9 de diciembre de 2024

PGR-C-288-2024

Señor

Marco Aurelio Chavarría Ramírez

Presidente de la Junta Directiva

Patronato Nacional de Ciegos

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. JD-PANACI 031-2024 de 25 de noviembre de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre “la problemática de vacaciones acumuladas que tiene actualmente cada funcionario del Patronato Nacional de Ciegos, en concreto seis funcionarios.” Para ello, incluye un listado de los funcionarios, con el saldo de vacaciones y fecha de cumplimiento de periodo de vacaciones.

Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).      

En este caso, no se plantea una duda jurídica que requiera ser solventada, sino que solamente se exponen los datos de los funcionarios y los saldos de vacaciones y se indica que requieren “apoyo legal y criterio profesional como personal experto en la materia; esto con el fin de no incurrir en ilegalidades que nuestro orden jurídico no permita, pero con el claro afán de proceder como es legal en pro de los funcionarios y la continuidad del servicio público y las finanzas del estado.”

Dentro de las competencias de la Procuraduría no está revisar ese tipo de datos para determinar si son correctos o no, sino que, como se dijo, la función consultiva se ejerce con respecto a una duda jurídica puntual.

            Y, aparte de lo anterior, tómese en cuenta que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

            Entonces, dado que la solicitud de criterio implica referirse a la situación concreta de varios funcionarios, la consulta es inadmisible.

            Aparte de lo anterior, para futuras gestiones, tómese en cuenta que el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, exige que se adjunte el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, que debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

            Si no se cuenta con abogado institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra institución afín, como podría ser una federación o confederación de Municipalidades a la cual pertenezca el Municipio, o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-007-2020 de 9 de enero de 2020 y PGR-C-138-2024 de 1° de julio de 2024).

Además, tómese en cuenta dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico que la misma Ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al Jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.

En el supuesto de que el jerarca administrativo sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para presentar la consulta. En virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico. Por esa razón, debe indicarse cuál es el acuerdo mediante el cual el órgano colegiado decidió requerir nuestro criterio.

            Por todo lo anterior, se declara inadmisible la consulta planteada.

             De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

ELR/ysb

Cód. 12314-2024