18 de noviembre de 2024

PGR-C-269-2024

Señora                                                                                          

Éricka Ugalde Camacho

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-CPMUN-1025-2024 de 7 de noviembre de 2024 mediante el cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales requirió nuestro criterio jurídico sobre el proyecto de ley no. 24597, denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 146 DE LA LEY N.° 8765, CÓDIGO ELECTORAL, DEL 19 DE AGOSTO DE 2009, PARA PROHIBIR LA BELIGERANCIA POLÍTICA EN LA UNIÓN NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES.”

I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).

   Al respecto, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-037-2023 de 29 de marzo de 2023, este órgano indicó:

“Sin embargo, la atención de las consultas de los órganos legislativos y de los señores diputados, no puede conducir a la desnaturalización de la función consultiva. Las consultas que realicen las comisiones y los señores diputados, para efectos de su admisibilidad, están sujetas, en lo aplicable, al marco legal que la ley orgánica instaura.”

            Aparte de lo anterior, hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se refiera a éstos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no así, aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra opinión jurídica no. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).

            II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

Tal y como se dispuso en el apartado anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.

En ese sentido, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. Y, por ello, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano.

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, tiene como objetivo modificar el artículo 146 del Código Electoral, con el fin de que la prohibición absoluta de participación en actividades de índole político-electoral que contempla el segundo párrafo, sea aplicable también a los cargos de dirección de la Unión Nacional de Gobiernos Locales. Por ello, queda claro que el contenido de dicho proyecto versa sobre temas propios y exclusivos del Tribunal Supremo de Elecciones.

Al respecto, los artículos 9, 99 y 102 de la Constitución Política, establecen expresamente que todo lo relacionado con materia electoral, es competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones.  Lo cual ha sido respaldado por la Sala Constitucional en el voto no. 29-2002 de las 9 horas 28 minutos de 3 de enero de 2002:

“(…) De la conjugación de lo que establecen expresamente los artículos 9, párrafo tercero, 99, 102 inciso tercero y 103 de la Constitución Política, se infiere, sin duda alguna, que fue la voluntad del Constituyente de 1949 atribuirle al Tribunal Supremo de Elecciones, en forma exclusiva, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, incluyendo la función de interpretar, también en forma exclusiva pero, además, obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, sin que  quepa contra sus resoluciones recurso alguno salvo la acción por prevaricato. El alcance y los límites de esta competencia son los que la Asamblea Nacional Constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve quiso imponer; esa voluntad y la manera como se construyeron esas disposiciones, pueden verse, por ejemplo, de las discusiones que se dieron en la sesión celebrada a las quince horas del día primero de julio de mil novecientos cuarenta y nueve (Acta 100, Tomo II, páginas 430 y siguientes). Véanse, a manera de ilustración, las siguientes intervenciones:

-Diputado Volio Jiménez: "…la Asamblea, de un modo expreso, había acordado alejar el proceso electoral del Poder Ejecutivo y del Congreso, a fin de ponerlo íntegramente en manos del Tribunal Supremo de Elecciones. Para lograr esto, fue preciso darle al Tribunal las más amplias atribuciones, como la contemplada en el inciso tercero del artículo 78. Si se acepta la supresión sugerida por el compañero González Herrán, ¿quién va en el futuro a interpretar la Constitución en materia electoral?. ¿La Asamblea Legislativa? ¿La Corte Suprema de Justicia? Se ha querido que la Corte no se meta en estos asuntos. De quedar en manos del Congreso, el peligro es inminente, ya que le estaremos dando ingerencia al Poder Legislativo en el desarrollo del proceso electoral, cuando precisamente la Asamblea se propuso lo contrario…"

-Diputado Arias Bonilla: "… al discutirse el capítulo respecto al Tribunal Electoral, la Asamblea, de un modo expreso, dejó en sus manos la interpretación de las disposiciones legales y constitucionales en materia electoral. Es cierto que esta es una atribución muy amplia, pero se aceptó con el propósito de que el Tribunal realizara su misión, apartándolo de toda influencia extraña. De otra manera es volver atrás, pues la interpretación de la Constitución en materia electoral va a quedar en manos del Congreso."

-Diputado Baudrit Solera: "… expresó que había votado la interpretación de la Mesa, con el objeto de que se aclarara debidamente cuáles son los alcances del inciso tercero del artículo 78. La idea del Proyecto del 49 –dijo luego-, fue la de alejar totalmente del torneo electoral a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, para garantizar la pureza del sufragio (…) Lo que se pretende –continuó diciendo el señor Baudrit-, es rodear al Tribunal de toda clase de garantías."

A los efectos de esta sentencia, se debe aclarar que las citas de los constituyentes se refieren al artículo 78 del proyecto de Constitución Política que se discutía en 1949, que corresponde en la actualidad al artículo 102 constitucional. Resulta entonces, más que evidente, que el Constituyente Originario le concedió al Tribunal Supremo de Elecciones la más amplia facultad sobre todo lo que atañe a los procesos electorales, lo que resulta a esta altura de nuestra Historia, absolutamente incuestionable. Fue el Poder Constituyente el que optó por sacar la materia electoral, de por sí traumatizada por los hechos político-electorales desencadenados en mil novecientos cuarenta y ocho, para ponerla a buen recaudo, en manos del Tribunal Supremo de Elecciones.”

   En otras ocasiones la Procuraduría se ha abstenido de emitir criterio sobre esta materia, señalando que:

 “El tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados se refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a materias sobre las cuales tienen competencia exclusiva y prevalente otros órganos administrativos, requisito que se deriva, específicamente, de lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica. Entre los órganos administrativos que cuentan con esa competencia prevalente para dictaminar se encuentra el TSE, cuando la consulta verse sobre materia electoral, tal y como sucede en este asunto, pues se requiere nuestro criterio en relación con el alcance del artículo 146 del Código Electoral. (PGR-C-121-2022 del 01 de junio de 2022).

            En consecuencia, dado que el proyecto de ley involucra una materia sobre la cual el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta una competencia exclusiva, la Procuraduría no puede emitir su criterio al respecto. Así lo hemos considerado en otras oportunidades en las que se nos han consultado proyectos de ley sobre materia electoral, por ejemplo, véanse los pronunciamientos nos. PGR-OJ-105-2024 de 16 de setiembre de 2024, PGR-OJ-116-2024 de 4 de octubre de 2024, PGR-OJ-117-2024 de 4 de octubre de 2024 y PGR-OJ-125-2024 de 14 de octubre de 2024.

   Por último, en abono a todo lo anterior, tómese en cuenta que el artículo 97 de la Constitución Política, reafirmar la tesis del impedimento que tiene la Procuraduría de atender la consulta, al establecer:

“ARTÍCULO 97.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones...”

Por todo lo expuesto, la consulta del proyecto de ley no. 24597, denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 146 DE LA LEY N.° 8765, CÓDIGO ELECTORAL, DEL 19 DE AGOSTO DE 2009, PARA PROHIBIR LA BELIGERANCIA POLÍTICA EN LA UNIÓN NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES”, es inadmisible.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

ELR/ysb

Cód. 11589-2024