02 de diciembre de 2024

PGR-C-279-2024

Señora

Areadnne Umaña Álvarez

Presidenta

Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.°JADCG-SEC-OF#101-2023, del 3 de mayo de 2023, en el que con arreglo a los acuerdos 5.3 de la sesión extraordinaria n.°08-2023 del 31 de marzo y 2.22 de la sesión ordinaria n.°08-2023 del 26 de abril, ambos del año 2023, formula la siguiente pregunta:

¿Está la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea, bajo el concepto de Corporación Municipal, cubierta por la excepción del artículo 6°, del título IV, capítulo I de la Ley N°9635 “Ley del Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”?

En atención a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), a la gestión anterior se adjuntó el criterio de su asesoría legal, en el que básicamente concluye que la Junta Administrativa de Cementerios de Goicoechea (en adelante, JACG o la Junta) debe ser considerada parte de la Corporación Municipal de Goicoechea y, por ende, estaría exenta de la aplicación de la regla fiscal.

A.    LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE CEMENTERIOS DE GOICOECHEA ES UN ÓRGANO MUNICIPAL

Dado que el asunto planteado a este órgano superior consultivo guarda relación con la aplicación de la excepción prevista en el artículo 6 del título IV, capítulo I, de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018) en el caso de la Junta, resulta pertinente analizar primero su naturaleza jurídica. A tal efecto existe una amplia jurisprudencia administrativa que aborda este tema y el marco normativo aplicable a las Juntas Administrativas de Cementerios, en las que se confirma su condición innegable como órganos de la Municipalidad (para muestra, los dictámenes C-161-1991, del 15 de octubre de 1991; C- 234-2014, del 05 de agosto del 2014; C-236-2016, del 8 de noviembre de 2016; y C-191-2011, del 16 de agosto de 2011). En el supuesto específico de la JACG la Procuraduría sostuvo: “Es claro que la Junta Administradora de Cementerios de Goicoechea así como cualquier otra junta de esa naturaleza es un órgano de la Municipalidad pues cumple una función de ésta. En efecto…queda evidenciada la sujeción directa de la Junta Administrativa de Cementerios a la Municipalidad… Es aquí cuando se puede determinar que quien crea o hace nacer a la vida jurídica el órgano administrador de cementerios es el Estado o la Municipalidad. Son ellos los que crean ese órgano municipal…” (ver los citados dictámenes C-161-1991 y C-191-2011; el subrayado es nuestro).

En el mismo sentido, resulta pertinente citar el Dictamen C-009-2020 del 14 de enero de 2020, emitido por esta Procuraduría, en el cual se analiza la naturaleza jurídica de las Juntas Administrativas de Cementerios. Dicho criterio determina que estas Juntas, incluidas aquellas como la consultante, deben ser conceptualizadas como órganos con desconcentración mínima de las municipalidades. Esta calificación implica que las Juntas se encuentran sujetas a la autoridad de la respectiva municipalidad, pero cuentan con una relativa autonomía –administrativa y financiera– para el ejercicio de las competencias específicas que les son atribuidas, como la planificación, vigilancia, conservación y administración de los cementerios municipales. Además, el criterio destaca que, conforme al artículo 110 de la Ley de Presupuesto para 1981 (n° 6542 del 24 de diciembre de 1980) y la normativa reglamentaria aplicable, estas Juntas poseen personalidad jurídica instrumental, lo que les permite percibir e invertir los recursos necesarios para la prestación del servicio público asignado, siempre bajo el control y fiscalización de la municipalidad correspondiente. En el caso de la JACG, dicha característica se encuentra claramente reconocida en el Reglamento de organización y funcionamiento de la junta administrativa de cementerios del cantón de Goicoechea del 28 de agosto de 2023 (artículo 4).

Complementando lo antes señalado, en el Dictamen C-145-2015, de 12 de junio de 2015, referido siempre a la naturaleza jurídica de la Junta, se subraya que la personalidad jurídica instrumental que ostenta le permite asumir obligaciones y realizar actividades financieras, pero carece de la facultad para autolegislarse o dictar normativa propia, ya que esta competencia continúa estando reservada a la corporación municipal correspondiente. En consecuencia, deben operar bajo el marco normativo establecido por la misma municipalidad. Además, se cita la resolución de la Sala Constitucional n.°8599-2008, que recalca la obligación de la JACG, como órgano municipal, de proporcionar información administrativa a los ciudadanos, en cumplimiento del principio de transparencia y el derecho de acceso a la información reconocidos constitucionalmente.

B.     SOBRE LO CONSULTADO: CONSIDERACIONES EN TORNO A LA APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN A LA REGLA FISCAL EN EL CASO DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE CEMENTERIOS DE GOICOECHEA

Tal y como lo hemos señalado en otras oportunidades, el Título IV de la Ley n.°9635 establece reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal (artículo 4). Una de esas medidas es el establecimiento de la regla fiscal, que consiste en imponer un límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB, según la define el artículo 9 de la aludida Ley.

Habiéndose determinado en el apartado anterior la naturaleza jurídica de la JACG, el eje central de esta consulta consiste en establecer si dicha Junta, en su condición de órgano de la Municipalidad de Goicoechea, se encuentra amparada por la excepción prevista en el artículo 6 de la Ley n.°9635 que importa recordar, fue reformado por el artículo 1° de la Ley n.°10386 del 26 de setiembre del 2023, para incluir entre otras instituciones exentas del ámbito de cobertura del mencionado Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a las “Otras entidades de gobiernos locales”. Para mayor claridad, transcribimos en lo que interesa el referido precepto:

“Artículo 6°- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

(…)

r) Otras entidades de gobiernos locales, según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional” (el subrayado es añadido).

Vemos cómo el precepto transcrito remite al Clasificador Institucional del Sector Público vigente, establecido mediante el Decreto Ejecutivo n.°38544-H del 23 de mayo de 2014, el cual contempla dentro del denominado Sector Público No Financiero, a esas “Otras entidades de gobiernos locales” (código 1.1.1.3.900.000), entre las que se halla precisamente la JACG, bajo el código 1.1.1.3.940.000, según se puede apreciar a continuación:

“1.1.1.3.900.000     OTRAS ENTIDADES DE GOBIERNOS LOCALES

1.1.1.3.910.000     Comités Cantonales de Deportes y Recreación (Anexo Nº 5)

1.1.1.3.920.000     Federación de Gobiernos Locales Costarricenses Fronterizos con Nicaragua

1.1.1.3.921.000     Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano (CAPROBA)

1.1.1.3.922.000     Federación de Municipalidades de la Provincia de Cartago (FEMUCARTAGO)

1.1.1.3.924.000     Federación de Municipalidades y Consejos Municipales de Distrito del Pacífico (FEMUPAC)

1.1.1.3.925.000     Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETRON)

1.1.1.3.926.000     Federación de Consejos Municipales de Distrito de Costa Rica

1.1.1.3.927.000     Federación de Municipalidades de Heredia.

1.1.1.3.928.000   Federación de Municipalidades de Guanacaste

1.1.1.3.929.000 Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA)

1.1.1.3.933.000   Federación de Municipalidades de la Región Sur de la Provincia de Puntarenas (FEDEMSUR)

1.1.1.3.940.000     Junta Administrativa Cementerios de Goicoechea

1.1.1.3.941.000     Junta Administradora del Cementerio General y Las Rosas de Alajuela

1.1.1.3.944.000     Junta Administrativa de Cementerios de Limón

1.1.1.3.946.000     Junta de Protección Social de Cartago

1.1.1.3.980.000     Unión Nacional de Gobiernos Locales” (la negrita no es del original)

Con base en lo expuesto, resulta claro que la Junta al formar parte del grupo de “Otras entidades de gobiernos locales”, sí se halla dentro de los supuestos de excepción del artículo 6 de la Ley n.°9635, concretamente, el de su letra r); por lo que no quedaría sujeta a las disposiciones de su Título IV, incluida la regla fiscal. Empero, esta exclusión aplica únicamente en el tanto la JACG no reciba recursos provenientes del presupuesto nacional, según lo dispuesto por la misma ley.

C.    CONCLUSIÓN        

            De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de la República que la JACG, al formar parte del grupo de “Otras entidades de gobiernos locales”, según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente (Decreto Ejecutivo n.°38544-H), sí se halla dentro de los supuestos de excepción del artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pública, concretamente, el de su letra r); por lo que no quedaría sujeta a las disposiciones de su Título IV, incluida la regla fiscal. Empero, esta exclusión no aplica respecto a los recursos que reciba la Junta provenientes del presupuesto nacional.

Atentamente,

   Dr. Alonso Arnesto Moya                        Lic. Alexander Campos Solano

                   Procurador                                            Abogado de Procuraduría

AAM/ACS/hsc