08 de enero del 2025

PGR-OJ-004-2025

Señora

Nancy Patricia Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPECTE-0190-2024 del 27 de agosto de 2024, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23006, en la Comisión de Asuntos Económicos, denominado “LEY PARA EL CIERRE DE LA BRECHA DIGITAL E IMPULSO AL DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL DE COSTA RICA”.

Previamente, debemos señalar que, de conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. En otras palabras, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, sin embargo, con el fin de colaborar con ese poder de la República, hemos acostumbrado atender las consultas realizadas por sus diputados sobre un proyecto de ley o sobre materia de control político, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley tiene por objeto impulsar el desarrollo de la infraestructura tecnológica, necesaria para lograr el cierre de la brecha digital a nivel nacional, el impulso a la economía y el incremento en la competitividad del país. Para ello, declara de interés público garantizar el acceso a la educación continua por medios digitales, velando porque las poblaciones más vulnerables no sean excluidas de la educación por limitaciones socioeconómicas, de forma que todos los ciudadanos en edad escolar reciban una educación de calidad y acorde con los retos que implica una sociedad digitalizada.

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que la justificación radica en las limitaciones y debilidades encontradas en el ámbito de la digitalización, lo cual ha puesto de manifiesto la necesidad de acelerar el proceso de manera convergente, es decir, prestando especial atención a las brechas digitales.

 En primer lugar, en el ámbito laboral y educativo, donde la irrupción del COVID-19 aceleró algunos procesos como el teletrabajo y también ha ampliado las distintas brechas visibles en la población activa en Costa Rica como la educación virtual o tele-educación. En segundo lugar, se ha constatado que, pese a los avances en el despliegue de las redes, una gran parte del diferente uso de las tecnologías digitales en Costa Rica se explica por la persistente dificultad de acceso de las áreas rurales a unas redes con suficiente ancho de banda que permitan realizar un uso avanzado de internet. Asimismo, junto a esta desigualdad en el acceso, surgen otras relacionadas con las características socioeconómicas de la población y que limitan el aprovechamiento de las ventajas potenciales de la digitalización. Finalmente, se ha detectado la importancia que tiene la digitalización de las micro y pequeñas empresas en Costa Rica.

Por lo anterior, el proyecto de ley plantea como objetivos brindar acceso tecnológico a todos los niveles de la educación; mitigar el riesgo de exclusión educativa de las poblaciones más vulnerables; crear condiciones de infraestructura de telecomunicaciones y tecnologías que Costa Rica requiere; desarrollar infraestructura tecnológica con estándares equiparables a los aplicados en los países más avanzados del mundo en temas de conectividad; desarrollar e implementar la infraestructura de comunicaciones en fibra óptica y tecnología 5G por parte de las entidades públicas competentes para tales fines, así como mantener el país a la vanguardia de los cambios tecnológicos en esta materia; promover y estimular nuevos modelos de negocios y sectores productivos que impulsen el mercado laboral de forma inclusiva y un acceso equitativo en materia de conectividad para todas las comunidades del territorio nacional y; generar transformación productiva, mejorar la productividad, fomentar la innovación y la creación de valor agregado, elementos sustantivos del desarrollo nacional.

II.       FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DEL PROYECTO DE LEY

La Sala Constitucional se ha referido en múltiples ocasiones a las tecnologías de la información y comunicación, reconociendo que “… han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo…” (voto 12790 – 2010 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010).

En el voto constitucional citado, la Sala utilizó un precedente del Consejo Constitucional de la República Francesa, el cual, mediante la sentencia No. 2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Al respecto, señaló este Consejo:

“…Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)”

A partir de lo anterior, la Sala Constitucional concluyó que:

“…En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado no solo el derecho consagrado en el

artículo 41 de la Constitución Política sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine, constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha digital (info-exclusión) –artículo 33 constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio…” (El subrayado no pertenece al original) (Voto 12790 – 2010 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010)

Como se desprende de lo anterior, la Sala ha reconocido un derecho fundamental de acceso a las nuevas tecnologías de la información y a la erradicación de la brecha digital. Por tanto, el proyecto de ley que se plantea, encuentra su fundamento en los principios y normas constitucionales y Derecho Internacional, en la medida que pretende disminuir la brecha digital y mejorar las condiciones de infraestructura especialmente para las personas y regiones menos favorecidas. Por tanto, su aprobación o no se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Sin perjuicio de lo indicado, procederemos a referirnos al articulado específico propuesto en el siguiente apartado.

III.        SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

El articulado propuesto con la presente iniciativa, crea una serie de nuevas responsabilidades a varias instituciones públicas y privadas, lo cual se desprende claramente de lo dispuesto en el numeral 2 que establece que la ley será de aplicación obligatoria al Instituto Costarricense de Electricidad, al Ministerio de Educación Pública, a la Fundación Omar Dengo, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y las municipalidades. Dado lo anterior, se recomienda la consulta a dichas instituciones sobre el presente proyecto de ley y valorar su criterio.

Específicamente en el caso del ICE, el artículo 4 le otorga la obligación de desarrollar un Plan Estratégico de Infraestructura Tecnológica y Cierre de Brechas Digitales y el artículo 5 lo obliga a ejecutar un Programa Nacional de Infraestructura Tecnológica y Cierre de Brecha Digital, proveyendo de conectividad de banca ancha, por medio de fibra óptica y/o tecnología 5G, según corresponda técnicamente, en todo el territorio nacional, con  lo cual es importante considerar el criterio de dicha institución, sobre la viabilidad técnica del presente proyecto de ley.

Asimismo, el artículo 5 del proyecto de ley reconoce que la inversión en infraestructura tecnológica y de comunicaciones que corresponda a los cantones con bajo desarrollo relativo, según el Índice de Desarrollo Social elaborado por el Ministerio de Planificación y Política Económica, serán cubiertos, total o parcialmente, por el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), por lo que el criterio técnico de la SUTEL, como administradora de dichos fondos, también debe ser considerado.

Por su parte, el artículo 6 del proyecto de ley, crea el Fondo Nacional de Inclusión Digital y Educativa para Poblaciones Vulnerables como un patrimonio autónomo, administrado por la Fundación Omar Dengo, lo cual le impone una nueva función de rango legal a dicha entidad para la administración de recursos públicos, haciendo necesaria su participación en el trámite legislativo del presente proyecto, especialmente tomando en consideración los cambios que se han dado en fechas recientes en cuanto a la vigencia del Convenio con el MEP. Dado ello, se recomienda la consulta a dicha entidad.

Un tema específico al que debemos referirnos es que el proyecto de ley excluye dicho Fondo de los procedimientos de contratación administrativa, aplicándole únicamente sus principios y sometiéndolo a fiscalización de la Contraloría General de la República, según lo establece el artículo 11. Asimismo, el numeral 13 del proyecto de ley, lo excluye del principio de caja única.

Al respecto, debe recordarse que la reciente Ley N.° 10495 del 17 de junio de 2024, que es la Ley de Manejo eficiente de la liquidez del sector público, exige que cualquier pago que realicen las entidades públicas o privadas con ingresos públicos se concreten mediante los servicios de pago de la Tesorería Nacional, en respeto del principio de Caja Única que es de rango constitucional por derivar de lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución. Asimismo, se crea el Sistema de Cuentas del Sector Público como una estructura unificada de cuentas escriturales, por medio de la cual se administran los ingresos públicos, facilitando su consolidación y utilización en forma eficiente.

Dicha ley es aplicable a la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie, así como a los ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna los sujetos privados, además, reconoce la competencia de la Contraloría General de la República en la fiscalización de esta materia.

Dado lo anterior, se recomienda de manera respetuosa al legislador, consultar a la Contraloría General de la República sobre lo dispuesto en los numerales 11 y 13 del proyecto de ley y valorar su viabilidad desde el punto de vista constitucional, lo cual en definitiva debe ser dilucidado por la Sala Constitucional.

Adicional a lo indicado, el proyecto de ley impone el deber al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), revisar y refaccionar los equipos que sean donados a la Fundación Omar Dengo, por lo que también debe consultarse su criterio técnico.

Finalmente, debemos señalar que la competencia otorgada a la Procuraduría General de la República para brindar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento, es sobre cuestiones estrictamente jurídicas, por lo que nuestra potestad técnica queda limitada a ese campo de acción.

Si analizamos el presente proyecto de ley, este pretende regular aspectos técnicos pero relacionados con el tema de telecomunicaciones y reducción de la brecha digital. En consecuencia, el análisis sobre dichos aspectos técnicos escapa de nuestra competencia consultiva y, por tal motivo, recomendamos a las señoras y señores diputados, participar de este proceso a las citadas instituciones, autoridades que por su experiencia en la materia que se consulta, pueden referirse a la oportunidad y conveniencia del articulado propuesto.

            Por tanto, nuestro pronunciamiento se limita a un análisis estrictamente jurídico y dentro de ese marco competencial es que emitimos nuestro criterio, considerando que la aprobación o no del proyecto de ley, puede ser valorada por el legislador.

IV.    CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la aprobación del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador y es acorde con derecho fundamental de acceso a las nuevas tecnologías de la información y a la erradicación de la brecha digital.

No obstante lo anterior, se recomienda contar con el criterio de la Contraloría General de la República y valorar la constitucionalidad de los artículos 11 y 13 del proyecto de ley. Asimismo, se recomienda la consulta al ICE, la SUTEL, la Fundación Omar Dengo, el MOPT, el MEP y las municipalidades dadas las competencias reconocidas en la presente iniciativa.

Atentamente,   

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb