18 de noviembre de 2024

PGR-C-266-2024

Señor 

Jorge Enrique Rodríguez Bogle

Presidente del Consejo Directivo

Instituto Costarricense sobre Drogas

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CD-ICD-OF-08-2023 del 2 de noviembre del 2023, cuya atención me fue asignada el 4 de junio del 2024, por medio del cual nos comunicó el acuerdo n.° 003-SO-007-2023, adoptado por el Consejo Directivo del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) el 31 de octubre del 2023.  En dicho acuerdo se decidió plantear a esta Procuraduría una consulta relacionada con los requisitos para ocupar el puesto de Director y de Director General Adjunto del ICD, concretamente, con el requisito de contar con “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las drogas”.

I. -   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Tal y como indicamos, la gestión se fundamenta en un acuerdo del Consejo Directivo del ICD.  El texto completo de ese acuerdo, según la transcripción que se hizo en la consulta, es el siguiente:

“ACUERDO N°003-SO-007-2023: El Consejo Directivo del ICD acuerda modificar el acuerdo N°003-SO-006-2023, tomado en la sesión CERO SEIS, celebrada el día martes VEINTINUEVE de agosto del 2023, para que se lea correctamente de la siguiente forma: 1) Plantear una consulta a la Procuraduría General de la República, con el propósito de que dicho órgano asesor analice si existe un mecanismo o pauta exegética para dar contenido a un concepto jurídico indeterminado a la hora de su aplicación para el ejercicio de una competencia, en otras palabras, si el ordenamiento jurídico brinda una pauta para completar dicho concepto. En concreto, si en el ejercicio de las competencias del Consejo Directivo del ICD en relación con la aplicación del artículo 111 de la Ley N 8204, ese órgano colegiado debe seguir alguna forma de interpretación o integración del concepto jurídico indeterminado “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las drogas”. (El subrayado es nuestro).

A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal del ICD, emitido mediante el oficio CL-010-2023 del 10 de octubre del 2023, el cual fue suscrito por la Licda. Tany Calderón Coto.  Ese estudio señaló, entre otras cosas, que “…le corresponde al Consejo Directivo del ICD ejercer válidamente la potestad de amplio espectro discrecional sobre el libre nombramiento y remoción de la Dirección General del ICD, sin mayor sujeción a trámite ni procedimiento. En este entendido, conforme la potestad asignada por la Ley N° 8204, le corresponde definir lo que se entiende como “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las drogas”, a través de la emisión de un acuerdo.”

II.- SOBRE LAS PAUTAS PARA DAR CONTENIDO ESPECÍFICO A LOS CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS

            Para poner en contexto la consulta que se nos formula, interesa señalar que el ICD fue creado mediante la reforma operada por la ley n.° 8204 de 26 de diciembre del 2001 a la “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo”, n.° 7786 de 30 de abril de 1998.  Se trata de un órgano desconcentrado máximo del Ministerio de la Presidencia, que cuenta con personalidad jurídica instrumental, encargado de coordinar, diseñar e implementar las políticas, los planes y las estrategias para la prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los farmacodependientes, así como las políticas, los planes y las estrategias contra el tráfico ilícito de drogas y actividades conexas, la legitimación de capitales y el financiamiento al terrorismo.

            La ley n.° 7786 citada dispone que el órgano máximo de decisión del ICD es su Consejo Directivo, el cual está integrado por el ministro o el viceministro de la Presidencia, quien deberá presidir dicho Consejo; por el ministro o el viceministro de Seguridad Pública y Gobernación; por el ministro o el viceministro de Educación Pública; por el  ministro o el viceministro de Justicia y Paz; por el  ministro de Salud o el director del IAFA; por el director o el subdirector del OIJ; y por el fiscal general o el fiscal general adjunto de la República. Asimismo, la ley n.° 7786 establece que la dirección del ICD estará a cargo de un director general y de un director general adjunto, quienes serán los funcionarios de mayor jerarquía para efectos de dirección y administración del Instituto

            La consulta está relacionada, precisamente, con los requisitos para ocupar los cargos de director general y director general adjunto del ICD, requisitos dentro de los cuales se encuentra el de tener “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las Drogas”.  Ese requisito constituye uno de los llamados “conceptos jurídicos indeterminados”, los cuales han sido definidos como aquellos “…que hacen referencia a una esfera de la realidad cuyos límites no están completa o claramente precisados en su enunciado.” SALAZAR CARVAJAL, Pablo. (2018). Diccionario Usual del Poder Judicial. Poder Judicial, Costa Rica. https://diccionariousual.poder-judicial.go.cr/index.php/diccionario, Conceptos jurídicos indeterminados, tomada el 8 de noviembre de 2024.

            En relación con el tema de los conceptos jurídicos indeterminados, esta Procuraduría ha indicado que su existencia no necesariamente obedece a una mala técnica legislativa, sino que su origen se encuentra, en muchas ocasiones, en la necesidad de dar flexibilidad o elasticidad a un concepto:

“Recuérdese que ciertos conceptos jurídicos no responden a una deficiente técnica legislativa, pues en realidad son intencionalmente abandonados en la vaguedad porque la “indeterminación intrínseca” de su contenido, que no admite una cuantificación o determinación rigurosa, es un “factor de adaptación” del derecho frente a circunstancias y épocas cambiantes. El derecho tiene, en efecto, necesidad de un cierto número de nociones flexibles o elásticas, de contenido variable (Bergel Jean Louis (2001): Méthodologie juridique, Paris, Thémis Presses Universitaires de France, 1ª edition, Pág. 115), a fin de permitir soluciones acomodadas a las circunstancias. Así, el margen de indeterminación existe para que la Administración se pueda ajustar mejor a la realidad, al espíritu y a la finalidad de la norma, para buscar una solución justa, pero no para crear “ex novo” el concepto. (Sainz Moreno, Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa”. Págs. 194 y 220. Citado por Enrique Luqui, Roberto. “Revisión judicial de la actividad Administrativa”. Editorial Astrea, Buenos Aires, Argentina, 2005, págs.. 211.” (Dictamen PGR-C-176-2024 de 12 de agosto del 2024).

            También hemos señalado que los conceptos jurídicos indeterminados “… han de ser dotados de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación.” (Dictamen PGR-C-184-2023 del 2 de octubre del 2023).  Por lo que “No puede esta Dependencia entrar a determinar con exactitud qué debe entenderse por "justa causa debidamente comprobada", porque estamos frente a lo que la doctrina denomina "conceptos jurídicos indeterminados", los cuales se deben desarrollar frente a un caso concreto.” (Dictamen C-188-90 del 12 de noviembre de 1990).

            A pesar de la flexibilidad que supone la existencia de un concepto jurídico indeterminado, no es posible admitir que cualquier decisión administrativa que se adopte dentro de sus límites será necesariamente válida, pues dentro de esa flexibilidad, el operador jurídico está obligado a buscar aquella que mejor se adapte a la finalidad que persigue la norma.  Por ello, en estos casos es particularmente necesario dejar constancia del fundamento y del razonamiento utilizado para adoptar la decisión respectiva.

            En esta ocasión no se nos pide precisar lo que debe entenderse por “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las drogas”, lo cual es entendible pues, como ya indicamos, esa delimitación debe hacerla la Administración activa en cada caso concreto; sino que se nos solicita definir si existe un mecanismo o pauta exegética para dar contenido a ese concepto.

            Al respecto debemos indicar que el ordenamiento jurídico, en general, debe ser interpretado según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas, pues así lo ordena el artículo 10 del Código Civil.

            En el caso del ordenamiento jurídico administrativo, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) dispone que su interpretación debe hacerse de la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y los hechos a que se refiere.

            Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances del artículo 10 de esa ley en los siguientes términos:

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

            Otra pauta a seguir para interpretar normas del ordenamiento jurídico administrativo es la de respetar las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica y los principios elementales de justicia lógica y conveniencia, según lo dispuesto en el artículo 16 y 158.4 de la LGAP.

            La Sala Constitucional ha ligado la observancia de las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica y de los principios elementales de justicia lógica y conveniencia con el respeto a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.  En esa línea ha indicado que “… el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) dispone que "en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia".  La Sala ha reconocido el contenido de esta norma como un principio general de Derecho, que en resumidas cuentas se refiere a la razonabilidad y proporcionalidad que deben observar las normas y actos públicos, y que debe tenerse como parámetro de constitucionalidad (véase sentencia número 2359-94 de las 15:03 horas del 17 de mayo de 1994). Contrario sensu, una norma o acto público que no cumpla con las reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o con los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, devendría en irrazonable o desproporcionada y, por ende, inconstitucional.”  (Sentencia n.° 18665-2012 de 21 de diciembre del 2012).

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- El requisito de contar con “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las drogas” para ocupar el puesto de director y de director general adjunto del Instituto Costarricense sobre Drogas, constituye uno de los llamados “conceptos jurídicos indeterminados”, cuya delimitación debe hacerla la Administración activa en cada caso concreto.

            2.- A pesar de la flexibilidad que supone la existencia de un concepto jurídico indeterminado, no es posible admitir que cualquier decisión administrativa que se adopte dentro de sus límites será necesariamente válida, pues dentro de esa flexibilidad, el operador jurídico está obligado a buscar aquella que mejor se adapte a la finalidad que persigue la norma.  Por ello, en estos casos es particularmente necesario dejar constancia del fundamento y del razonamiento utilizado para adoptar la decisión respectiva.

            3.- Para dar contenido a un concepto jurídico indeterminado debe tomarse en cuenta que el ordenamiento jurídico, en general, debe ser interpretado según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicado, atendiendo fundamentalmente su espíritu y finalidad, pues así lo ordena el artículo 10 del Código Civil.

            4.- Por su parte, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone que el ordenamiento jurídico administrativo debe interpretarse de la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y los hechos a que se refiere.

            5.- Otra pauta a seguir para interpretar normas del ordenamiento jurídico administrativo es la de respetar las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica y los principios elementales de justicia lógica y conveniencia, según lo dispuesto en el artículo 16 y 158.4 de la Ley General de la Administración Pública, requisito que se encuentra ligado con el respeto a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc