18 de noviembre del 2024

PGR-C-267-2024

 

Lisseth Rodríguez Garita

Dirección Ejecutiva a.i

SINIRUBE

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio

IMAS-SINIRUBE-1009-2024 fechado 19 de setiembre de 2024, mediante el cual solicita una ampliación de los temas abordados en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024, para que nos refiramos ahora a lo siguiente:

 

“ que debe entenderse por las frases “estados y situaciones de necesidad” y “políticas públicas…destinadas al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses”, en el contexto de los artículos 2 y 6, respectivamente de la Ley N°. 9137. Asimismo, se requiere determinar si la información que se podría intercambiar con instituciones que generan información relativa a políticas públicas destinadas al mejoramiento a la calidad de vida de los costarricenses, se limita solamente a información agregada, estadística o anonimizada, o si por el contrario contempla datos personales irrestrictos, restringidos y/o sensibles.”

 

De previo, debemos señalar que la consultante informa que, a pesar de haber solicitado el criterio jurídico al Asesor Jurídico General del IMAS mediante oficio IMAS-SINIRUBE-946-2024 y que, mediante el oficio IMAS-PE-1644-2024, la señora Yorleni León Marchena, en su calidad de Presidenta Ejecutiva del IMAS otorgó un plazo de 15 días naturales para responder dicha solicitud, a la fecha de la consulta no contaban con el mismo, , motivo por el cual no es aportado en los términos dispuestos por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

Vista la justificación dada por la consultante y con la intención de no colocar en indefensión a la institución que requiere nuestro criterio, ante la falta de respuesta oportuna de la Asesoría Legal, estimamos procedente entrar al fondo de lo consultado tomando en consideración, además, que se trata de una solicitud de ampliación de los temas ya abordados en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024, donde sí fue aportado el criterio jurídico requerido por ley. 

 

I.         SOBRE LAS CONCLUSIONES DEL DICTAMEN PGR-C-178-2024

 

Tal como señala la consultante, esta Procuraduría abordó una consulta previa relacionada a los beneficios que deben ser registrados en el SINIRUBE, la información a la que puede acceder dicha institución mediante convenios de cooperación y las instituciones cubiertas bajo el ámbito de la Ley N.° 9137, que crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE).

Específicamente, en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024, se llegó a las siguientes conclusiones que son también mencionadas en la presente consulta:

 

a)      La Ley N.° 9137 crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), como un órgano desconcentrado en grado máximo del Instituto Mixto de Ayuda Social y que cuenta con personalidad jurídica instrumental para el logro de sus fines;

b)      La base de datos que se crea con el SINIRUBE, fue diseñada por el legislador para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como para registrar la información de los potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea;

c)      El legislador autorizó al SINIRUBE la suscripción de convenios de cooperación con entidades nacionales e internacionales para el cumplimiento de los objetivos de la ley. Sin embargo, el Reglamento a la Ley N.° 9137 es sumamente amplio, pues permite que a través de la firma de convenios que el SINIRUBE tenga acceso a información de cualquier base de datos administrativas, extralimitándose en lo dispuesto por el legislador;

d)      Por lo anterior, la norma reglamentaria debe interpretarse conforme a la intención del legislador al emitir la Ley N.° 9137 y, en consecuencia, debe entenderse que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras instituciones, es el estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines y funciones establecidas en la Ley 9137, especialmente en los artículos 3  y 4, también, con lo dispuesto en la Ley 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales;

e)      Por tanto, la firma de cualquier convenio interinstitucional debe estar justificada en el interés público y en el estricto cumplimiento de los fines encomendados legalmente a SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad y confidencialidad que obliga la ley;

                

Las normas dispuestas para el SINURIBE, también deben ser interpretadas conforme a la autonomía constitucional de los diferentes entes autónomos, además, en el caso de las municipalidades, al no haber sido consultadas durante el trámite de la Ley N.° 9137, el uso de la plataforma solamente puede ser facultativo y no imperativo;

f)       Tampoco podría señalarse que la Ley 9137 vincula a entidades de carácter privado aun cuando reciban recursos públicos, pues no existe una sola norma en la ley que se refiera a ellas, ni tampoco se desprende una intención del legislador en ese sentido. Ergo, el suministro de la información en este caso, debe ser facilitado por las instituciones públicas que les inyectan recursos y que quedan amparadas bajo el ámbito de cobertura de la ley;

g)      Lo anterior, sin perjuicio de las reformas legales que puedan realizarse para mejorar las ambigüedades encontradas en el texto de la Ley N.° 9137.

 

En esta oportunidad, se solicita una ampliación del dictamen emitido anteriormente, para que nos refiramos a qué debe entenderse por las frases “estados y situaciones de necesidad” y “políticas públicas…destinadas al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses”, en el contexto de los artículos 2 y 6, respectivamente de la Ley N°. 9137. Asimismo, se requiere determinar si la información que se podría intercambiar con instituciones que generan información relativa a políticas públicas destinadas al mejoramiento a la calidad de vida de los costarricenses, se limita solamente a información agregada, estadística o anonimizada, o si por el contrario contempla datos personales irrestrictos, restringidos y/o sensibles.”

Consecuentemente, nos referiremos a la consultado en los siguientes apartados.

 

II.      SOBRE LOS CONCEPTOS UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR EN LOS ARTÍCULOS 2 Y 6 DE LA LEY 9137 DEL 30 DE ABRIL DE 2013

 

La primera duda que se plantea en la consulta, es sobre el concepto “estados y situaciones de necesidad”, establecido en el artículo 2 de la Ley que Crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), N.° 9137 del 30 de abril de 2013. Señala dicho artículo:

 

“ARTÍCULO 2.- Beneficiarios del Estado

Para efectos de la presente ley, se entenderá por beneficiarios a todas las personas que requieran los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, para la atención de estados y situaciones de necesidad.” (La negrita no forma parte del original)

 

            Para entender de manera correcta el alcance del concepto de “estados y situaciones de necesidad” del que habla dicho artículo, debemos reiterar cuál fue la intención del legislador al aprobar la Ley N.° 9137 y definir a los beneficiarios de la misma.

 

Tal como señalamos en el dictamen PGR-C-178-2024, el SINIRUBE fue pensado por el legislador, no sólo para registrar los programas sociales, subsidios, asistencias o auxilios económicos dirigidos a beneficiarios actuales o potenciales que se encuentren en estado de pobreza o pobreza extrema, sino también para atender a personas que se encuentren en estado de necesidad.

El legislador reconoció en dicha ley, que el Estado debe ser el responsable de articular y ejecutar políticas sociales que garanticen el bienestar de los ciudadanos, por lo que nace la necesidad de crear el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, con el fin de que las instituciones lo utilicen como herramienta exclusiva para la ejecución, el control y la verificación de los recursos destinados a la atención de todas las personas en condición de necesidad y de  pobreza que requieren servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos.

En otras palabras, los alcances del SINURIBE, tal como hemos reconocido en otras oportunidades, no está limitado únicamente a atender situaciones de pobreza y pobreza extrema, pues se extiende también a personas en estados de necesidad, entendiendo por estas las que no estando en situaciones de pobreza, tienen una situación urgente que satisfacer y para lo cual requieren del otorgamiento de un subsidio, asistencia o auxilio económico por parte del Estado ante una circunstancia específica. Al respecto, indicamos en el dictamen PGR-C-002-2022 del 11 de enero de 2022:

 

“la base de datos que se crea con el SINIRUBE, no está únicamente pensada para canalizar los beneficios del Estado otorgados a personas en pobreza o pobreza extrema, sino que está pensada también para gestionar adecuadamente el otorgamiento de fondos públicos a personas en necesidad y simplificar trámites. Nótese que la norma establece la referencia al estado de “pobreza” de manera independiente al estado de “necesidad”, por lo que ambos conceptos no fueron equiparados por el legislador.

   Precisamente por ello, dentro de las funciones asignadas al SINIRUBE, están: conformar una base de datos actualizada y de cobertura nacional de todas las personas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, independientemente de la institución ejecutora que haya asignado el beneficio; constituir una red interinstitucional que permita hacer estudios comparativos entre las entidades públicas de ayuda social y con ello lograr una mejor distribución de los recursos; sistematizar el control de los recursos destinados a la inversión de los programas sociales; conformar una base de datos actualizada de todos los programas de asistencia social que mantienen las instituciones públicas; entre otros fines específicos relacionados con la atención de las personas en pobreza (artículo 4). En otras palabras, su objetivo es mucho más amplio que recolectar la información relativa a las personas en pobreza o pobreza extrema que reciben recursos provenientes de FODESAF, pues cubre cualquier subsidio, asistencia o auxilio económico, independientemente de la institución que la otorga.

   Alineado con esta postura, podemos encontrar que el artículo 2 de la Ley 9137 establece como definición de “beneficiarios” a “todas las personas que requieran los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, para la atención de estados y situaciones de necesidad.”  Asimismo, el artículo 6 establece que serán parte del SINIRUBE “todas las instituciones del Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales” (artículo 6)

Con el SINIRUBE lo que se pretende es disponer de datos oportunos, veraces y precisos para priorizar, administrar y optimizar de manera más acertada todos los fondos públicos destinados a los programas sociales de la población con mayores necesidades, en estados de pobreza o no, además de brindar a las instituciones del Estado una interrelación por medio de una gran base de datos sobre las características socioeconómicas y demográficas de la población usuaria y potencialmente beneficiaria de los programas sociales.

Es por lo anterior que el concepto “estados y situaciones de necesidad” al que se refiere el artículo 2 de la Ley N.° 9137 debe ser interpretado a la luz de la finalidad buscada por el legislador y no debe ser equiparado con una declaratoria formal de estado de necesidad y urgencia en los términos del artículo 180 constitucional, pues de las actas legislativas de la ley, se desprende claramente que la intención del legislador siempre fue cubrir a personas que requieren del otorgamiento de un subsidio, asistencia o auxilio económico por parte del Estado ante una situación de pobreza o una circunstancia específica a la cual no pueden hacer frente (necesidad o simple urgencia).

Al respecto, debe recordarse que la Sala Constitucional ha distinguido entre los conceptos de “estado de necesidad y urgencia”, tal cual lo concibe la Constitución Política; “la urgencia” en satisfacer necesidades colectivas, motivadas en razones metajurídicas y “la urgente necesidad” de mejorar los servicios públicos, que por la misma actividad de los entes públicos y por la forma como los han administrado, se han colocado en estado de inminente necesidad de actualización y mejoramiento. Los dos últimos son problemas que deben resolverse por los cauces jurídicos ordinarios y, el primero, es la excepción constitucional en la cual, a través de una declaratoria de estado de necesidad y urgencia la Administración queda facultada para proceder a utilizar procedimientos administrativos excepcionales como lo es, por  ejemplo, la modificación del destino de una partida presupuestaria para solventar un evento originado a consecuencia de las fuerzas naturales, o bien por actos del hombre. (sentencias 3410-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992 y 2012-008420 de las 9:05 horas del 22 de junio de 2012).

Es evidente que el artículo 2 de la Ley N.° 9137 al referirse a estados y situaciones de necesidad de los beneficiarios, no se refiere al régimen de excepcionalidad del que habla la Constitución, sino a la sistematización de la información relativa a la atención de un grupo poblacional que se ha beneficiado o que eventualmente requiere beneficiarse del otorgamiento de servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos por parte del Estado.

Así las cosas, cuando el artículo 2 de la ley hace referencia a que los beneficiarios del SINIRUBE deben estar en “estados y situaciones de necesidad”, no se refiere a un régimen de excepcionalidad donde exista una declaratoria formal previa, sino más bien a una necesidad existente por razones de pobreza o de simple urgencia, y que debe ser atendida por el Estado y sus instituciones a través del otorgamiento de servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos.

            Por otro lado, la consultante también requiere nuestro criterio sobre los alcances de la frase “políticas públicas destinadas al mejoramiento de vida de los costarricenses” que establece el numeral 6 de la Ley 9137. Señala dicho artículo:

“ARTÍCULO 6.- Instituciones involucradas

Serán parte de este Sistema todas las instituciones del Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales. Asimismo, el Sistema podrá establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las dependencias del Estado que generen información relativa a las políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses.”

 

            Sobre el particular, debemos señalar que en el dictamen PGR-C-178-2024 realizamos un análisis detallado de las instituciones cubiertas de manera obligatoria bajo el ámbito de aplicación de la Ley 9137, aclarando que dicha ley vincula de manera directa a todas las instituciones del Estado que ejecuten programas sociales, incluyendo a las autónomas, salvo aquellas que tengan autonomía de gobierno (CCSS y municipalidades) y de organización (universidades públicas), pues en estos casos, ellas deben decidir adherirse voluntariamente al SINIRUBE mediante convenio. Asimismo, señalamos que las instituciones públicas cubiertas por la Ley N.º 9137, que asignen dinero a organizaciones privadas para que estas asignen beneficios, tienen el deber de registrar a los beneficiarios en SINIRUBE (no así las organizaciones privadas directamente).

            Adicionalmente, debemos señalar que el artículo 6 citado permite establecer relaciones de coordinación interinstitucional con el SINIRUBE, a todas las dependencias del Estado que generen información relativa a políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses.

            Si bien podríamos decir que el concepto de “políticas públicas” es un concepto jurídico indeterminado que debe ser valorado en cada caso concreto, el MIDEPLAN como órgano rector del Sistema General de Empleo Público define el concepto como un “curso de acción propositivo establecido para responder a un problema o un conjunto de problemas de interés público que atañen a personas o colectivos de la sociedad” . Se trata, entonces de “estrategias para solucionar, atender u orientar los problemas que aquejan a la sociedad costarricense” (https://www.mideplan.go.cr/politicas-publicas).

            Es por lo anterior, que en cada caso concreto debe valorarse cuáles instituciones del Estado ejecutan recursos de inversión social, según su oferta programática y sus leyes constitutivas, las cuales quedan vinculadas de manera inmediata a la ley, salvo lo indicado en cuanto a la autonomía de algunos entes autónomos que pueden adherirse mediante convenio interinstitucional.

En cuanto a las instituciones que no ejecutan recursos de inversión social, pero generan información necesaria para producir políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y mejoramiento de vida de los costarricenses, debemos señalar también que estas pueden adherirse al SINIRUBE de forma voluntaria mediante convenio, en virtud de lo establecido en el numeral 6 de la ley, que establece tal posibilidad como potestativa al indicar que “el Sistema podrá establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las dependencias del Estado que generen información relativa a las políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses.”

 

III.        SOBRE LA POTESTAD DEL SINIRUBE DE ACCEDER A DATOS PERSONALES IRRESTRICTOS, RESTRINGIDOS Y SENSIBLES

 

Esta Procuraduría en otras oportunidades se ha referido al derecho a la autodeterminación informativa como derecho fundamental autónomo, derivado de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política. Este comprende el derecho del individuo a estar informado sobre el procesamiento de sus datos, sobre el fin que se persigue con su acceso, así como la posibilidad de tener control sobre los datos que contiene un registro y corregirlos o eliminarlos en caso de que le cause algún perjuicio.

En relación con este derecho, la Sala Constitucional ha señalado que constituye una ampliación del ámbito protector del derecho a la intimidad, que surge como respuesta a los cambios en la fluidez de la información, evolucionando a nuevas herramientas de comunicación y distribución de la información, por lo que se debe garantizar el derecho fundamental de los ciudadanos a decidir quién, cuándo, dónde y bajo qué circunstancias se puede tener contacto con sus datos (dictamen C-412-2020 del 21 de octubre de 2020 de la PGR y sentencia de la Sala Constitucional 910-2009 de las 13:36 horas de 23 de enero de 2009).

 

La Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, N.° 8968 del 5 de setiembre de 2011, pretende garantizar a cualquier persona, sin discriminación alguna, el respeto a su derecho a la autodeterminación informativa en relación con su vida o actividad privada y demás derechos de la personalidad, así como la defensa de su libertad e igualdad, con respecto al tratamiento automatizado o manual de los datos sobre su persona o bienes (artículo 1).

Respecto a su ámbito de aplicación, la citada ley contempla todos aquellos datos que figuren en bases de datos automatizadas o manuales, de organismos públicos o privados y a toda modalidad de uso posterior de estos datos, excluyéndose a las bases de datos mantenidas por personas físicas o jurídicas con fines exclusivamente internos, personales o domésticos, siempre y cuando estas no sean vendidas o de cualquier otra manera comercializadas (artículo 2 de la Ley).

Concretamente, sobre el derecho a la autodeterminación informativa, para el adecuado tratamiento de los datos personales, el numeral 4 señala:

 

“ARTÍCULO 4.- Autodeterminación informativa

 

Toda persona tiene derecho a la autodeterminación informativa, la cual abarca el conjunto de principios y garantías relativas al legítimo tratamiento de sus datos personales reconocidos en esta sección.

 

Se reconoce también la autodeterminación informativa como un derecho fundamental, con el objeto de controlar el flujo de informaciones que conciernen a cada persona, derivado del derecho a la privacidad, evitando que se propicien acciones discriminatorias.”

 

A partir del reconocimiento de dicho derecho, constituye un principio fundamental de la protección acordada a los datos personales, la necesidad del consentimiento expreso de la persona titular de los datos o de su representante, salvo las excepciones establecidas constitucional o legalmente, entre ellas, lo dispuesto en el numeral 8 de la Ley N.° 8968, al que luego nos referiremos.

 

Un aspecto importante a resaltar es que, para efectos de determinar el tratamiento o restricción de acceso que se le debe dar a la información de los particulares, la Ley en comentario, así como su reglamento, clasifican los datos en diferentes categorías (artículo 9): los datos sensibles o personales, son aquellos que el individuo no tiene la obligación de revelar por ser información de carácter personal (relacionados con origen étnico, religión, salud, orientación sexual, etc), por lo que se prohíbe su tratamiento por parte de terceros (con las excepciones contenida en el artículo 9.1 de la Ley); los datos personales de acceso restringido, los cuales, aún y cuando consten en registros de acceso al público, no pueden ser de acceso irrestricto, de allí que, su tratamiento está permitido sólo para el titular de la Administración Pública interesada, cuando persiga fines públicos, o bien, se cuente con el consentimiento expreso del titular, en ese sentido, aún y cuando se encuentre en poder de la Administración, está protegida por el artículo 24 de la Constitución Política y, por ende, no tendrían acceso indiscriminado y; lo datos personales de acceso irrestricto, los cuales son aquellos que forman parte de las bases de datos públicas de acceso general, por disposición de ley especial y para la finalidad para lo cual fueron recabados.

Adicionalmente, al responsable de la base de datos se le impone un deber de adoptar las medidas de índole técnica y de organización necesarias con el objeto de garantizar la seguridad de los datos personales y evitar su alteración, destrucción accidental o ilícita, pérdida, tratamiento o acceso no autorizado, así como cualquier otra acción contraria a la Ley en mención, contemplando como mínimo dentro de esas medidas, los mecanismos de seguridad física y lógica más adecuados acordes con el desarrollo tecnológico que impere en el momento. Asimismo, sobre dichos responsables y quienes participen en cualquier fase del proceso de tratamiento de datos personales, recae en correspondencia con esa información, un deber de confidencialidad sea por su condición profesional o funcional (artículo 11).

En la legislación actual, se establecen también excepciones a la autodeterminación informativa, entendiendo que este derecho puede ser limitado cuando se persigan ciertos fines. Señala el artículo 8 de la Ley N.° 8968:

 

“ARTÍCULO 8.- Excepciones a la autodeterminación informativa del ciudadano

 

Los principios, los derechos y las garantías aquí establecidos podrán ser limitados de manera justa, razonable y acorde con el principio de transparencia administrativa, cuando se persigan los siguientes fines:

a) La seguridad del Estado.

 

b) La seguridad y el ejercicio de la autoridad pública.

c) La prevención, persecución, investigación, detención y represión de las infracciones penales, o de las infracciones de la deontología en las profesiones.

 

d) El funcionamiento de bases de datos que se utilicen con fines estadísticos, históricos o de investigación científica, cuando no exista riesgo de que las personas sean identificadas.

e) La adecuada prestación de servicios públicos.

f) La eficaz actividad ordinaria de la Administración, por parte de las autoridades oficiales.”

 

Como se observa, dentro de los límites a la autodeterminación informativa están la correcta prestación de los servicios públicos y la actividad ordinaria de la Administración por parte de las autoridades oficiales.

Sobre dichas limitaciones este órgano asesor ha señalado que, deben ser establecidas en consonancia con el principio de transparencia administrativa y deben constituir una limitación justa y razonable. Consecuentemente, deben ser conformes con los principios de razonabilidad y proporcionalidad que rigen la actuación pública y al principio de transparencia (no puede ser arbitraria ni desproporcionada respecto de los fines que persigue), lo cual implica que, aún y cuando se restrinja el derecho a la autodeterminación informativa, los titulares de los datos o sus representantes pueden conocer sobre la existencia del archivo, los datos que constan allí y el tratamiento que recibirán (dictamen C-090-2013 del 28 de mayo de 2013).

            La existencia de dichos límites resulta de especial relevancia en el caso concreto. Tal como se desarrolló en el dictamen PGR-C-178-2024, de las actas legislativas del proyecto base de la Ley 9137, se desprende que el SINURIBE está conformado por varios elementos, dentro de los cuales se encuentra el Registro Único de Beneficiarios (RUB), que consiste en “una base de datos que contiene de manera estructurada y sistematizada de información sobre los beneficiarios actuales y potenciales de los programas sociales insertos en una estrategia de PS, así como de los beneficios que reciben. En el Registro se incorpora información que identifica a los beneficiarios potenciales y/o actuales de los programas considerados, las características socioeconómicas de los hogares y su entorno, los cuales se registran inicialmente en un cuestionario, ficha o cédula que posteriormente se archiva en algún tipo de formato electrónico. El objetivo básico del RUB es conocer y cuantificar quiénes son y cómo son los beneficiarios actuales y potenciales de los programas sociales.” (Folio 123 del expediente legislativo)

            La base de datos en cuestión, es un instrumento indispensable para para cumplir lo fines de la ley dispuestos en el artículo 3, que por su importancia procedemos nuevamente a transcribir:

“ARTÍCULO 3.- Fines

Los fines del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado serán:

a) Mantener una base de datos actualizada y de cobertura nacional con la información de todas las personas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad. 

b) Eliminar la duplicidad de las acciones interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de protección social a las familias en estado de pobreza. 

c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología única para determinar los niveles de pobreza. 

d) Simplificar y reducir el exceso de trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales beneficiarios de los programas sociales. 

e) Conformar una base de datos que permita establecer un control sobre los programas de ayudas sociales de las diferentes instituciones públicas, con el fin de que la información se fundamente en criterios homogéneos. 

f) Disponer de datos oportunos, veraces y precisos, con el fin de destinar de forma eficaz y eficiente los fondos públicos dedicados a los programas sociales. 

g) Garantizar que los beneficios lleguen efectivamente a los sectores más pobres de la sociedad, que estos sean concordantes con las necesidades reales de los destinatarios y que las acciones estén orientadas a brindar soluciones integrales y permanentes para los problemas que afectan los sectores de la población más vulnerable.” (La negrita no forma parte del original)

Como se observa, la base de datos que se crea con el SINIRUBE está pensada para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como a los potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea.

La única forma de mantener una base de datos oportuna, veraz y precisa que permita facilitar el cumplimiento del fin público que fue asignado a SINIRUBE, es a través del almacenamiento de toda la información necesaria para identificar a los actuales o eventuales beneficiarios de los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, así como su condición socioeconómica, con lo cual la anonimización o disgregación de la información resulta incompatible con los fines del sistema.

En otras palabras, resulta posible y necesario el almacenamiento de todo tipo de información de naturaleza personal, sean estos datos personales de acceso irrestricto, restringido o sensible, en el entendido de que no se trata de una autorización irrestricta, tal como indicamos en el dictamen PGR-C-178-2024 al señalar:

En desarrollo de lo anterior, el Decreto Decreto Ejecutivo 40650 del 1 de junio de 2017, establece:

“Artículo 10.- El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, a través de la persona que ocupe el cargo de la Dirección Ejecutiva, podrá celebrar convenios, u otra figura jurídica, con cualquier otra institución del estado, gobierno local o ente público, para la transferencia de los datos de la población objetivo, las personas beneficiarias de programas sociales, así como información de bases de datos administrativas. (La negrita y el subrayado no forma parte del original)

Como se observa, el Reglamento a la ley es sumamente amplio, pues permite que, a través de la firma de convenios, el SINIRUBE tenga acceso a información de bases de datos administrativas. No obstante lo anterior, tal disposición debe interpretarse conforme a la intención del legislador al emitir la Ley 9137 y, en consecuencia, debe entenderse que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras instituciones es el estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines y funciones establecidas en la Ley N.° 9137, especialmente en los artículos 3  y 4 y, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Por lo anterior, no se trata de una autorización de acceso a cualquier tipo de información, sino únicamente de aquella necesaria para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos de beneficiarios o potenciales beneficiarios de las asistencias sociales; para eliminar la duplicidad de las acciones interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de protección social a las familias en estado de pobreza; para fijar una metodología única y criterios homogéneos para determinar los niveles de pobreza y el otorgamiento de ayudas sociales; para simplificar y reducir el exceso de trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales beneficiarios de los programas sociales; para realizar estudios comparativos entre entidades públicas de ayuda social y las demás funciones señaladas de manera expresa en la ley.

Por tanto, la firma de cualquier convenio interinstitucional debe estar justificada en el interés público y en el estricto cumplimiento de los fines encomendados legalmente a SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad y confidencialidad que obliga la ley. “ (La negrita no es del original)

 

Consecuentemente, debemos señalar que la Ley N.°9137 autorizó al SINIRUBE a acceder a todo tipo de datos, en la medida que sean estrictamente necesarios para el cumplimiento del fin público.

Además, debe recordarse que el artículo 15 de la Ley N.° 9137 deja en resguardo la información que sea de carácter confidencial y existe una obligación del Consejo Rector de crear protocolos y mantener una serie de medidas de seguridad para impedir el acceso no autorizado de dicha información. Esta confidencialidad debe ser garantizada en todo momento por el administrador de la base de datos, en este caso SINIRUBE, según lo establece la Ley N.° 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales. Además, a los funcionarios responsables del manejo de la información les asiste un deber de confidencialidad “sobre todos los datos referentes a los beneficiarios de los programas sociales; asimismo, deberán proteger dicha información para que no se divulgue o se use para fines distintos de los señalados en esta ley.” (artículo 17)

No menos importante debemos indicar que la Ley de Creación del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (9137), fue una ley aprobada por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa, por lo que a la luz de lo dispuesto en el numeral 24 de la Constitución y las excepciones a la autodeterminación informativa ya comentadas, es una fuente jurídica válida para autorizar el acceso del SINIRUBE a información de carácter personal sin anonimizar, siempre y cuando sea la estrictamente necesaria para el cumplimiento del fin público y sin perjuicio del deber de confidencialidad y los recaudos que deben adoptarse para el resguardo y seguridad de la información, lo cual deberá ser contemplado en los convenios interinstitucionales que eventualmente se adopten. Asimismo, el titular de los datos debe ser informado en todo momento del uso que se le dará a sus datos personales, como parte de su derecho fundamental a la autodeterminación informativa.

 

IV.   CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      En el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024, esta Procuraduría se refirió a las instituciones cubiertas bajo el ámbito de la Ley N.° 9137, que crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), los beneficios que deben ser registrados y la información a la que puede acceder dicha institución mediante convenios de cooperación, por lo que con la presente consulta se pretende una ampliación de lo ya indicado;

 

b)      Tal como señalamos en dicho dictamen, el SINIRUBE fue pensado por el legislador, no sólo para registrar los programas sociales, subsidios, asistencias o auxilios económicos dirigidos a beneficiarios actuales o potenciales que se encuentren en estado de pobreza o pobreza extrema, sino también para atender a personas que se encuentren en estado de necesidad, entendiendo por estas las que no estando en situaciones de pobreza, tienen una situación urgente que satisfacer y para lo cual requieren de la atención del Estado ante una circunstancia específica;

 

 

c)      El concepto “estados y situaciones de necesidad” del artículo 2 de la Ley N.° 9137, no se refiere al régimen de excepcionalidad del que habla la Constitución donde se requiere una declaratoria formal previa para excepcionar el régimen jurídico ordinario, sino más bien a una necesidad existente por razones de pobreza o de simple urgencia y que debe ser atendida por el Estado y sus instituciones mediante mecanismos ordinarios, a través del otorgamiento de servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos;

 

 

d)      El concepto de “políticas públicas” contenido en el artículo 6 de la ley 9137 es un concepto jurídico indeterminado, sin embargo, el MIDEPLAN como órgano rector del Sistema General de Empleo Público define el concepto como un “curso de acción propositivo establecido para responder a un problema o un conjunto de problemas de interés público que atañen a personas o colectivos de la sociedad” . Se trata, entonces de “estrategias para solucionar, atender u orientar los problemas que aquejan a la sociedad costarricense” ;

 

e)       Es por lo anterior, que en cada caso concreto debe valorarse cuáles instituciones del Estado ejecutan recursos de inversión social, según su oferta programática y sus leyes constitutivas, pues estas quedan vinculadas de manera inmediata a las obligaciones de la Ley N.° 9137, salvo lo indicado en el dictamen PGR-C-178-2024, en cuanto a la autonomía calificada de algunos entes que pueden adherirse de manera facultativa al SINIRUBE mediante convenio interinstitucional;

 

f)        En cuanto a las instituciones que no ejecutan recursos de inversión social, pero generan información necesaria para producir políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y mejoramiento de vida de los costarricenses en los términos dispuestos en el artículo 6 de la Ley 9137, estas también pueden adherirse al SINIRUBE de forma voluntaria mediante convenio;

 

g)      La Ley N.° 9137, aprobada por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 24 de la Constitución y en concordancia con las excepciones a la autodeterminación informativa dispuestas en la Ley N.° 8968, autorizó al SINIRUBE a acceder a todo tipo de datos, en la medida que sean estrictamente necesarios para el cumplimiento del fin público asignado;

 

h)      La base de datos que se crea con el SINIRUBE está pensada para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como a los potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea. Por tanto, la anonimización o disgregación de la información resulta incompatible con los fines del sistema.

 

i)          Consecuentemente, el SINIRUBE puede almacenar información de naturaleza personal, sean datos de acceso irrestricto, restringido o sensible, sin perjuicio del deber de confidencialidad establecido en la ley y las obligaciones del Consejo Rector de crear protocolos y medidas de seguridad para impedir el acceso no autorizado de dicha información. Todo lo anterior, debe ser contemplado en los convenios interinstitucionales que eventualmente se adopten y el titular de los datos debe ser informado en todo momento del uso que se dará a sus datos personales, como parte de su derecho fundamental a la autodeterminación informativa.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb