25 de noviembre de 2024

PGR-C-275-2024

Señora

Margoth Mora Navarro

Alcaldesa

Municipalidad de Buenos Aires

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AMBA-419-2024 del 27 de agosto último, por medio del cual solicita nuestro criterio en relación con la posibilidad de realizar aumentos salariales por costo de vida en esa Municipalidad. 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Las consultas que se nos plantean son las siguientes:

“1. ¿Puede la Municipalidad, previo estudio de viabilidad financiera, decretar a la presente fecha, un aumento salarial a favor de sus funcionarios, con sustento en el aumento del costo de vida reflejado en los periodos 2020, 2021, y 2022? Lo anterior, en el entendido de que para ese momento no había entrado en vigor la ley N°10159.

2. A partir de la entrada en vigencia de la ley N°10159, y con vista en lo establecido en el párrafo final del transitorio XI, así como el transitorio XII de la misma ¿Cuáles serían las limitaciones para que las municipalidades puedan decretar incrementos salariales por costo de vida? En caso de existir restricciones ¿Afectan estas limitaciones al personal municipal con salario compuesto que se encuentra por debajo del salario global?”

Junto con la consulta se aportó el criterio de la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Buenos Aires, emitido mediante el oficio AJMBA/056-2024 del 27 de agosto del 2024, suscrito por el Lic. Johnny Vidal Atencio y el Lic. Adolfo Camacho Agüero.  Dicho estudio arribó a las siguientes conclusiones:

          “a) Que las municipalidades, a partir de lo dispuesto en los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política y el artículo 4 del Código Municipal, poseen autonomía presupuestaria para fijar su propia política salarial, lo cual incluye claro está la atribución de decretar incrementos salariales cuando se compruebe que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente según los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos.

          b) Que a partir del 10 de marzo del año 2023, fecha en que entró a regir la Ley Marco de Empleo Público N°10159, las municipalidades, entre otras entidades y órganos del Estado cubiertas por la Ley, se encuentran imposibilitadas de decretar incrementos salariales por concepto de costo de vida, en el tanto la deuda pública sea igual o superior al 60% del PIB, al cierre del ejercicio presupuestario anterior, al año de aplicación de la regla fiscal. Dicha limitación salarial de acuerdo a la ley señalada no establece excepciones, y por lo tanto, afecta al personal municipal con salario compuesto por debajo del salario global, al personal con salario global, y al personal con salario compuesto por encima del salario global.

          c) Que al cierre del ejercicio presupuestario correspondiente al periodo 2023, la deuda pública alcanzó un 61,1% del PIB, lo que implica que se estarían conservando de esta forma las limitaciones señaladas en los transitorios XI y XII de la ley N°10159, al mantenerse las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635. Partiendo de este escenario, estaría impedido el municipio, a la presente fecha, para decretar aumentos salariales por concepto de costo de vida a favor de sus servidores, aún y cuando los mismos obedezcan a periodos anteriores a la entrada en vigor de la ley 10159, ya que la ley en este sentido tampoco hizo distinción al respecto.”

Partiendo de los puntos en consulta, interesa hacer referencia a las limitaciones establecidas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018) en materia de aumentos salariales por costo de vida, las cuales fueron retomadas por la Ley Marco de Empleo Pública (n.° 10159 de 8 de marzo del 2022).  Seguidamente nos referiremos a ese tema.

II.- SOBRE LAS RESTRICCIONES PARA APROBAR INCREMENTOS SALARIALES POR COSTO DE VIDA A FAVOR DE LOS SERVIDORES MUNICIPALES

          Para dar respuesta a las interrogantes que se nos plantean debemos señalar que  con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas se implementaron las normas relativas a la Regla Fiscal, la cual está orientada a buscar cierto equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos. 

          El fundamento de la Regla Fiscal se encuentra en el artículo 176 de la Constitución Política, el cual establece, en lo que interesa, que “En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.”  Y agrega que “Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.” 

          La Regla Fiscal constituye un límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de la deuda del Gobierno central con el PIB.  Así la define el artículo 9 de la ley n.° 9635 citada.  Su ámbito de aplicación está regulado en el artículo 5 de esa misma ley, y originalmente comprendía los presupuestos de todos los entes y órganos del sector público no financiero, con unas pocas excepciones.

          El hecho de que el parámetro para fijar la Regla Fiscal sea el crecimiento del gasto corriente del Gobierno central en relación con el promedio de crecimiento del PIB nominal, no impide que dicha regla haya sido aplicable, en su inicio, a casi todo el sector público no financiero.  Por el contrario, la intención de la Regla Fiscal era abarcar la mayor parte del sector público no financiero con la finalidad de evitar riesgos fiscales para el Gobierno central. 

          El artículo 13 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas es importante para efectos de la consulta pues regula las medidas extraordinarias que deben adoptar los órganos y entes sujetos a la Regla Fiscal cuando la deuda del Gobierno central, al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de esa Regla, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB.  El artículo 13 mencionado dispone lo siguiente:

          “ARTÍCULO 13- Medidas extraordinarias. En el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11 de la presente ley, se adoptarán las siguientes medidas extraordinarias:

          a) No se ajustarán por ningún concepto las pensiones, excepto en lo que corresponde a costo de vida.

          b) El Gobierno central no suscribirá préstamos o créditos, salvo aquellos que sean un paliativo para la deuda pública o estén destinados a ser utilizados en gastos de capital.

          c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

          En este escenario tampoco se realizará ningún aumento a la remuneración de los diputados y las diputadas de la República.

          (Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 2° de la Ley para congelar las remuneraciones de diputados y diputadas en el escenario de alta deuda pública, N° 9987 del 31 de mayo del 2021)

          d) El Poder Ejecutivo no podrá efectuar rescates financieros, otorgar subsidios de ningún tipo, así como realizar cualquier otro movimiento que implique una erogación de recursos públicos, a los sectores productivos, salvo en aquellos casos en que la Asamblea Legislativa, mediante ley, declare la procedencia del rescate financiero, ayuda o subsidio a favor de estos.”  (El subrayado es nuestro).

            En el caso de las municipalidades, dichos entes territoriales estuvieron sujetos a la Regla Fiscal desde la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (lo cual ocurrió el 4 de diciembre del 2018), hasta la entrada en vigencia de la “Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19”, n.° 9848 de 20 de mayo del 2020 (lo cual ocurrió el 22 de mayo del 2020).  La última de las leyes citadas adicionó un inciso d) al artículo 6 de la ley n.° 9635, a efecto de excluir a las municipalidades y a los concejos municipales de distrito de la aplicación del título IV "Responsabilidad Fiscal de la República", capítulo I "Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios", de la citada ley n.° 9635.

            Luego, la Ley Marco de Empleo Público ‒la cual resulta aplicable a las municipalidades y a los concejos municipales de distrito, según lo dispuesto en su artículo 2 inciso c)‒ dispuso, en su Transitorio XI, que “Los salarios de las personas servidoras públicas, sin distinción del monto de estos, estarán excluidos de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.”  Y agregó, en su Transitorio XII, que “Las personas servidoras públicas que sean remuneradas bajo el esquema de salario global estarán excluidas de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.”

            Cabe señalar que si bien la Ley Marco de Empleo Público dispuso un trato diferenciado en algunos temas para los Poderes del Estado distintos del Poder Ejecutivo y para las instituciones públicas con autonomía de segundo o de tercer grado (incluidas las municipalidades), dentro de ese trato diferenciado no se encuentra lo relativo a la obligación de implementar el salario global. Es por ello que las reglas de transición del salario compuesto al salario global (lo que incluye los Transitorios XI y XII mencionados de la Ley Marco de Empleo Público) son aplicables a todas las instituciones comprendidas dentro del ámbito de cobertura de dicha ley.  Sobre este último aspecto, en nuestro dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero de 2024, indicamos lo siguiente:

“…. la LMEP contiene varias disposiciones especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas.  Mediante la incorporación de esas reglas especiales se pretendió salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a dichos órganos y entes.  Esas disposiciones están contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP.

          En los demás casos, las reglas generales establecidas en la LMEP son aplicables a todo el sector público, debido a que el legislador no hizo excepción alguna en lo relativo a su ámbito de cobertura. 

          En relación con el salario global, ciertamente, los Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo, así como los entes públicos con autonomía de segundo o de tercer grado, con potestades constitucionalmente asignadas, están facultados para construir las respectivas columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas, (artículo 30 párrafo final de la LMEP); sin embargo, esa facultad no los habilita para seguir utilizando el sistema de salario base más pluses, sino que, por el contrario, necesariamente deben ajustarse al sistema de salario global, pues así lo establece el propio artículo 30 y siguientes de la LMEP.

          Por ello, al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplica para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluida la Asamblea Legislativa.”

            Partiendo de lo expuesto, es posible afirmar que las municipalidades no pueden acordar aumentos por costo de vida a sus servidores con respecto a los periodos comprendidos entre el 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, hasta 22 de mayo del 2020, fecha en que entró en vigencia la “Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19”.   Y del 10 de marzo del 2023, día en que entró en vigencia la Ley Marco de Empleo Público, hasta la fecha.  Tales limitaciones aplican en tanto se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la ley n.° 9635.

            Las limitaciones mencionadas en el párrafo anterior proceden tanto en relación con los servidores sujetos a salario compuesto, como con los remunerados mediante el sistema de salario global, pues las normas que rigen ese tema no hicieron distinción alguna al respecto. 

            Nótese que si bien los Transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público prohíben hacer aumentos salariales por costo de vida mientras se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d), del artículo 11, de la ley n.° 9635, no es posible interpretar que esas disposiciones abarcan periodos anteriores a la entrada en vigencia de dicha Ley Marco, pues ello implicaría dotar a esas normas de efecto retroactivo en perjuicio de sus destinatarios, efecto que sería contrario a lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política y a los principios derivados de esa norma.

            Sobre ese tema hemos señalado que “… por definición, las leyes rigen siempre hacia el futuro, por ser ésta la única forma de concebirlas como reglas o normas de conducta…”, y que “…la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva”.  (Dictámenes C-198-99 de 5 de octubre de 1999 y C-132-2019 de 14 de mayo de 2019).

            Finalmente, cabe señalar que contra los transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público penden varias acciones de inconstitucionalidad, por lo que el tratamiento jurídico de este tema podría variar dependiendo de lo que decida la Sala de la materia.

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- Las municipalidades no pueden acordar aumentos por costo de vida a sus servidores con respecto a los periodos comprendidos entre el 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, hasta el 22 de mayo del 2020, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9848 de 20 de mayo del 2020 “Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19”.   Y del 10 de marzo del 2023, día en que entró en vigencia la Ley Marco de Empleo Público, hasta la fecha.  Tales limitaciones aplican en tanto se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la ley n.° 9635.

            2.- Las limitaciones mencionadas en el párrafo anterior proceden tanto en relación con los servidores sujetos a salario compuesto, como con los remunerados mediante el sistema de salario global, pues las normas que rigen ese tema no hicieron distinción alguna al respecto. 

            3.- Si bien los Transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público prohíben hacer aumentos salariales por costo de vida mientras se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d), del artículo 11, de la ley n.° 9635, no es posible interpretar que esas disposiciones abarcan periodos anteriores a la entrada en vigencia de dicha Ley Marco, pues ello implicaría dotar a esas normas de efecto retroactivo en perjuicio de sus destinatarios, efecto que sería contrario a lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política y a los principios derivados de esa norma.

            4.- Contra los transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público penden varias acciones de inconstitucionalidad, por lo que el tratamiento jurídico de este tema podría variar dependiendo de lo que decida la Sala de la materia.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc