aplicable a los casos similares que en el futuro debe resolver la Municipalidad (2). NOTA (1): ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, página123. NOTA (2): Ibid.

(…)

 

"Los regidores municipales son las personas electas por sufragio universal, que conforman el Concejo Municipal.(…)

 

Por otra parte, es preciso indicar que dentro de los deberes del regidor, se encuentra el de votar afirmativa o negativamente los asuntos que se sometan a discusión (artículo 26 inciso b), de donde se colige que no es posible a esos funcionarios abstenerse de votar. 

(…)

 

 

            Así, tenemos que los regidores son funcionarios de las corporaciones municipales nombrados mediante elección popular, por un período de cuatro años. Son representantes de los intereses de los diversos distritos que componen un determinado cantón. Estos se dividen en propietarios y suplentes, los primeros con actuación permanente y los segundos quienes entran a fungir en caso de ausencia de los primeros, éstos son designados por los electores de su circunscripción territorial para velar por los intereses del distrito al cual representan y participan en la toma de decisiones del cantón por medio de un órgano colegiado que se denomina Concejo Municipal.

 

           Bajo ese esquema, el Concejo Municipal es el órgano deliberativo de toma de decisiones que atañen a los intereses, desarrollo y progreso de un determinado cantón, por ello es integrado con representantes de cada distrito que lo componen. En este sentido puede verse el Voto de la Sala Constitucional Nº 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993, que tiende a respetar el mismo sistema de representación, libertad y sufragio que caracteriza nuestro Estado Social de Derecho. Por ello, podemos decir que los regidores son representantes de los intereses del distrito por el cual fueron nombrados, debiendo estos de velar por el logro de beneficios y progreso no sólo del distrito que representan sino de todo el cantón al cual pertenece dicho distrito, esto bajo el marco democrático de toma de decisiones ante el Concejo Municipal. [1]

 

II.-       La emisión del voto por parte de los regidores municipales.

 

En esta materia, valga apuntar una breve referencia introductoria sobre la naturaleza del voto dentro de la formación de la voluntad de los órganos colegiados:

 

“El voto puede definirse como el instrumento legal a través del cual cada miembro o componente del órgano colegiado, separada y unilateralmente, en uso de sus poderes de determinación emite su parecer, su juicio o voluntad con respecto a un determinado asunto sometido a deliberación, colocándose en una posición de contribuyente o no, a la formación del acto externo del órgano denominado acuerdo colegial, posición que depende de la calificación que obtenga su voto, como mayoritario o minoritario.

 

Cada miembro del colegio es portador de un "quantum" o fracción del poder determinante que corresponde al ejercicio de funciones y poderes encaminados a la formación y posterior exteriorización de la voluntad colegial la cual se verifica en el acuerdo colegial.

 

Estos poderes los utiliza el miembro participando activamente en la fase deliberativa, por ejemplo, emitiendo opiniones, lanzando propuestas, y desde luego votando

 

"... por lo que el voto expresado por cada componente puede ser definido como la manifestación del poder que corresponde a cada uno de los componentes para determinar el contenido de la manifestación colegial…”

(…)

D. Responsabilidad por los Actos Colegiales

 

Por regla general, los miembros de un órgano colegial son responsables de la voluntad de éste, ya sea por sus juicios, cono cimientos o sentimientos.

Esta responsabilidad afectará aún a los que hubieran votado en contra y que no se hubiesen plegado a la voluntad mayoritaria, salvo que estos hicieren constar en el acto su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando de tal manera exentos de las responsabilidades que pudieran derivarse de los acuerdos.

 

Cuando se trata de órganos colegiados que hayan de formular propuestas a otros de la administración, los votos particulares -salvados- de sus miembros se harán constar junto con aquéllos.

Nuestra Ley General, en su artículo 57, contempla la posibilidad de que un miembro de voto minoritario (negativo, contrario o disidente) salve su responsabilidad haciendo constar en el acta los motivos que los justifiquen.”(el subrayado no pertenece al original)[2]

 

 

            En cuanto a las obligaciones que están llamados a cumplir los regidores, dentro de las cuales se encuentra el tema que interesa para efectos de la consulta que aquí nos ocupa, tenemos que el artículo 26 del Código Municipal dispone:

 

“ARTÍCULO 26.- Serán deberes de los regidores:

 

a) Concurrir a las sesiones.

 

b) Votar en los asuntos que se sometan a su decisión; el voto deberá ser afirmativo o negativo.

 

c) No abandonar las sesiones sin el permiso del Presidente Municipal.

 

d) Desempeñar las funciones y comisiones que se les encarguen.

 

e) Responder solidariamente por los actos de la Corporación municipal, excepto que hayan salvado el voto razonadamente,

 

f) Justificar las solicitudes de licencia referidas en el artículo 32 de este código.

 

g) Concretarse en el uso de la palabra al tema objeto de discusión y guardar el respeto y la compostura en el ejercicio de sus funciones.

 

h) Los demás deberes que expresamente señale este código y los reglamentos internos que se emitan.” (énfasis suplido)

            Nótese que entre las obligaciones con carácter primordial que existen para los regidores están las indicadas en los tres primeros incisos, concernientes a la asistencia, participación y voto en las sesiones del Concejo Municipal, función ineludible y principal que acompaña su investidura de representantes del pueblo a nivel local.

 

El cardinal 50 del mismo Código Municipal, el cual es parte del capítulo V, titulado “SESIONES DEL CONCEJO Y ACUERDOS”, establece:

 

“ARTÍCULO 50.- Por medio de un reglamento interno los Concejos regularán la materia referida en este capítulo.”

 

            En razón de lo anterior, tenemos que en orden al desarrollo de las sesiones del Concejo existe expresa disposición que faculta a cada municipalidad para dictar un reglamento en el cual se regule todo lo relativo al orden, manejo y disciplina de las sesiones del Concejo Municipal. Sin embargo, dichos reglamentos no pueden sobrepasar las disposiciones establecidas por el Código Municipal, por tener éste un rango normativo de mayor jerarquía, de allí que lo que dispongan dichos reglamentos debe ser acorde con las disposiciones de obligatoriedad en cuanto asistencia, permanencia y votación de los asuntos que se discutan en el seno de dicho órgano colegiado.

           Así pues, la jerarquía de las fuentes del ordenamiento (Artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), establece la superioridad de las disposiciones legales sobre las reglamentarias. Se trata de un tema que ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, y de la cual valga traer a colación –en lo conducente– nuestro dictamen C-063-2015 del 6 de abril del 2015, que lo explica muy claramente en los siguientes términos:

“El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública:

“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a)      La Constitución Política;

b)      Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c)      Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d)      Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e)      Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f)        Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos”.

 

Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto de las normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. En aplicación del principio jerárquico, la contradicción entre una ley y un reglamento se debe saldar por la preeminencia de la aplicación de la ley. Así, aunque los reglamentos sean una de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley sino a ésta misma:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996).

La resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma inferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad legislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de Constitucionalidad.” (énfasis agregado)

            Volviendo al tema medular que interesa en su consulta, tenemos que la obligación expresa para los regidores que está contenida en las normas del Código Municipal es la de votar los asuntos sometidos a discusión en el seno del Concejo, siendo que dicho voto puede ser emitido de forma afirmativa o negativa. En ese sentido, tal como lo menciona la asesoría legal de esa municipalidad, legalmente no existe obligación de justificar siempre y de manera motivada el voto negativo que el regidor pueda emitir. Lo anterior, sin perjuicio del régimen de responsabilidad previsto en el inciso e) del artículo 26 de dicho código, cuando dispone que el regidor habrá de responder solidariamente por los actos de la Corporación municipal, excepto que haya salvado el voto razonadamente.

 

Bajo ese entendido, puede advertirse la relevancia de justificar de manera razonada el voto salvado (negativo) que un regidor pueda estar emitiendo, pues eventualmente puede enfrentar algún tipo de responsabilidad por la decisión adoptada.

 

            Esta posición acerca de la falta de obligación expresa de justificar siempre el voto negativo, ya la habíamos sostenido en una anterior oportunidad. Ello, mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-154-2016 del 5 de diciembre de 2016, la cual expresa las siguientes consideraciones:

 

“Finalmente, es claro que cada regidor, conforme lo previsto en el artículo 26.b del Código Municipal, tiene la potestad de votar los asuntos que hayan sometido a decisión del Concejo. Por disposición expresa del artículo 26, el voto del regidor debe ser en sentido afirmativo o negativo, según sea el criterio del respectivo regidor. (Ver el dictamen C-131-2006 de 31 de marzo de 2006)

 

De otro lado conviene anotar que el Código Municipal, siguiendo la regla general que rige en materia de órganos colegiados, no impone al regidor que vote en sentido negativo, ningún deber de razonar su voto.

 

No obstante lo anterior, conviene apuntar que el artículo 26.e del Código Municipal – siguiendo una regla análoga a la prevista en el artículo 57 de la Ley General de la Administración Pública - impone a todos los regidores de la respectiva corporación local, una responsabilidad solidaria sobre los acuerdos del Concejo Municipal, salvo en el caso de que el regidor que haya votado negativamente, hubiere razonado su voto. Se transcribe, en lo conducente, el artículo 26.e del Código Municipal:

 

Artículo  26. — Serán deberes de los regidores:  

 

e) Responder solidariamente por los actos de la Corporación municipal, excepto que hayan salvado el voto razonadamente. 

 

Es decir que el Código Municipal no impone a los regidores un deber de razonar su voto negativo. El Código se circunscribe, de un lado, a establecer el deber del regidor de votar, sea en sentido afirmativo o negativo, y del otro, a prever que solo aquel regidor que razone su voto negativo, podrá ser liberado de la responsabilidad solidaria que, caso contrario, lo alcanza en relación con los acuerdos del Concejo Municipal.

 

Así las cosas, es evidente que la disposición de la parte segunda del artículo 46 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Debates del Concejo Municipal de Cantón Central de Cartago y sus Comisiones – N.° 209 del 12 de abril de 2005 – constituye una extralimitación de la potestad reglamentaria municipal, esto en el tanto dicha norma prevé una obligación sub-legal  de los regidores de razonar su voto negativo, lo cual violenta el régimen legal – previsto en el Código Municipal – que garantiza a los regidores su potestad de votar negativamente sin tener que razonar su voto.”

Por supuesto, debe insistirse en que, de acuerdo con la Ley, sólo en los casos en que los regidores razonen su voto salvado, podrán eximirse de responsabilidad por los acuerdos adoptados en el Concejo Municipal.

 

Lo anterior cobra particular importancia teniendo en cuenta los términos de su consulta. Ello, por cuanto la inquietud está planteada en el sentido de si existe algún mecanismo o acción que pueda tomarse ante la falta de apoyo del Concejo Municipal hacia la Alcaldía, cuando se pone en riesgo los servicios prestados por esta y el bienestar de los habitantes.  Nótese que si bien no existe para el regidor una obligación general de razonar su voto negativo, en el eventual caso de que luego se acredite que con la decisión tomada se está causando o se ha causado un daño porque se han puesto en riesgo de modo indebido los servicios que debe prestar la municipalidad, y por ende, se ha afectado negativamente el bienestar de los habitantes, ya estaríamos ante una acción que puede acarrear eventualmente una responsabilidad, incluyendo un cuestionamiento desde el punto de vista político.

 

Esto último, por cuanto, según vimos supra, el regidor es electo popularmente para velar por los intereses del distrito al cual representan, de ahí que sus decisiones en todo momento y circunstancia deben estar claramente encaminadas a proteger, defender y garantizar los intereses, desarrollo y progreso del cantón, para el bienestar y mejora de sus habitantes. Es decir, con el ejercicio de su voto ante los diferentes asuntos sometidos a discusión se debe propiciar siempre el logro de beneficios y progreso, nunca la desprotección de tales intereses y menos un daño o perjuicio para el bienestar de los habitantes.

 

Así las cosas, y recordando los principios por los cuales se rigen los órganos colegiados, hemos señalado en otras ocasiones que, en el proceso de formación de la voluntad del órgano colegiado se requiere la concurrencia de las voluntades individuales diversas de sus miembros mediante un proceso de intercambio directo de razones y argumentos para luego adoptar una decisión colectiva a través del proceso de votación, donde ordenadamente y de modo transparente se compaginen las diversas posiciones para arribar a una voluntad o decisión única y propia del órgano colegiado. Esta simultaneidad conduce a la deliberación –que es un proceso oral, no escrito– que permite a los distintos miembros del órgano conocer y valorar la opinión de uno y otro para finalmente perfilar las decisiones colegiadas.[3]

 

En ese sentido, dentro del funcionamiento del órgano colegiado, puede pensarse que en general no se impone la obligación expresa de motivar el voto en tanto esa decisión está precedida de una discusión del asunto de que se trate, por lo que cabe suponer que las razones que se han ventilado durante la correspondiente deliberación son las que confieren sustento a la decisión tomada.

 

Más allá de eso, tratándose de un asunto en que el regidor estime que le asisten razones suficientes para votar en forma negativa, habrá de valorar y decidir si así lo motiva y deja constancia de ello en actas, pues ello es lo que eventualmente le permitiría librarse de algún tipo de responsabilidad o cuestionamiento derivado de la decisión que ha adoptado el Concejo Municipal. De lo contario, el simple voto negativo sin brindar las justificaciones del caso lo expone al régimen de responsabilidad ya explicado.

 

 

III.-     Conclusiones

 

 

1.-        De conformidad con lo previsto en el inciso b) del artículo 26 del Código Municipal, el regidor debe votar los asuntos sometidos a discusión en el seno del Concejo, siendo que dicho voto puede ser emitido de forma afirmativa o negativa.

 

2.-        Legalmente no existe obligación de justificar siempre y de manera motivada el voto negativo que el regidor pueda emitir. En ese sentido, dentro del funcionamiento del órgano colegiado, puede pensarse que no se impone la obligación expresa de motivar el voto en tanto esa decisión está precedida de una discusión del asunto de que se trate, por lo que cabe suponer que las razones que se han ventilado durante la correspondiente deliberación son las que confieren sustento a la decisión tomada.

 

3.-        No obstante, de conformidad con el inciso e) del artículo 26 de dicho código, el regidor habrá de responder solidariamente por los actos de la Corporación municipal, excepto que haya salvado el voto razonadamente.

 

4.-        Si bien no existe para el regidor una obligación general de razonar su voto negativo, en el eventual caso de que luego se acredite que con la decisión tomada se está causando o se ha causado un daño porque se han puesto en riesgo de modo indebido los servicios que debe prestar la municipalidad, y por ende, se ha afectado negativamente el bienestar de los habitantes, ya estaríamos ante una acción que puede acarrear eventualmente una responsabilidad, incluyendo un cuestionamiento desde el punto de vista político.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

                                                          Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

ACG/nmm