22 de Julio del 2024

PGR-C-154-2024

Señor

Domingo Argüello García

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio N. º D.ALC.036-2024 del 25 de enero de 2024.

 

En el oficio N. º D.ALC.036-2024, la alcaldía de la Municipalidad de Montes de Oca consulta lo siguiente: 

 

“1. De conformidad con los alcances de la Ley No. 3580 denominada Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros), indicar si es la potestad de aplicar multas por el no pago de parquímetros es potestad exclusiva de Inspectores de Parquímetros, según lo regulado en el artículo 17 del Reglamento de Estacionómetros (Parquímetros) del Cantón de Montes de Oca.

2.  De conformidad con los alcances de la Ley No. 3580 denominada Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros), indicar si es jurídicamente posible que el Concejo Municipal, mediante su potestad reglamentaria pueda incorporar  la figura de "Notificadores de Parquímetros" que puedan colaborar con los "Inspectores de Parquímetros" realizando labores de mera verificación de cumplimiento de la Ley 3580 y que solo en caso de la detección de un incumplimiento, notifiquen a los Inspectores de Parquímetros mediante herramientas tecnológicas, para que éstos últimos apliquen las multas correspondientes.

3.  De conformidad con los alcances de la Ley No. 3580 denominada Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros), indicar si es jurídicamente posible que el Concejo Municipal, mediante su potestad reglamentaria pueda incorporar la figura de "Notificadores de Parquímetros" que no estén adscritos, ni formen parte del personal propio de la unidad de Parquímetros la cual es perteneciente al Departamento de Seguridad Vial de la Municipalidad de Montes de Oca, en decir, que puedan ser personal propio de la empresa que resulte adjudicataria de un eventual proceso de licitación pública para proveer el servicio de la plataforma tecnológica que soporte el sistema de parquímetros.”

 

La administración consultante adjunta el criterio legal rendido por oficio sin número de consecutivo, ni fecha de la asesoría legal institucional. El criterio legal indica que la ley N.º 3508 autorizó a las municipalidades a cobrar un impuesto por el estacionamiento en vía pública, según su artículo 3; y el numeral 9 establece la potestad de la municipalidad para reglamentar la ley para su aplicación. La municipalidad, explica, emitió el reglamento de Estacionamiento (parquímetros) del Cantón de Montes de Oca, y en su artículo 17 otorgó a los inspectores de parquímetros del departamento de seguridad vial la competencia para levantar infracciones. Agrega que, el artículo 9 de la ley N. º 3580, permite la incorporación de otras figuras, como los “Notificadores de parquímetros”, que, ante incumplimiento de la ley, se comuniquen con los inspectores municipales de parquímetros. Es competencia del Consejo Municipal reglamentar la ley, lo que permite incorporar la figura de “Notificador de parquímetros”. Concluye, que es jurídicamente viable que el Consejo incorpore la figura de “Notificador de parquímetros” para que colaboren a los inspectores de parquímetros cuando detecten un incumplimiento a la ley, sin que esa figura forme parte del personal de la municipalidad, y puedan ser propios de una empresa que resulte adjudicataria de un eventual proceso de licitación para proveer el servicio por medio de una plataforma tecnológica.  

 Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Admisibilidad parcial de la consulta: régimen de contratación pública es competencia de otros órganos públicos y criterio legal institucional no aborda todas las interrogantes; B) Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros): un Poder de Policía depositado en la policía municipal.; C) Potestad reglamentaria: subordinación a la ley N. º 3580; D) Conclusión.

 

A. ADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA: RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ES COMPETENCIA DE OTROS ÓRGANOS PÚBLICOS Y CRITERIO LEGAL INSTITUCIONAL NO ABORDA TODAS LAS INTERROGANTES. 

 

La pregunta 3, en su parte final, cierra indicando que sería una empresa privada, contratada por concurso público, la que eventualmente proveería una plataforma tecnológica para el servicio de parquímetros, indicación que, aun cuando sea explicativaejemplificante, obliga precisar el límite del abordaje del parecer jurídico de este órgano.

 

 Al tenor del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ley N.º 6815, cuyo trascendencia ha desarrollado la jurisprudencia -por citar algunos casos los dictámenes C-248-2019 del 02 de setiembre de 2019 y C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005 y C-017-2020 del 17 de enero de 2020-, este órgano superior consultivo técnicojurídico ha indicado que no puede pronunciarse sobre asuntos que, por ley especial es ejercida por otro órgano público. El artículo 5 dispone: 

 

 “ARTÍCULO 5º.-CASOS DE EXCEPCIÓN:

No obstante, lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

(El resaltado no corresponde al original)

 

Considerando lo anterior, aquellos temas que refieran al régimen de contratación pública corresponden conocer y pronunciarse a la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda como órgano especializado de la materia (art. 129 ley N.º 9986) y a la Contraloría General de la República con fiscalizador de la hacienda pública (1, 8 y 37.3 ley N.º 7428); con ello, se activa el antepecho competencial establecido en el artículo 5 de la ley N.º 6815.

 

En cuanto las interrogantes sobre el uso y la reglamentación de los “Notificadores de parquímetros”, también resulta inadmisible parcialmente. De la lectura de criterio legal institucional aportado en relación a las interrogantes 2 y 3, en comparación con la normativa citada, no se explica la naturaleza jurídica de los “Notificadores de parquímetros”, cómo funcionaría y cuál sería su relación con la corporación municipal, o si se trata de funcionarios municipales de régimen o sujetos privados, y la pregunta 3 da entender que pueden ser ambos, denotando imprecisión. El criterio legal no aborda jurídicamente está figura, ni su origen o regulación, sino que solamente se dirige a indicar que, con sustento en el artículo 9, puede incorporarse la figura.  

 

Como ha dicho este órgano consultivo en otras ocasiones “[…] el artículo 4 de la Ley N° 6815 establece la obligación de que la consulta este acompañada de la opinión jurídica de la asesoría legal institucional, criterio que debe ejercer un análisis jurídico detallado sobre cada uno de los puntos que se someten a nuestra consideración, lo cual tiene como finalidad determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno […]”, y la omisión de este punto, vuelve en inadmisible la consulta (dictamen PGR-C-247-2021 del 24 de agosto de 2021). Es por lo anterior que, ante la falta de abordaje de la figura de “Notificadores de parquímetros” en el criterio legal, no procede a este órgano consultivo disertar o discutir abiertamente, y menos una crear una propuesta, sobre lo que pueden comprender esta figura; la finalidad de los dictámenes vinculantes de la Procuraduría General de la República es interpretar el ordenamiento jurídico escrito y no escrito.

 

Por lo expuesto, en el caso que nos ocupa, hemos de precisar que nuestro pronunciamiento se centrará únicamente en las potestades que la ley N.º 3580 le otorga a las municipalidades, en relación con la potestad reglamentaria, para cumplir con el deber legal a través de sus funcionarios, según lo planteado en las preguntas 1, 2 y 3; excluyendo temas de contratación de servicios sobre los cuales este Órgano Consultivo está impedido para pronunciarse y sobre lo que debe entenderse cómo “Notificador de parquímetros.

 

 B. LEY DE INSTALACIÓN DE ESTACIONÓMETROS (PARQUÍMETROS): UN PODER DE POLICÍA DEPOSITADO EN LA POLICÍA MUNICIPAL.

 

La Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros), ley N.º 3580 del 13 de noviembre de 1995, habilita a las municipalidades del país a cobrar un monto por el estacionamiento en vía pública cantonal, según el valor fijado, se trate de zona céntrica o no céntrica, de acuerdo con el reglamento respectivo (art. 1, 2 y 9). Además, establece una sanción a quien aparque un vehículo en zona de parquímetro sin satisfacer el costo: una multa cuyo valor asciende a 10 veces la tarifa. Ese incumplimiento genera una obligación económica a favor de la administración local, de carácter no tributario, motivada en el aprovechamiento temporal de la vía pública (Dictámenes PGR-C-087-2024 del 20 de mayo de 2024 y C-276-2012 del 22 de noviembre de 2012). 

 

Para tornar efectiva la ley N. º 3580, mediante la Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal, ley N° 9542, el legislador reformó el Código Municipal, ley N.º 7794, para que las corporaciones municipales puedan crear un cuerpo de policía municipal. 

 

La finalidad del Poder de Policía es resguardar y conservar el orden social, permitir el desarrollo de las actividades públicas y privadas, utilizar, aprovechar, salvaguardar y proteger los bienes públicos y tutelar los bienes y derechos de las persona privadas, y en razón de ese “poder”, esa autoridad opera sometido a los límites constitucionales y legales necesarios para que la intervención de la administración pública sea razonable y proporcional, restringida al interés público y respetando los derechos fundamentales individuales y sociales, por ende, dicho poder es Reserva de Ley (Dictamen C-2-2010 del 11 de enero de 2010). 

 

La policía de tránsito municipal ejerce ese Poder de Policía con sustento en los artículos 61 y 62 inciso a) del Código Municipal y 213 bis y 214 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley N. º 9078, que le otorga la competencia para velar por la seguridad y control de la red vial cantonal (local), así como en la emisión de multas, dentro del territorio cantonal para el cumplimiento a la ley de tránsito y de la ley de parquímetros. Para desplegar y controlar ese “poder”, el artículo 9 de la ley N. º 3580 impone a los gobiernos locales emitir un reglamento específico.

 

 En el caso de Municipalidad de Montes de Oca, con la promulgación del Reglamento de Estacionómetros (Parquímetros) de la Municipalidad de Montes de Oca, publicado en La Gaceta N. º 91 del 25 de abril de 2020, se definió que compete a la Policía Municipal, mediante la Sección de Parquímetros, la emisión de las boletas de multa por infracción a la ley N. º 3580. Dicen sus artículos 2 y 17: 

 

“Artículo 2º-De las potestades. La Municipalidad de Montes de Oca, por medio de su Alcaldía, el Departamento de Seguridad Vial, la Sección de Parquímetros y el Departamento de Obras designará las zonas, calles, avenidas, plazas, parques y demás lugares públicos que serán destinados a estacionamientos autorizados, siempre que las vías sean cantonales. 

(…)

Artículo 17.-De los inspectores de parquímetros. La boleta de infracción será levantada por los inspectores de parquímetros e implicará el pago de la multa establecida en la ley 3580. Esta multa será impersonal, pues se levantará contra la placa del vehículo mediante el cual se cometió la infracción.” (El resaltado es nuestro)

 

En sentido similar, se expresa el artículo 2, incisos 5, 6, 11 y 15, del Reglamento del Departamento de Seguridad y Vigilancia Comunal (Policía Municipal) de la Municipalidad de Montes de Oca: 

 

“Artículo 2º- La Policía Municipal realiza las siguientes funciones:

(…)

5.               Retirar de las aceras y vías los enseres y mercaderías de los vendedores ambulantes o estacionarias que no se encuentren a derecho.

6.               Regulación del tránsito y aceras municipales por medio de la Sección de Estacionómetros, y coadyuvar en el control de tránsito vehicular, en la ausencia de los oficiales de tránsito en lo pertinente.

(…)

11. Coordinar la vigilancia y la conservación de los bienes que constituyen el patrimonio municipal.

(…)

15. Coordinar para que se garantice la tranquilidad y el orden público.”

 

Y, además, el artículo 8 del Reglamento del Departamento de Seguridad y Vigilancia Comunal (Policía Municipal) de la Municipalidad de Montes de Oca, publicado en el Alcance N.º 39 de La Gaceta N.º 90 del 11 de mayo de 1999, en forma clara concibe a los inspectores de parquímetros como parte del cuerpo policial del Gobierno Local: 

 

“Artículo 8º- La estructura jerárquica será la siguiente:

POLICÍA MUNICIPAL

a)  Policía 3 (Jefe Departamento)

b)  Policía 2

c)  Policía 1

SECCIÓN DE ESTACIONOMETROS

a)  Jefe de Sección

b) Oficiales de Estacionómetros SEGURIDAD INTERNA a) Guarda 2

b) Guarda 1

(…)

 

La normativa reglamentaria anteriormente citada hace eco de lo dispuesto en el artículo 5 de la ley N. º 3580, al indicar que las municipalidades darán cumplimiento a la ley a través de “[…] sus delegados estarán investidos de autoridad para lo que atañe

a sus actuaciones oficiales a ese respecto.”, que, en el caso de la Municipalidad de

Montes de Oca, lo realizan los inspectores de parquímetros (art. 17 Reglamento respectivo)

 

Es menester resaltar que del artículo 214 de la ley N.º 9078 se extrae que, para realizar funciones de policía de tránsito, es necesaria una investidura especial. En nuestro dictamen C-205-2017 del 11 de septiembre de 2017 explicamos: 

 

“[…] para poder investir a determinados funcionarios como inspectores de tránsito municipales, se requiere que exista, en el respectivo cantón, un servicio de policía con la función de auxiliar a la policía de tránsito. De hecho es importante notar que el último párrafo del artículo 214 conceptualiza el servicio de Inspectores de Tránsito Municipales como un cuerpo policial – que debe avituallar el respectivo gobierno local -, lo cual denota que, en efecto, dicha norma exige, para realizar la respectiva investidura de los inspectores, que el Municipio haya creado, al momento de la investidura de sus inspectores,  un servicio de policía local dedicado a la función de auxiliar a la Dirección General de Tránsito.

(…)

Que conforme el artículo 214 de Ley de Tránsito por las Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, para poder investir a determinados funcionarios como inspectores de tránsito municipales, se requiere que exista, en el respectivo cantón, un servicio de policía con la función de auxiliar a la policía de tránsito.”

 

Téngase presente que, el “Poder de Policía” pertenece acrósticamente al Estado y convergen obligaciones, funciones y responsabilidades públicas. La policía de tránsito despliega competencias de control y orden vial cantonal, y la emisión de las multas por infracción a la ley N. º 3580 es una faceta sancionatoria de la administración pública, que por su naturaleza ablatoria demanda que la actuación se realice con sujeción al ordenamiento jurídico, siendo legitima en la medida que cumple con un fin público (Principio de legalidad). 

 

Consecuencia de lo anterior, se tiene que, la potestad de aplicar multas por el no pago de parquímetros es potestad exclusiva de la policía tránsito, que se realiza mediante los oficiales o inspectores de parquímetros de la policía municipal, que son funcionarios públicos, investidos de autoridad con sustento en los artículos 214 de la ley N. º 9078 y artículo 5 de la ley N.º 3580.

 

C. POTESTAD REGLAMENTARIA: SUBORDINACIÓN A LA LEY N. º 3580.

 

La Municipalidad de Montes de Oca consulta sobre el alcance de la potestad reglamentaria para la aplicación de la ley N. º 3580. 

 

En primer orden, debe tenerse presente que la potestad reglamentaria que la administración pública detenta (ejercida por el jerarca máximo) tiene límites. Conforme la jerarquía normativa instituida en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, ley N. º 6227, la doctrina clásica costarricense ha señalado que los reglamentos que desarrollan los preceptos de las leyes tienen 3 límites: “[…] a) no puede el reglamento regular lo que la Constitución ha reservado a la ley formal. […]. b) […] no puede violentar la Constitución, los principios generales de derecho ni los de equidad […]. c) no puede violar la ley, prohibiendo lo que está permite o impone, o permitiendo lo que ésta prohíbe.” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo I, editorial Stradtmann, año 1998, Pág. 247 a 250). Estos límites están positivizados en los artículos 12.2, 19.1 y 124 de la ley N. º 6227.

 

Por tratarse de una norma secundaria, inferior a la ley, el reglamento tiene como finalidad interpretar y precisar los conceptos utilizados en la ley, la complementa material y territorial, y procura los medios para lograr la materialización del fin público (Ortiz, pág. 250 a 253). 

 

Como nos pronunciamos en el dictamen C-138-2012 del 04 de junio de 2012 -citando jurisprudencia constitucional-, la vinculación y sujeción del reglamento a la ley es absoluta, principalmente y en forma rigurosa a su contenido esencial“[…] en varios sentidos: no se

produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.” (véase en sentido similar el voto N.º 000489-F-S1-2015 de las diez horas cincuenta y cinco minutos del treinta de abril de dos mil quince de la Sala Primera y, votos 2022-019110 de las doce horas y treinta minutos del diecisiete de agosto de dos mil veintidós, N.º 1999-9236 de las veinte horas once minutos del veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, N.º 1997-05825 de las catorce horas seis minutos del diecinueve de setiembre de mil novecientos noventa y siete, de la Sala Constitucional). 

 

En relación al objeto de consulta, los ordinales 2 y 9 de la Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros), establecen la obligación de las municipalidades de reglamentar la ley; y en esa línea, el reglamento que emita la municipalidad debe cumplir con: clasificar de zonas (céntricas y no céntricas) para estacionar, establecer el monto según zona- que debe pagar quien parquee en vía pública según los elementos y requisitos previstos, crear un tiempo de estacionamiento en relación a la tarifa, respetar el monto máximo de la multa (o su forma de calcular) y el procedimiento para el cobro y pago de la multas, entre otras materias. Y orgánicamente, su artículo 5 establece que, a los funcionarios investidos de autoridad tienen la responsabilidad de hacer cumplir la ley N. º 3580. 

 

De este modo, el reglamento que el Consejo Municipal emita está limitado al contenido normativo de la ley N. º 3580 (Principio de Legalidad y de Reserva de Ley).

 

Finalmente, es importante resaltar que, la ley N.º 3580 no define el medio para que la administración municipal pueda materializar el cobro y pago de la tarifa por estacionamiento en la vía cantonal, sino que, el mismo numeral 5 indica que las municipalidades deben adoptar las “medidas pertinentes”, lo que se enmarca en la discrecionalidad administrativa. Así, podemos considerar que, en el contexto de la transformación, adaptación y continuidad de los servicios públicos, la administración pública puede valorar diferentes mecanismos o herramientas tecnológicas para modernizar, extender y facilitar la instalación -o localización- y uso de “parquímetros municipales” y que podrían operar los inspectores de parquímetros, con el fin de que el proceso de imposición de multas a cargo y su cobro sea más eficiente y eficaz.

 

En la opinión jurídica PGR-OJ-077-2023 del 01 de agosto de 2023, que invitamos a su lectura -con las diferencias del caso-, indicamos lo siguiente:

 

“La aplicación de la tecnología en el plano administrativo, respondería a la modernización que el Estado está obligado a realizar, para responder al desarrollo social, económico y político. Se beneficia la dinámica administrativa interna y externa, porque promueve la transparencia, la agilidad y el manejo oportuno de la información, facilitando la toma de decisiones para el cumplimiento de los objetivos públicos. La implementación de tecnología adecuada también trae consigo la innovación para satisfacer los intereses de la colectividad, al constituirse como canales que acortan la distancia física y el tiempo de interacción con y entre personas, sea en condición de administrados o, como funcionarios públicos que deben concurrir para la ejecución de labores.” 

 

D. CONCLUSIÓN

 

1.   En acatamiento del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ley N° 6815, este Órgano Consultivo está impedido para pronunciarse sobre temas vinculados a la contratación pública; y, la falta abordaje e imprecisión de la figura de “Notificadores de parquímetros” en el criterio legal, resulta en un incumplimiento de los requisitos que nuestra jurisprudencia ha desarrollado para la presentación de consultas, por tanto, las preguntas 1, 2 y 3 resultan parcialmente inadmisibles, únicamente admitiéndose las interrogantes sobre  potestades que la ley N.º 3580 le otorga a las municipalidades para el cobro de multas, en relación con la potestad reglamentaria, para cumplir con el deber legal a través de sus funcionarios.

 

2.   De conformidad con los artículos 5 de la Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros), ley N. º 3580, artículo 214 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley N. º 9078, y 17 del Reglamento de Estacionómetros (Parquímetros) de la Municipalidad de Montes de Oca, la potestad para aplicar multas por el no pago de parquímetros ha sido depositada en forma exclusiva en los oficiales o inspectores de parquímetros, como parte de la policía municipal. 

 

3.   La potestad reglamentaria expresamente contenida en los ordinales 2 y 9 de la Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros), tiene como límite la propia ley y Constitución Política, no pudiendo el reglamento que emita la administración contradecir, suplir o regular un contenido no contemplado en la ley. Es así que, orgánicamente, el artículo 5 de la ley N. º 3580 establece que compete a los funcionarios municipales investidos de autoridad hacer cumplir la ley, y en este sentido, el reglamento que el Consejo Municipal promulga está limitado al contenido normativo de la ley N. º 3580 (Principio de Legalidad y de Reserva de Ley). 

 

Atentos se suscriben;

 

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                Robert William Ramírez Solano

             Procurador Director                             Abogado de Procuraduría

  

JAOA/rwrs/gab