18 de noviembre de 2024

PGR-C-265-2024

Señora

María del Rocío Céspedes Brenes

Gerente General

Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago (JASEC)

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio GG-920-2024 del 18 de octubre del 2024, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de JASEC en su sesión ordinaria 068-2024 del 3 de octubre último, en el sentido de plantear una consulta a esta Procuraduría en relación con los efectos de nuestros dictámenes. 

I. -   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 

            La consulta que se nos formula está relacionada con nuestro dictamen PGR-C-088-2024 del 20 de mayo del 2024.  En ese pronunciamiento, esta Procuraduría arribó a la conclusión de que JASEC es una empresa pública municipal, creada por ley, y estructurada bajo la forma de un ente público no estatal.  Y que al tratarse de una empresa pública municipal y no de una empresa pública del Estado (ente público mayor) no le es aplicable el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

            Nos indica que desde la entrada en vigencia de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018) y hasta la notificación del dictamen PGR-C-088-2024 citado, JASEC procedió con la aplicación de dicha ley, por lo que ahora no tienen claro “… si la conclusión contemplada en el criterio emitido tiene retroactividad o no en cuanto a su aplicación, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 9635.”.

A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal de JASEC, emitido mediante el oficio GG-AJ-JASR-131-2024 del 9 de octubre de 2024, suscrito por el Lic. Juan Antonio Solano Ramírez. Ese estudio sostiene que los criterios de la Procuraduría no tienen efecto retroactivo, por lo que rigen hacia futuro. 

II.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES

De los documentos que se nos remitieron con la gestión que nos ocupa es posible advertir que el objetivo de la consulta es definir si a los trabajadores y extrabajadores de JASEC debe reconocérseles diferencias salariales (y de otros tipos) con motivo de la emisión de nuestro dictamen PGR-C-088-2024.  Es por ello que debemos señalar, desde ya, que esta Procuraduría no puede pronunciarse sobre casos concretos, ni emitir criterio sobre reclamos administrativos pendientes de resolución.

Con respecto a ese tema hemos indicado que, en virtud del efecto vinculante de nuestros dictámenes, a esta Procuraduría “... no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, reiterado, entre muchos otros, en el PGR-C-188-2023 del 10 de octubre del 2023 y en el PGR-C-097-2024 del 29 de mayo del 2024).

Partiendo de lo anterior, debemos indicar que, si bien nos pronunciaremos en torno a los efectos de nuestros dictámenes, lo haremos de manera general, para orientar la toma de decisiones por parte de la Administración.  Ello implica que serán las autoridades de JASEC las que deberán definir la procedencia o no de realizar los reajustes salariales, o de cualquier otro tipo, que resulten pertinentes.

III.- SOBRE EL EFECTO DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La función asesora de la Procuraduría General de la República encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), según el cual, corresponde a este órgano asesor dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. Esa misma norma establece que la Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos.

Precisamente, en el ejercicio de nuestra función asesora, hemos indicado que nuestros dictámenes no crean, modifican, ni extinguen situaciones jurídicas, sino que se limitan a interpretar las normas y principios preexistentes, mediante los cuales se han creado, modificado o extinguido esas relaciones; y que, en virtud de esa situación, nuestros dictámenes tienen efectos declarativos y no constitutivos. (Dictamen C-208-2004 del 25 de junio del 2004, reiterado en el C-033-2006 del 3 de febrero del 2006 y en el C-113-2006 del 16 de marzo del 2006).

Partiendo de lo anterior, por regla general, el efecto de nuestros dictámenes aplica a partir de la vigencia de las normas que interpretan.  En esa línea, hemos indicado lo siguiente:

“… el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictamen C-233-2003 op. cit.).

            Tratándose entonces de pronunciamientos meramente declarativos, esto es, de aquellos que fijan el verdadero sentido y alcance de una disposición normativa, es lógico pensar que, como actos interpretativos que constituyen jurisprudencia administrativa, éstos formen un todo obligatorio con la norma interpretada (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que sus efectos se retrotraen, por lo general, a la época pretérita de la promulgación de aquella; esto especialmente cuando aquella norma cumpla con un criterio de “suficiencia”, o sea, cuando sus disposiciones sean suficientes por sí mismas para ser aplicadas directamente (Pronunciamiento OJ-012-2007 de 20 de febrero de 2007).”  (Dictamen C-229-2018 del 12 de setiembre del 2018).

Es claro entonces que si una norma genera un derecho y ese derecho no ha sido reconocido por la Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la existencia del derecho aplica a partir del momento en que la norma interpretada entró en vigencia y no a partir de la fecha del dictamen.  Del mismo modo, si una norma restrictiva de derechos fue aplicada indebidamente y esa aplicación indebida no ha sido reconocida por la Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la aplicación indebida de la norma surtiría sus efectos a partir del momento en que ocurrió la aplicación indebida y no a partir de la fecha del dictamen.

Es de advertir, en todo caso, que esa regla general, ampliamente reconocida en nuestra jurisprudencia administrativa, acepta excepciones para el caso de que el dictamen emitido por esta Procuraduría tenga como objeto reconsiderar de oficio, o a instancia del consultante, un criterio anterior.  En ese supuesto, se ha admitido que el efecto del pronunciamiento sea hacia futuro (dictamen C-229-2018 citado, reiterado en el C-285-2022 del 19 de diciembre del 2022); salvo que el cambio de criterio obedezca a un giro en la jurisprudencia judicial que rige el punto, o cuando la existencia del derecho no dependa de un criterio de la Procuraduría, de manera que ésta no pueda limitar su percepción.  Sobre dichas salvedades hemos indicado lo siguiente:

“… pueden haber supuestos específicos en los que la solución de eficacia “ex nunc” [desde ahora y hacia futuro] aludida, deviene inaplicable. Por ejemplo, cuando el aparente cambio de criterio en realidad proviene de jurisprudencia judicial consolidada y no propiamente del razonamiento jurídico contenido en nuestro dictamen. De modo que no es el dictamen de la Procuraduría General el que crea ese Derecho, ni provoca el cambio en la interpretación de aquél, sino que se limita a interpretarlo de cierta manera, por obligado sometimiento al criterio judicial último, reiterado y consolidado ‒arts. artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial‒, y por ende, tampoco puede hablarse de un cambio en nuestra jurisprudencia administrativa. Y en todo caso, porque al final de cuentas no se causa en realidad un problema de inseguridad jurídica (Dictámenes C-367-2003 op. cit.). Otro supuesto es cuando la existencia de un derecho no depende ni proviene de un criterio de la Procuraduría General y ésta no puede limitar su percepción. La sola circunstancia de que un dictamen haya considerado que no procedía su reconocimiento no puede tener efecto de privar de dicho reconocimiento a sus titulares. Por consiguiente, si se hubiera dejado de pagar como consecuencia de un dictamen, el cual ha sido reconsiderado para ajustar estrictamente la interpretación jurídica a la finalidad de la Ley, lo procedente es que la Administración proceda a enmendar la situación, con el reconocimiento retroactivo que proceda (Dictamen C-115-2007 de 12 de abril de 2007).” (Dictamen C-072-2021 del 11 de marzo del 2021).

Volviendo al tema puntual en consulta, debemos indicar que el dictamen PGR-C-088-2024 no reconsidera pronunciamiento alguno de esta Procuraduría.  Por el contrario, ratifica una línea jurisprudencial consolidada en el sentido de que el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, mediante el cual se adicionaron los Capítulos III y siguientes a la Ley de Salarios de la Administración Pública, solo es aplicable a las empresas públicas del Estado (ente público mayor) y no a las empresas públicas de otros entes públicos. 

Así lo indicamos en el dictamen C-314-2019 del 24 de octubre del 2019, en el cual se examinó la situación de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, S. A.; en el C-158-2020 del 30 de abril del 2020, en el cual se analizó la situación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A.; en el C-402-2020 del 15 de octubre del 2020, en el cual se analizó la situación de Radiográfica Costarricense S.A.; y, recientemente, en el PGR-C-248-2024 del 28 de octubre del 2024, en el que se analizó la situación de las empresas públicas del Banco Nacional. 

Por lo anterior, el dictamen PGR-C-088-2024 se rige por la regla general que atribuye naturaleza declarativa a nuestros pronunciamientos y que establece que sus efectos se producen desde la fecha en que entraron en vigencia las normas que interpreta.

IV.- CONCLUSIÓN 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Los dictámenes de la Procuraduría General de la República no crean, modifican, ni extinguen situaciones jurídicas, sino que se limitan a interpretar las normas y principios preexistentes, mediante los cuales se han creado, modificado o extinguido esas relaciones.  En virtud de esa situación, nuestros dictámenes, por regla general, tienen efectos declarativos y no constitutivos, los cuales aplican a partir de la vigencia de las normas que interpretan.

2.- Si una norma genera un derecho y ese derecho no ha sido reconocido por la Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la existencia del derecho aplica a partir del momento en que la norma interpretada entró en vigencia y no a partir de la fecha del dictamen.  Del mismo modo, si una norma restrictiva de derechos fue aplicada indebidamente y esa aplicación indebida no ha sido reconocida por la Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la aplicación indebida de la norma surtiría sus efectos a partir del momento en que ocurrió la aplicación indebida y no a partir de la fecha del dictamen.

3.- El dictamen PGR-C-088-2024 se rige por la regla general que atribuye naturaleza declarativa a nuestros pronunciamientos y que establece que sus efectos se producen desde la fecha en que entraron en vigencia las normas que interpreta.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc