2 de diciembre de 2024

PGR-C-282-2024

 

Señora

Laura Ávila Bolaños

Presidencia Ejecutiva

Caja Costarricense del Seguro Social

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio PE-5060-2024 del 22 de noviembre de 2024, por medio del cual se plantea la consulta relacionada con los alcances del artículo 43 y los transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público, ley n.° 1059.

 

                  I-.            SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA Y EL CRITERIO JURÍDICO DE LA ENTIDAD CONSULTANTE

 

            La señora Ávila Bolaños, Presidente Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social —de ahora en adelante C.C.S.S., expresamente le solicita a esta Procuraduría el criterio jurídico vinculante respecto a lo siguiente: 

 

“1. ¿Se pueden realizar ajustes salariales en la Caja Costarricense del Seguro Social derivado de una negociación colectiva?

2.    ¿Es jurídicamente posible para la Caja Costarricense de Seguro Social con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.°10.159, realizar ajustes por costo de vida?

3.    Es jurídicamente posible para la Caja Costarricense del Seguro Social, con la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.°10159, aprobar y realizar ajustes técnicos a la base salarial de los salarios compuestos, distintos al concepto de costo de vida. Por ejemplo: revaloraciones salariales, reclasificaciones de puestos, reestructuración organizacional, entre otros.

 

En cumplimiento de los requisitos establecidos para solicitar el pronunciamiento de este órgano consultivo, se adjuntó a la consulta los criterios jurídicos GA-DJ-03762-2024 y GA-DJ-2697-2024 emitidos por la Dirección Jurídica de la C.C.S.S.

 

El criterio legal GA-DJ-02697-2024 del 03 de abril de 2024, en resumen, concluyó que el artículo 43, inciso a) de la Ley Marco de Empleo Público —ley n.°10159 del 8 de marzo de 2022— es una disposición de carácter prohibitivo, debido a que señala que mediante la negociación colectiva no se podrán generar nuevas obligaciones o derechos, o varias las condiciones laborales referentes a salarios o remuneraciones en general, y variar o modificar lo referente a la escala salarial o componentes de la columna salarial global.  En cuanto a la revaloración por ajuste técnico al salario base y los transitorios XI y XII de la ley n.°10159 del 8 de marzo de 2022, la Dirección Jurídica considera que éstos hacen referencia al salario global, y que al no establecer limitaciones al ajuste técnico al salario base, la entidad consultante, con observancia en diferentes leyes puede aprobar una revaloración por ajuste técnico al salario base, toda vez que ello dista del concepto “incremento por costo de vida en el salario base”.  Además, indica que el inciso e) del artículo 30 de la Ley Marco de Empleo Público lo autoriza dicho reajuste técnico con base en criterios técnicos de carácter económico.

 

Por su parte, el criterio legal GA-DJ-03762-2024 del 27 de junio de 2024 de la Dirección Jurídica de la C.C.S.S, señala que la negociación colectiva no es ilimitada, pues debe darse siempre dentro de los límites de las leyes y el orden público; concluyendo que, la dicha entidad consultante es una institución autónoma cuya relación con sus funcionarios es de empleo público o estatutaria, por lo que se encuentra imposibilitada para negociar colectivamente; adicionalmente, señala que en razón de lo establecido por el artículo 43 inciso a) de la Ley Marco de Empleo Público la C.C.S.S. también se encuentra imposibilitada para aplicar ajustes o aumentos salariales derivados de una negociación colectiva. Sobre la improcedencia de realizar incrementos por costo de vida en el salario base a partir de lo regulado en los artículos 11 inciso d) y 13 párrafo primero del Título IV “Responsabilidad Fiscal de la República” de la Ley n.° 9635, manifiesta que existe una prohibición expresa de realizar incrementos por costo de vida al salario base.  No obstante, es válido el ajuste técnico, tal como se realizó al salario base de los ministros y viceministros mediante Decreto Ejecutivo n.° 43585-H-PLAN-MTSS “Ajuste al salario base de Ministros (as) y de Viceministro (as) de Gobierno”.  Señala que tal incremento es totalmente distinto al aumento por costo de vida, pues se trata conceptos distintos, por lo que la C.C.S.S., previo criterio técnico- financiero, actuarial, etc., podría realizar ese tipo de ajustes. 

 

De previo a referirnos puntualmente a los cuestionamientos que se formulan a esta Procuraduría, es necesario hacer algunas apreciaciones genéricas referentes al ámbito de aplicación de distintos instrumentos jurídicos a la C.C.S.S. en virtud de su naturaleza jurídica.

 

 

                II-.            NATURALEZA JURÍDICA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y LÍMITES DE SU AUTONOMÍA EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO.

 

La C.C.S.S. es una institución autónoma regulada en el artículo 73 de la Constitución Política, con autonomía de gobierno de segundo grado, a diferencia del resto de instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 de la Constitución Política cuya autonomía es solo administrativa (de primer grado) Al respecto remitimos a las sentencias n.° 15655-2011 del 11 de noviembre de 2011, reiterada en la n.° 17098-2021 del 31 de julio de 2021 de la Sala Constitucional y el dictamen de esta Procuraduría PGR-C-132-2024 del 17 de junio de 2024.

 

En el dictamen C-163-2018 del 18 de julio de 2018, esta Procuraduría señaló sobre la naturaleza jurídica de la C.C.S.S. lo siguiente:

 

“La Caja Costarricense del Seguro Social (en adelante CCSS), fue creada mediante Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, como institución autónoma encargada del gobierno y administración de los seguros sociales. Posteriormente, su reconocimiento fue incorporado por el Constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución Política, disponiendo:

‘“ARTÍCULO 73.-

Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social’”. (La negrita no forma parte del original)

De dicha norma constitucional, deriva que en materia de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas, puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente. Sobre el particular, el artículo 1 de la Ley Constitutiva de la Caja establece:

’Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente.

Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas.’ (Así reformado por el artículo 85 de la Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000)” (La negrita no es del original)

En el dictamen de cita, se llega a las siguientes conclusiones:

 

“a) La autonomía de gobierno reconocida en el artículo 73 constitucional a favor de la CCSS, le otorga la capacidad de definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente;

b) No obstante lo anterior, dicha autonomía política únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución, por lo que la Caja sí estaría sujeta a lo dispuesto por el legislador y a las políticas generales del Poder Ejecutivo en campos diferentes a la administración de los seguros sociales;

c)A partir de lo dispuesto en los numerales 73 y 177 de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos 1, 3, 14 y 23 de la Ley Constitutiva de la CCSS, le corresponde a dicha entidad de manera exclusiva y excluyente aprobar su presupuesto anual de gastos y regular, por vía de reglamento, lo relativo a las cuotas de la seguridad social, competencia que no puede ser soslayada ni por el Poder Ejecutivo, ni por el legislador al aprobar las normas presupuestarias. Ergo, el poder de dirección del Poder Ejecutivo no resulta imponible en este ámbito de autonomía;

d) La Caja, en consecuencia, sólo estaría sometida a lineamientos generales del Poder Ejecutivo en lo que respecta a la materia ajena a la administración de los seguros sociales, sin que esto implique la posibilidad de un control concreto de sus actuaciones″. (Lo resaltado es propio).

 

Ahora bien, por ser de interés para la atención de la presente consulta, se considera necesario exponer lo que resolvió la Procuraduría General de la República, en relación con el párrafo 3° del artículo 1° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, ley n.°17, que fue reformado el 16 de febrero de 2000 e indica textualmente:

 

“Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas”. (El resaltado es propio).

 

En concordancia con lo señalado hasta el momento, obsérvese que el artículo 2 de la Ley Marco de Empleo Público, expresamente señala que las disposiciones de dicho cuerpo normativo le son aplicables a la C.C.S.S.:

 

“Artículo 2- Ámbito de cobertura. Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:    

(…)

b) El sector público descentralizado institucional conformado por: las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales. (El resaltado es nuestro).

 

Asimismo, a la Administración consultante le es aplicable la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que en su Titulo III “Modificación de la Ley n.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública del 9 de octubre de 1957”, que en su artículo 26 establece claramente su ámbito de aplicación:

 

“Artículo 26- Aplicación. Las disposiciones del presente capítulo y de los siguientes se aplicarán a:

(…)

2. La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades.

 

Caso distinto, lo que ocurre con la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, ley n.° 8131, que conforme a los artículos 1° inciso d) y 21, sujeta a la C.C.S.S. únicamente al cumplimiento de los principios en materia de responsabilidades establecidos en esa ley, y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda.  En todo lo demás, se exceptúa su aplicación a la entidad consultante:

 

“Artículo 1°-Ámbito de aplicación.  La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

(…)

d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley”. (El resaltado es nuestro).

 

“ARTÍCULO 21. Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan. Se exceptúa de lo establecido en este inciso lo referente a la remuneración del presidente de la República, que se regirá por ley especial”. El resaltado es nuestro.

 

Aunado a lo indicado hasta este momento, debemos resaltar lo que señaló esta Procuraduría en el dictamen C-349-2004 del 06 de noviembre de 2004, en el cual se concluyó que la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, excluyó expresamente a la C.C.S.S. de la competencia de la Autoridad Presupuestaria:

 

“Por ese especial grado de autonomía constitucionalmente reconocida, y pese a lo que en su momento se dispuso en el artículo 1º de su Ley Constitutiva, respecto al sometimiento de la Caja a órdenes, instrucciones, circulares y directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de empleo público y salarios (conforme a la reforma introducida por el artículo 85 de la Ley Nº 7983 de 16 de febrero del 2000), debemos advertir que la Ley Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –Nº 8131 de 18 de setiembre del 2001- excluye expresamente a esa institución de la competencia de la Autoridad Presupuestaria (arts. 1º inciso d y 21, inciso a). Dicha antinomia debe resolverse conforme los criterios de hermenéutica jurídica; especialmente cobra importancia el criterio cronológico (ley posterior deroga la anterior). Y por ende, podemos afirmar que desde entonces la citada institución autónoma no está sometida a las directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. Así las cosas, resulta obvio que la Caja no está sujeta a la potestad de dirección que posee el Poder Ejecutivo en la definición de la política salarial y de empleo público, a través de la Autoridad Presupuestaria  (Véase al respecto, la resolución Nº 2002-06384 de las 15:27 horas del 26 de junio del 2002, Sala Constitucional, en la que se reafirma que por el distinto y superior grado de autonomía, toda disposición que obligue a la Caja a acatar directrices sobre la administración de los recursos sometidos a su manejo es inconstitucional)”. (El resaltado es propio).

 

Finalmente, relativo a las generalidades de aplicación de las leyes mencionadas a la Caja Costarricense del Seguro Social, para atender el asunto que nos ocupa y en lo que resulta de interés, es fundamental también citar las disposiciones especiales sobre temas salariales, aplicables a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas.  En ese sentido, en el dictamen PGR-132-2024 del 17 de junio de 2024, la Procuraduría señaló:

 

“Además, es conveniente precisar, conforme lo hemos hecho en otros dictámenes, que la LMEP contiene varias disposiciones especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Mediante la incorporación de esas reglas especiales se pretendió salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a dichos órganos y entes. Esas disposiciones están contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. (Ver dictámenes PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024 y PGR-C-050-2024 del 14 de marzo del 2024, entre otros)

Ahora bien, en lo de interés para esta consulta hemos afirmado que las municipalidades tienen autonomía de gobierno (de segundo grado), por consiguiente, pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30, 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. Veamos:

‘(…) La Sala Constitucional, en su voto consultivo n.° 15655-2011 de las 12:48 horas del 11 de noviembre del 2011, reiterado en el 17098-2021 citado, al analizar los alcances de la autonomía de la CCSS, dejó claro que esa institución, al igual que las municipalidades, tiene autonomía de gobierno (de segundo grado), a diferencia del resto de las instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 constitucional, cuya autonomía es solo administrativa (de primer grado).

(…)

Lo anterior permite ratificar que, independientemente de la frase utilizada como salvaguarda en la LMEP para corregir los vicios detectados por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021, las instituciones autónomas que pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son las que ostenten una autonomía de segundo o tercer grado, con competencias constitucionalmente asignadas…’. (Ver dictamen PGR-C-135-2023 citado)

En los demás casos, las reglas generales establecidas en la LMEP son aplicables a todo el sector público -incluidas las municipalidades-, debido a que el legislador no hizo excepción alguna en lo relativo a su ámbito de cobertura″.  (El resaltado es propio).

 

 

            III-.            SOBRE LO CONSULTADO

 

Una vez que hemos establecido el marco jurídico de aplicación de las leyes mencionadas en el acápite anterior en relación con la C.C.S.S., procedemos a referirnos de forma puntual a lo consultado, en el mismo orden que se nos ha planteado:

 

1.      ¿Se pueden realizar ajustes salariales en la Caja Costarricense del Seguro Social derivado de una negociación colectiva?

 

Debido a que la Ley Marco de Empleo Público le es aplicable a la C.C.S.S, es claro que la restricción establecida en el artículo 43 de dicho cuerpo normativo también le rige.  En especial porque dicha regulación no excluye de su aplicación al ente consultante. 

 

“ARTÍCULO 43- Negociaciones colectivas. Mediante la negociación colectiva no se podrán generar nuevas obligaciones o derechos, o variar condiciones laborales referentes a:

a) Salarios o remuneraciones y variar o modificar lo referente a la escala salarial o componentes de la columna salarial global.

b) La creación de incentivos, compensaciones o pluses salariales.

c) Asuntos donde se deba realizar una erogación adicional de recursos que afecten el presupuesto nacional o el de una institución pública, mediante gastos que no se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad desarrollados por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

d) Normas de carácter prohibitivo contenidas en la presente ley.

e) La creación de nuevas plazas.

Las condiciones que se pacten en los instrumentos de negociación colectiva deberán respetar los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad, igualdad y legalidad presupuestaria. De cada sesión de negociación se levantará un acta, que se publicará como máximo al finalizar el proceso, junto con un acta de cierre en la que se recogerá el texto completo de las cláusulas que fueron negociadas y en la que se indicará cuáles cláusulas del proyecto fueron desechadas o no pudieron negociarse por falta de acuerdo acerca de ellas.

Tratándose de normas que por su naturaleza o su afectación del principio de legalidad presupuestaria requieran aprobación legislativa o reglamentaria, su eficacia quedará condicionada él la inclusión en la ley de presupuesto o en los reglamentos respectivos, lo mismo que a la aprobación por parte de la Contraloría General de la República, cuando afecte los presupuestos de las instituciones, cuyos presupuestos ordinarios y extraordinarios o las modificaciones presupuestarías requieran aprobación de esta última entidad”.

 

Como puede observarse, dicho numeral expresamente señala que mediante la negociación colectiva no se podrán generar nuevas obligaciones o derechos, o varias las condiciones laborales frente a salarios o remuneraciones y variar o modificar lo referente a la escala salarial o componentes de la columna salarial global, tampoco la creación de incentivos, compensaciones o pluses salariales, entre otros. 

 

Sin embargo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la resolución que contiene la opinión consultiva n.° 2021-017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, resolvió las consultas legislativas facultativas de constitucionalidad acumuladas con respecto al proyecto de la "Ley Marco de Empleo Público", indicando que el artículo 43 no contiene vicios de constitucionalidad, en el tanto las nuevas obligaciones o derechos obtenidos al alcance de la negociación colectiva se ajusten a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad presupuestaria, al amparo de la jurisprudencia constitucional, y siempre y cuando se trate de convenciones colectivas donde participen los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrarlas, de acuerdo con la Constitución y la ley.

 

No obstante, debemos señalar que ello no inhibe a que dicha regulación sea revisada nuevamente por la Sala Constitucional, en las acciones pendientes de resolver, como por ejemplo la que se tramita bajo el expediente n.° 23-014906-0007-CO, entre otras. 

 

En razón de lo anterior, la respuesta puntual a si la C.C.S.S. puede realizar ajustes salariales a su personal derivado de una negociación colectiva, es negativa.  No obstante, ello podría variar según lo que finalmente disponga la Sala Constitucional en las acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolución.

 

2.      ¿Es jurídicamente posible para la Caja Costarricense de Seguro Social con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.°10.159, realizar ajustes por costo de vida?

 

Al igual que en el punto anterior, la respuesta es negativa. En el transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público se indica expresamente:

 

“TRANSITORIO XI- Las personas servidoras públicas que a la entrada en vigencia de la presente ley devengan un salario compuesto, se trasladarán al salario global, de conformidad con las siguientes reglas:

a) Quienes devengan un salario compuesto menor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, continuarán devengando su salario en la forma en que lo venían haciendo y podrá incrementarse por el pago por concepto de anualidad, que en derecho les corresponda y una vez que su salario compuesto iguale el monto que les correspondería bajo el esquema de salario global, se trasladarán de manera automática a este régimen salarial, el mes siguiente.

b) Quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global serán excluidos de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien reconocimiento de incentivos, hasta que el monto por concepto de salario global sea igual al salario compuesto que recibía, y en el mes siguiente se trasladarán al salario global.

Los salarios de las personas servidoras públicas, sin distinción del monto de estos, estarán excluidos de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018”. El resaltado es nuestro.

 

Por su parte el transitorio XII de la Ley Marco de Empleo Público señala:

 

“TRANSITORIO XII.  Las personas serviciaras públicas que sean remuneradas bajo el esquema de salario global estarán excluidas de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018”.  El resaltado es nuestro.

 

Sobre los aumentos por costo de vida, la Procuraduría General de la República en el dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero de 2024, señaló:

 

“Al respecto, debemos indicar que, ciertamente, esta Procuraduría ha cuestionado la validez de congelar los aumentos salariales por costo de vida de manera indefinida, como lo hacen los Transitorios XI y XII de la LMEP, observación que se hizo tanto en la PGR-OJ-011-2023 citada, como en algunas acciones de inconstitucionalidad planteadas contra la LMEP, por ejemplo, en las que se tramitan bajo los expedientes 23-003122-0007-CO, 23-004885-0007-CO y 23-22265-0007-CO. A pesar de ello, ese cuestionamiento, al menos en lo que a esta Procuraduría se refiere, está relacionado con los incrementos salariales por costo de vida, no con los incrementos relativos al incentivo por anualidad.  Así lo indicamos en el informe rendido en la primera de las acciones de inconstitucionalidad aludidas:

‘Los Transitorios XI y XII de la LMEP, en tanto ordenan congelamientos salariales a plazo indefinido o indeterminado, que impiden realizar incrementos salariales por costo de vida a los servidores públicos, son contrarios al Derecho de la Constitución, particularmente, al artículo 57 Constitucional, relativo al derecho al salario. Esa inconstitucionalidad no afecta la totalidad de ambas normas transitorias, sino solamente lo relativo a la improcedencia de realizar incrementos salariales por costo de vida.’

En todo caso, el tema de la validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global sigue en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto”. El resaltado es nuestro.

 

Así las cosas, de momento y hasta que la Sala Constitucional no se pronuncie sobre la constitucionalidad de congelar los aumentos salariales por costo de vida de manera indefinida, no es viable para las instituciones, entes u órganos cubiertos por la Ley Marco de Empleo Público —entre los que se encuentra, la C.C.S.S.— realizar ajustes salariales por costo de vida a sus funcionarios.

 

3.      Es jurídicamente posible para la Caja Costarricense del Seguro Social, con la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.°10159, aprobar y realizar ajustes técnicos a la base salarial de los salarios compuestos, distintos al concepto de costo de vida. Por ejemplo: revaloraciones salariales, reclasificaciones de puestos, reestructuración organizacional, entre otros.

 

Sobre los ajustes técnicos a la base salarial, el artículo 30 inciso e) de la Ley Marco de Empleo Público, indica textualmente:

 

“ARTÍCULO 30- Postulados rectores que orientan la gestión de la compensación. Los salarios de las personas servidoras públicas, a partir de la vigencia de la presente ley, se regirán de acuerdo con los siguientes postulados:

(…)

e) En caso de requerir ajustes o modificaciones a la columna salarial, cuya motivación sea distinta del costo de vida, dicha decisión deberá tomarse de manera fundamentada en criterios técnicos de carácter económico.

f) Los salarios se ajustarán según las reglas contenidas en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa construirán las respectivas columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”. (El resultado es propio).

 

Si bien podría surgir la duda de si el inciso e) de dicho numeral se circunscribe únicamente al salario global, lo cierto es que el primer párrafo del artículo es claro en referir al salario de los funcionarios, sin realizar distinción alguna; y el inciso e) se refiere a las columnas salariales sin limitarlas a las globales.  Adicionalmente, es preciso señalar que el artículo 30 supra, es uno de los contemplados por el legislador como parte de esas regulaciones particulares que pretendieron salvaguardar las competencias constitucionales que les fueron encomendadas a diferentes instituciones, entre ellas la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que válidamente y conforme al alcance y aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, se pueden hacer valer. 

 

Sobre la diferencia entre una revaloración por ajuste técnico a la base salarial y ajuste por costo de vida, esta Procuraduría en su función consultiva, en la opinión jurídica PGR-OJ-102-2022 del 1° de agosto de 2022, puntualizó:

 

“En consecuencia, se observa que las medidas extraordinarias como las dispuestas en el ordinal 13 párrafo primero, inciso c) de la ley 9635, las cuales resultan semejantes a las establecidas en el proyecto de ley n.° 19.952 referido anteriormente, se enmarcan dentro de una orientación muy específica y concreta que el propio legislador definió, en el sentido de prohibir incrementos por costo de vida en el salario base, así como en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

Es decir, por disposición expresa del legislador la primera medida extraordinaria tiene relación con los aumentos por costo de vida, en el tanto que la segunda es una prohibición de reconocimiento de incentivos salariales, con las salvedades definidas por la propia norma.

Bajo esa inteligencia, este órgano asesor concuerda con lo señalado por la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en el oficio n° STAP-0961-2022 del 28 de julio del 2022, toda vez que del análisis del ordinal 13, párrafo primero, inciso c) del título IV de la ley 9635, se extrae claramente que, la limitación para realizar incrementos en el salario base y en los demás incentivos salariales, está condicionada a que estos sean por costo de vida; en consecuencia, no es una restricción genérica que impida la realización de otro tipo de aumentos en los salarios del sector público, como es el caso de lo regulado en el Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, del 15 de junio del 2022.

Ergo, en atención a la primera consulta es posible concluir que tomando en cuenta lo regulado en los artículos 11 inciso d) y 13 párrafo primero, inciso c) de la ley 9635, así como, el numeral 1 del Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, del 15 de junio del 2022, que la regulación atinente a la Regla Fiscal, dispuesta en el capítulo II del título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no contempla como una medida extraordinaria, para el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11, la imposibilidad de otorgar un ajuste al salario base de ministros y viceministros, sino tan solo regula la improcedencia de realizar incrementos por costo de vida en el salario base, y en los demás incentivos salariales, en los términos del inciso c) del artículo 13.

Conceptos técnicos que conforme se verá a continuación responden a revaloraciones distintas.

En efecto, de un estudio del Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, emitido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de esa Dirección, visible en la siguiente dirección electrónica http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf, se extraen los siguientes conceptos o términos de interés para el presente estudio:

“Ajuste salarial: ajuste técnico, ajuste por costo de vida, revaloración.

Ajuste técnico: incremento de salarios que afecta a una o varias clases de puestos, por razones como: modificación en los contenidos de clase, mercado, diferenciación de la relatividad interna, u otros conceptos, que hacen diferir este tipo de ajustes al salario, de aquéllos otorgados como “aumento general”. Se puede concretar como un incremento que afecta de manera diferenciada, la estructura de la Escala de Sueldos de la Administración Pública, o como un traslado de los puestos a lo interno de ésta. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

Revaloración por ajuste técnico: Revaloración salarial específica de una clase o grupo de éstas, basado en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida.

Revaloración por Costo de Vida: Revaloración salarial con el propósito de compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios de los servidores públicos.

Revaloración: Modificación del salario base de las clases de puestos por concepto de un aumento en el costo de vida o razones de tipo técnico-jurídico. Se manifiesta en la ubicación de un nuevo nivel salarial.” (Lo subrayado es nuestro)

De acuerdo con lo transcrito, es significativo advertir, que el ajuste técnico al salario base de ministros y viceministros, dispuesto en el Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, dista por mucho de un incremento por costo de vida en el salario base, pues se trata de revaloraciones distintas.

Al respecto, este órgano asesor en la Opinión Jurídica OJ-059-2011 del 13 de setiembre del 2011, en la que se retoma lo señalado en el Dictamen C-193-95 de 6 de setiembre de 1995, hizo referencia al concepto de ajuste técnico:

‘Según hemos sostenido en nuestra jurisprudencia administrativa, denominados “ajustes técnicos” que generan aumentos salariales a favor de servidores públicos activos responden a causas totalmente distintas del factor costo de vida, pues tienen como objetivo mantener la necesaria brecha salarial, derivada del lógico equilibrio que, conforme con las reglas que rigen ese campo, debe existir entre los salarios de las diferentes clases de puestos (Dictamen C-193-95 de 6 de setiembre de 1995, en los que se aluden un dictamen sin número de fecha 27 de abril de 1983 y otro, el C-221-85 de 17 de setiembre de 1985). Es por ello, por ejemplo, que en los procedimientos para la aplicación y seguimiento de las directrices generales de política salarial que dicta el Consejo de Gobierno para entidades públicas, ministerios y demás órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año 2011 –decreto Nº 35823-H de 4 de marzo de 2010-, se define el “ajuste técnico” como “Revaloración salarial específica de una clase o grupo de estas, basada en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida″.

Según se abordó en el dictamen C-20-2010 de 25 de enero de 2010, las directrices generales de política salarial y las normas para su aplicación y seguimiento establecen un trámite especial de aprobación ante la Autoridad Presupuestaria, de previo a que se pueda reconocer, por resolución administrativa (típico acto administrativo declaratorio de derechos subjetivos), y consecuentemente hacer efectivo aquel ajuste técnico (art. 145.4 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-)’.(El destacado no forma parte del original)

En definitiva, lo sostenido por este órgano asesor desde vieja data, resulta concordante con lo definido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de la Dirección General de Servicio, en su Glosario, respecto al concepto de “ajuste técnico”, precisando que responden a causas totalmente distintas del factor costo de vida”. El resaltado no es del original.

 

Ahora bien, la lectura conjunta de los artículos 6 y el artículo 13 inciso c) de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, nos permite considerar que, en el caso concreto de la C.C.S.S., la restricción a realizar aumentos está circunscrita a los incrementos en el salario base y en los demás incentivos salariales que está expresamente condicionados al costo de vida, no así a otro tipo de ajustes.  Veamos:

 

“ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

a) La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.

(…)”

“ARTÍCULO 13- Medidas extraordinarias. En el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11 de la presente ley, se adoptarán las siguientes medidas extraordinarias:

(…)

c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

(…)”

 

En ese sentido, la Caja Costarricense de Seguro Social en el tanto observe el marco legal que cubre dicha entidad, con el respaldo técnico financiero, actuarial y demás que determine esa Administración para acreditar la viabilidad técnica, financiera y la mejor prestación de los servicios públicos puede aprobar una revaloración por ajuste técnico al salario base.

 

Finalmente, sobre los ejemplos señalados en la pregunta número 3, que dicen: “Por ejemplo: revaloraciones salariales, reclasificaciones de puestos, reestructuración organizacional, entre otros”;  no nos referiremos de forma puntual ya que los criterios emitidos por la Dirección Jurídica de la C.C.S.S. que acompañan la consulta no hicieron ningún análisis al respecto; consideramos que la decisión final y los mecanismos que se determinen para resolver el asunto a lo interno de la Caja Costarricense de Seguro Social le compete exclusivamente a la Junta Directiva de la institución y no le corresponde a la Procuraduría sugerir las figuras que podrían o no resultar de aplicación para realizar los ajustes técnicos a la base salarial.

 

             IV-.            CONCLUSIONES

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría emite a las siguientes conclusiones:

 

1.      La Caja Costarricense de Seguro Social es una institución autónoma descentralizada que tiene autonomía constitucional de segundo grado.

 

2.      A la Caja Costarricense de Seguro Social, les es aplicable la Ley Marco de Empleo Público, y los Títulos III y IV —excepto en lo referente a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución— de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. 

 

3.      La Ley Marco de Empleo Público contiene regulaciones especiales que fueron definidas para salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a las instituciones como la CCSS que tienen autonomía constitucional.

 

4.      La Caja Costarricense de Seguro Social no puede realizar ajustes salariales producto de una negociación colectiva. No obstante, ello podría variar, según lo que finalmente disponga la Sala Constitucional en las acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolución.

 

5.      La Caja Costarricense de Seguro Social no puede realizar ajustes salariales por costo de vida. 

 

6.      El tema de la validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales por costo de vida sigue en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto.

 

7.      Los ajustes técnicos a la base salarial son totalmente distintos a los ajustes por costo de vida, por lo que es jurídicamente factible que se valore esta posibilidad para hacer un ajuste a la base de los salarios compuestos de los funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social.  No obstante, para ello debe observarse las disposiciones contenidas en el marco legal que cubre dicha entidad, con el respaldo técnico financiero, actuarial y demás que determine esa Administración para acreditar la viabilidad técnica, financiera y la mejor prestación de los servicios públicos.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

 

M. Fernanda Barquero Moya                     Irene Bolaños Salas                                     

Abogada de la Procuraduría                       Procuradora adjunta

 

 

PGD/SCCT/IBS/MFBM