09 de diciembre del 2024

PGR-C-285-2024

 

Señora

Gina Rodríguez Rojas

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Zarcero

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio MZ-AM-OF-0535-2024 del 09 de agosto de 2024, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes respecto a la emisión de visados municipales:

 

“Debe aplicar la Municipalidad de Zarcero el cobro de tributos o impuestos Municipales o estatales como requisito imperativo para emitir visados u otros trámites municipales (aplicando art 36 Ley Planificación Urbana) o en su defecto debe aplicarse el 34 de la misma ley en el cual se exime de este requisito.”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Legal de la Municipalidad de Zarcero, mediante el oficio número MZ-AM-AL-OF-0142-2024 del 07 de agosto del 2024.

 

I.              SOBRE EL CONFLICTO DE NORMAS Y LA DEROGACIÓN TÁCITA

 

La consulta que se plantea en esta oportunidad tiene relación con un conflicto normativo que se genera a partir de lo dispuesto en los numerales 34 y 36 de la Ley de Planificación Urbana, con relación a la obligación del pago de tributos municipales y estatales como condición para emitir visados u otros trámites en el ámbito local. Dado ello, conviene que nos refiramos previamente sobre cómo resolver esos conflictos normativos.

En ocasiones se puede dar el conflicto cuando en un mismo sistema jurídico, dos normas o más regulan la misma situación fáctica de diferente manera y, al momento de aplicarlas, producen distintas consecuencias. A esta problemática jurídica se le llama antinomia.

  Cuando se está en este escenario, le corresponde al operador jurídico resolver el conflicto normativo, recurriendo a los diferentes métodos existentes para la resolución del problema de aplicación de la norma que corresponde.

 Esta Procuraduría se refirió a este tema en el dictamen C-357-2015 del 18 de diciembre del 2015, en el que se expuso:

“(…) Con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas que atribuyen al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas incompatibles e insalvables, una de las dos debe ser eliminada para restaurar la coherencia del sistema.

Existe entonces antinomia normativa cuando un mismo supuesto de hecho es regulado por dos normas jurídicas de forma contradictoria. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una de ellas. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra. Es este uno de los supuestos en que una norma vigente no puede producir sus efectos, aplicándose a un determinado caso.

 Se ha indicado al efecto:

“Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.

Para que pueda hablarse de antinomia normativa es necesario que las dos normas pertenezcan al mismo ordenamiento y tengan el mismo ámbito de regulación, especial, material o personal. Por consiguiente, que tengan pretensión de regular un mismo supuesto de hecho.

Los criterios tradicionalmente utilizados para resolver las antinomias son bien conocidos: el jerárquico, en cuya virtud la ley superior deroga a la inferior; el cronológico, por el que la ley posterior deroga a la anterior; y el de especialidad, que ordena la derogación de la ley general en presencia de la especial. Sin embargo, hemos sido contestes en advertir que la aplicación de los criterios cronológicos y de especialidad no es automática, ya que depende de las normas en conflicto y del marco normativo correspondiente. Es por ello que en ciertas circunstancias una norma general puede resultar aplicable por sobre la norma especial inclusive.

Por ello, interesa especialmente a la presente consulta el proceso de solución de aquellas contradicciones bajo criterios hermenéuticos y de ordenación (reglas) que le permitan al operador jurídico motivar racional y adecuadamente la decisión al optar, con exclusión, por una de ellas. Recuérdese que las antinomias se producen entre normas jurídicas; es decir, entre significados atribuidos a las disposiciones normativas como consecuencia de su interpretación, y por tanto, su identificación y su solución dependen de la interpretación y su debida justificación…

Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa para que el fenómeno jurídico de la derogatoria tácita acontezca se requieren dos condiciones: En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior (dictámenes C-122-97 de 8 de julio de 1997 y C-297-2007 de 27 de agosto de 2007).

Por tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita. Así que la derogación tácita requiere ser declarada; lo que importa un acto de interpretación jurídica, tanto de la norma anterior, como de la posterior, que identifique sus respectivos sentidos y constate su incompatibilidad entre sí. (…)” (Sobre el tema se puede consultar los dictámenes PGR-C-226-2023 del 20 de noviembre de 2023, el PGR-C-150-202422 del julio de 2024, el PGR-C-195-2024 del 05 de setiembre de 2024) (La negrita no es del original)

           

De lo anterior deriva que una de las formas de resolver el conflicto de aplicación de normas, es aplicando un método cronológico, siendo que prevalece la aplicación de la norma posterior sobre la norma anterior. Como consecuencia de ello, opera una derogatoria tácita por lo que la norma nueva deja sin efecto la aplicación de la norma más antigua.

Al respecto, nuestra Constitución Política establece en su artículo 129 lo siguiente:

“ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. 

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. 

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. 

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa. 

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.”

 

En el mismo sentido, el Código Civil, Ley N.° 30 del 19 de abril de 1885, establece:

 

“ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.”

            En el caso de la derogatoria tácita entonces, el legislador no indica expresamente que la norma anterior es derogada, si no que corresponde al operador del jurídico, aplicar la norma que corresponde y dejar en desuso la anterior.

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución 000396-F-S1-2010 de las 11:15 horas del 18 de marzo de 2010, desarrolló el tema de la derogación tácita así:

“(…) Ahora bien, previo a ingresar al análisis del conflicto entre las disposiciones objeto de este recurso, resulta conveniente referirse, en forma general, a la figura de la abrogación o derogación. En términos generales, esta consiste en la supresión de la vigencia de una norma. En el supuesto de que se trate de una disposición de rango legal, la Constitución Política, en el párrafo final del cardinal 129, dispone que “la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.” Dicha redacción es similar a la contenida en el numeral 8 del Código Civil, el cual, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, establece: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.” Como se puede observar, los postulados generales de ambas son similares, aunque el Código Civil realiza un desarrollo más detallado. En todo caso, a partir de estos preceptos es dable establecer que la forma paradigmática de derogación es la expresa, es decir, cuando el legislador emite una norma cuyo contenido y objeto es eliminar la vigencia de una anterior, y así lo dice. Empero, este no siempre es el caso, por lo que producto de la emisión de leyes por parte del órgano legislativo sobre materias ya reguladas se da lo que en doctrina se conoce como derogación tácita, la cual se da en dos supuestos. El primero, cuando un cuerpo normativo es sustituido, en forma integral, por otro, siempre y cuando ambos tengan por objeto la misma materia. El segundo escenario, y de interés al caso concreto, se presenta cuando dos normas, de igual jerarquía, regulan el mismo presupuesto de hecho pero resultan incompatibles. Surge, en consecuencia una antinomia entre ambas proposiciones, la cual se debe resolver según el aforismo: “ley posterior deroga ley anterior”. Ahora bien, en ambos casos, es importante notar que, en el fondo, no se puede afirmar que existe una derogación en sentido estricto, o lo que es lo mismo, que se asimila al efecto derogador propio de la expresa. Debe aclararse que en estos casos, la detección y solución de la antinomia es realizada por los operadores jurídicos a través de la interpretación.”

La doctrina descrita debe ser aplicada a la consulta que se plantea, pues lo que se señala es una contradicción entre lo dispuesto en el numeral 34 y el numeral 36 de la Ley de Planificación Urbana, en virtud de una reforma legal operada sobre el primero.

 

II.           SOBRE LO CONSULTADO

 

Se consulta sobre si la Municipalidad de Zarcero debe aplicar el cobro de tributos o impuestos municipales o estatales como requisito imperativo para emitir visados u otros trámites municipales -aplicando el artículo 36 Ley Planificación Urbana- o si, en su defecto, debe aplicarse el artículo 34 de la misma ley, que se exime de ese requisito.

Al respecto, debemos indicar que la Ley de Planificación Urbana, N.° 4240, empezó su vigencia el 15 de noviembre de 1968, con múltiples fines, entre ellos el control y la planificación regulada de las zonas que se encuentran en desarrollo, distribución demográfica, y construcción.

 

Originalmente, el artículo 36 de dicha ley estableció el deber de encontrarse al día en el pago de todos los servicios e impuestos municipales para poder optar por el visado municipal, al indicar:

 

“Artículo 36.- Se negará la visación municipal de los planos relativos a fraccionamientos de áreas sujetas a control, por cualquiera de las siguientes razones:

a) Cuando del simple fraccionamiento se originen lotes que tengan menos tamaño del permitido, inadecuado acceso a la vía pública o carentes de servicios indispensable;

b) Que no cuenten con el permiso del caso, si se trata de notificaciones con fines o efectos de urbanización;

c) En tanto pese sobre el inmueble que intente dividir, algún impedimento, como el que recae sobre áreas a renovar o reservadas a usos públicos; y

d) Por cualquier otra causa técnica o de trámite que con base en esta ley, indique el reglamento.

Entre los motivos del último inciso puede comprenderse, el atraso en el pago de impuestos o servicios municipales.”

 

            De esta forma, el legislador estableció a finales de los años sesenta la obligatoriedad de encontrarse al día con los pagos de las obligaciones para el otorgamiento de los visados municipales, sin que a la fecha exista una derogatoria expresa de dicha norma.

            No obstante lo anterior, posteriormente se promulgó la Ley N° 6575 del 27 de abril de 1981, Ley sobre Requisitos Fiscales en Documentos Relativos a Actos o Contratos, cuyo objetivo es la de facilitar el trámite y pronta inscripción en el Registro Público, de los documentos sobre actos o contratos, independientemente de la recaudación de impuestos y derechos que corresponda, de conformidad con las distintas leyes. (artículo 1).  También, esta norma vino a indicar que los requisitos de pago de impuestos, valores de inmuebles y demás condiciones fiscales que el ordenamiento exige, se hicieran mediante constancias independientes de éstos, extendidas por la Administración tributaria. (artículo 2)

            Como resultado de esa aprobación, se modificaron varias normas del ordenamiento jurídico, entre las que se encuentra el artículo 34 de la Ley N°4240, el cual quedó redactado de la siguiente manera:

 

“Artículo 34.- El Registro Público suspenderá la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, sin la constancia que indica el artículo anterior.

El visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales funciones, dentro de los quince (*) días siguientes a su presentación y en forma gratuita, sin estar sujeto al pago de timbres o cualquier otro tributo, ni al pago de impuestos, contribuciones o servicios que debieren las partes. De no aceptarse lo anterior, valdrá, como visado municipal, una constancia notarial en el plano sobre esa circunstancia. Queda a salvo la negativa fundada, de la municipalidad respectiva o de los funcionarios indicados, hecha por escrito dentro del citado plazo.

(*) Así reformado dicho plazo por el artículo 4º de la ley Nº 6595 de 6 de agosto de 1981)

Las oficinas públicas, instituciones o corporaciones estatales o cualquier otra entidad pública que deba tramitar permisos de construcción o de urbanización, proveer servicios, otorgar patentes o conceder préstamos, tendrán como inexistentes, para estos efectos, las parcelaciones hechas sin observar lo dispuesto en el artículo anterior.

No se aplicarán las disposiciones de éste ni del artículo precedente a los documentos, actos o contratos, en que sean parte o tengan interés el Estado en forma directa (Gobierno Central) o las propias municipalidades donde estuviere ubicado el inmueble.

( Así reformado por el artículo 16 de la ley Nº 6575 de 27 de abril de 1981)” (La negrita no es del original)

           

Como se observa, la reforma operada modificó la obligación del administrado de estar al día con el pago de tributos para efectos del visado municipal.

Entonces, estando ante un conflicto de aplicación de normas que establecen un tratamiento contradictorio, debe acudirse a la aplicación de la ley posterior, que en este caso sería lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley N.° 4240, entendiendo que la obligación inicialmente dispuesta en el numeral 36 quedó tácitamente derogada.

Al respecto, es importante indicar que esta Procuraduría se manifestó anteriormente respecto a esta disyuntiva mediante el dictamen C-131-2018 del 12 de junio del 2018, indicando en lo que interesa:  

“(…) Bajo tales antecedentes, y en aplicación del principio interpretativo de que ley posterior prevalece sobre ley anterior, cabría concluir ante la clara antinomia existente entre los artículos 34 y 36 de la Ley de Planificación Urbana, que la disposición aplicable es la contenida en el primero de ellos (el 34), por provenir de una ley con fecha de promulgación posterior a la de la Ley de Planificación Urbana; es decir, que el párrafo final del artículo 36 de la Ley No 4240 habría sido tácitamente reformado por la modificación hecha al 34 del mismo cuerpo legal.

En consecuencia, el visado de planos para efectos de fraccionamientos de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico no se encuentra sujeto al pago de timbres o cualquier otro tributo, ni al pago de impuestos, contribuciones o servicios que debieren las partes. (…)” (Ver también dictamen C-008-2020 del 10 de enero de 2020)

 

Consecuentemente, en la actualidad no puede supeditarse el otorgamiento del visado municipal y otros trámites al pago de los tributos nacionales y municipales.

 

III.             CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

a)      Para resolver un conflicto de aplicación de normas, puede aplicarse el método cronológico, siendo que prevalece la aplicación de la norma posterior sobre la norma anterior;

 

b)      La Ley de Planificación Urbana al entrar en vigencia el 15 de noviembre de 1968, estableció en el artículo 36 la obligatoriedad del administrado de encontrarse al día con el pago de sus obligaciones tributarias estatales y municipales para el otorgamiento de los visados municipales, sin que a la fecha exista una derogatoria expresa de dicha norma;

 

c)      No obstante lo anterior, con la reforma operada mediante la Ley N° 6575 del 27 de abril de 1981, Ley sobre Requisitos Fiscales en Documentos Relativos a Actos o Contratos, se derogó tácitamente la citada obligación, por lo que en la actualidad debe prevalecer lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana y no puede supeditarse el otorgamiento del visado municipal y otros trámites al pago de los tributos nacionales y municipales.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz     

Procuradora  

 

SPC/cpb