18 de noviembre de 2024

PGR-C-268-2024

Señora

Marianela Dinarte Ortiz

Secretaria del Concejo

Municipalidad de Matina

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MM-DSM-0455-2024 de 1° de noviembre de 2024, presentado en la Procuraduría el 6 de noviembre, mediante el cual se nos comunica que el Concejo Municipal acordó:

“…aprobar el dictamen de comisión de asuntos jurídicos 02-2024, de las doce horas dieciocho minutos del día treinta y uno de octubre del año dos mil veinticuatro de las que dispone que de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, previo al dictado del acto administrativo que declare la nulidad, evidente y manifiesta, se requiere dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, en virtud de lo anterior, se acuerda gestionar ante la Procuraduría General de la República, el dictamen correspondiente.”

            En la transcripción completa de ese acuerdo, consta que lo que se trasladó a la Comisión de Asuntos Jurídicos fue un recurso extraordinario de revisión planteado por una ciudadana del cantón, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 del Código Municipal, contra el acuerdo del Concejo adoptado en la sesión ordinaria no. 72 de 28 de marzo de 2017, mediante el cual se donó un inmueble.

            Después de transcribir normativa sobre la facultad de donar inmuebles y sobre el procedimiento que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en el dictamen de la Comisión se indicó:

“El objetivo del presente proceso es que mediante la vía del recurso de revisión, el Concejo Municipal de Matina, disponga la nulidad, evidente y manifiesta, del artículo X, de la sesión ordinaria No. 72 del día 28 de marzo de 2017, lo anterior debido a que según se desprende de dicho acuerdo, se dispuso la donación de un inmueble propiedad de la Municipalidad de Matina a una Asociación…

(…)

…una donación de un inmueble por parte de una Municipalidad, sin contar con la aprobación legislativa de ley para la desafectación de dominio público, según establece el artículo 71 del Código Municipal, si bien es cierto, con la sola confrontación de la norma y el acto administrativo cuestionado se desprende la existencia de una ilegalidad y estaríamos frente a lo que se denomina nulidad, evidente y manifiesta, por precepto legal, específicamente el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que la Municipalidad de Matina previo al dictado del acto administrativo que declare la nulidad, evidente y manifiesta, requiere dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, en virtud de lo anterior, se acuerda gestionar ante la Procuraduría General de la República, el dictamen correspondiente.”

I. Diferenciación del procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y el recurso extraordinario de revisión que contempla el artículo 166 del Código Municipal.

            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 183.3 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante, LGAP) y el principio de intangibilidad de los actos propios, la Administración no puede anular de oficio los actos que haya emitido y que sean declaratorios de derechos, sino que, para su anulación debe recurrir al proceso judicial de lesividad.

            El proceso de lesividad está regulado en los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006) y está constituido como el proceso judicial en el cual la propia Administración autora de un acto administrativo declaratorio de derechos, solicita su nulidad.

            Ahora bien, el artículo 173 de la LGAP regula un procedimiento de excepción a la regla antes comentada, pues permite a la Administración anular, de oficio, actos propios declaratorios de derechos en la vía administrativa, sin recurrir al proceso judicial de lesividad, siempre que se trate de actos que contengan vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

            Ese artículo 173 establece una serie de requisitos a los que debe sujetarse la Administración para ejercer la potestad anulatoria allí dispuesta y para evitar la invalidez del acto final anulatorio. De tal forma, es necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo ordinario y, efectivamente, antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor, el inciso 1) dispone que es necesario obtener el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República o de la Contraloría General de la República (cuando se trate de materia presupuestaria o de contratación administrativa).

            Sobre el papel que cumple la Procuraduría en estos casos, hemos indicado que:

“…cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los requisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.” (Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).

            Si la función de la Procuraduría consiste en verificar que la nulidad acusada es evidente y manifiesta y en constatar el cumplimiento de los requisitos formales, es claro que el procedimiento administrativo debe haberse llevado a cabo con anterioridad, pues sería imposible rendir un criterio vinculante sobre un trámite que aún no se ha realizado.

            Por ello, nuestra intervención en estos asuntos debe ser previa al acto final que declare la nulidad absoluta, pero posterior al procedimiento administrativo ordinario tramitado al efecto. En otras palabras, después de que el órgano director culmina la tramitación del procedimiento, debe remitir el informe que corresponda al órgano decisor, para que éste, de previo a dictar el acto final, solicite a la Procuraduría o a la Contraloría el criterio favorable sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Una vez que el órgano decisor cuenta con ese dictamen obligatorio y vinculante, procede a emitir el acto final del procedimiento (al respecto, pueden observarse los dictámenes Nos. C-223-2007 del 5 de julio de 2007, C-129-2011 del 13 de junio de 2011, C-103-2016 de 2 de mayo de 2016, C-085-2019 de 2 de abril de 2019, entre otros). 

            Por otra parte, el artículo 166 del Código Municipal establece:

“Artículo 166. — De todo acuerdo municipal contra el que hubiere procedido apelación y esta no fue interpuesta en tiempo y siempre que no hubiere transcurrido diez años de tomado el acuerdo y que el acto no hubiere agotado todos sus efectos, los interesados podrán presentar, ante el Concejo, recurso extraordinario de revisión, a fin de que el acto no surta ni siga surtiendo efectos. 

Este recurso sólo podrá estar fundado en motivos que originen la nulidad absoluta del acto.

Contra la resolución de fondo emitida por el concejo sobre este recurso extraordinario, cabrá recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, dentro del quinto día hábil.”

            En otras oportunidades hemos señalado que ese artículo establece:

“…un proceso de revisión de los acuerdos municipales, instaurado a petición de un administrado que debe contener, al menos, los siguientes presupuestos:

1. Que el recurrente se encuentre legitimado para solicitar la revisión, sea porque ostente un interés legítimo o un derecho subjetivo.

2. Que el acuerdo haya sido adoptado por el Concejo Municipal.

3. Que teniendo recurso de apelación, el mismo no haya sido ejercitado.

4. Que el recurso de revisión se fundamente en motivos de nulidad absoluta.

5. Que el acuerdo del Concejo Municipal continúe surtiendo efectos.

6. Que no hayan pasado diez años desde que se adoptó el acuerdo.

Tal y como se desprende de los presupuestos antes señalados, el proceso de revisión de los acuerdos municipales es un proceso excepcional, y por lo tanto, debe cumplir con cada uno de los presupuestos antes establecidos.” (Dictamen no. C-011-2011 de 21 de enero de 2011).

            También, con base en lo dispuesto en el artículo 215 de la LGAP, se ha considerado que, si el recurso de revisión puede generar efectos en la esfera jurídica de otras personas, el Concejo debe tramitar un procedimiento administrativo, por medio de un órgano director, en el que se le dé audiencia a cada uno de los interesados. Además, debe tramitarse un expediente y, una vez transcurrido el procedimiento, el Concejo debe adoptar un acuerdo firme que admita o rechace el recurso, advirtiendo el plazo y la autoridad que conocerá de la apelación en alzada. (Véanse los dictámenes nos. C-238-2000 de 19 de setiembre de 2000, C-444-2006 de 8 de noviembre de 2006).

            Ahora bien, el hecho de que mediante ese recurso extraordinario puedan cuestionarse actos declaratorios de derechos (véase el dictamen C-325-2005 de 16 de setiembre de 2005) y que, en esos casos, deba tramitarse un procedimiento administrativo, ello no implica que el recurso de revisión que prevé el artículo 166 del Código Municipal deba tramitarse bajo las reglas y condiciones que establece el artículo 173 de la LGAP.

            La interposición del recurso municipal de revisión depende de un tercero interesado, mientras que, la aplicación del artículo 173 de la LGAP resulta aplicable cuando la propia Administración decide, de manera oficiosa, anular un acto propio que sea declaratorio de derechos. Además de los diferentes plazos que establecen ambos artículos, para poder declarar con lugar el recurso municipal de revisión debe constatarse la existencia de vicios de nulidad absoluta, y no necesariamente que esos vicios sean evidentes y manifiestos, como sí se exige en el trámite previsto en el artículo 173 de la LGAP. (Véase los dictámenes C-444-2006 y C-011-2011 ya citados).

            En el dictamen no. C-238-2000 se hizo notar que lo dispuesto en ese entonces por el artículo 157 del Código Municipal (hoy, artículo 166) era muy similar a lo que regulaba el anterior Código Municipal, con la salvedad de que, la norma actual eliminó la competencia de la Procuraduría General de la República, para emitir un dictamen previo sobre el recurso de revisión.

            Y, en ese sentido, en el dictamen no. C-444-2006 se señaló que, dado que la regulación del recurso de revisión del Código Municipal es posterior a la LGAP, no cabe hacer una interpretación integradora con lo que dispone el artículo 173 de la LGAP, sino que, más bien, es necesario “diferenciar las vías que se le presentan a los Concejos Municipales para establecer la nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos:  la que está sujeta a la propia decisión del órgano corporativo, y que supone el cumplimiento de los requisitos que contempla el citado numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.   Por otro lado, está la vía recursiva que regula el artículo 157 del Código Municipal, atendiendo a los requisitos que allí se contemplan (que están correctamente determinados en el dictamen C-238-2000).” Por ello, se dispuso que:

“Es fácil advertir de lo hasta aquí expuesto que no resulta procedente tramitar un recurso extraordinario de revisión bajo los presupuestos y prescripciones del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.   Ello conlleva a que, presentado tal tipo de gestión recursiva, y en caso de que el acto sea declaratorio de derechos, el Concejo Municipal se vea avocado a conformar un órgano director del procedimiento (o bien, tramitarlo directamente el Concejo en pleno), y una vez finalizada la fase de instrucción, proceder de seguido a la emisión del acto final.  En este sentido, es claro que la modificación que sufrió la disposición que regulaba este recurso (artículo 175 del anterior Código Municipal) al texto del actualmente vigente artículo 157, no deja duda de que la participación de la Procuraduría General de la República ya no es procedente.”

            En virtud de lo anterior, y, conforme con el principio de legalidad, la Procuraduría está imposibilitada legalmente para emitir su criterio con respecto a aquellos recursos extraordinarios de revisión, contemplados en el artículo 166 del Código Municipal, que se sometan a su consideración.

            II. Sobre la solicitud concreta sometida a nuestra consideración.

            Tal y como se indicó al inicio de este dictamen, en la transcripción completa del acuerdo del Concejo, consta que lo que se trasladó a la Comisión de Asuntos Jurídicos fue un recurso extraordinario de revisión planteado por una ciudadana del cantón, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 del Código Municipal, contra el acuerdo adoptado en la sesión ordinaria no. 72 de 28 de marzo de 2017, mediante el cual se donó un inmueble.

            Sin embargo, la Comisión de Asuntos Jurídicos señaló que “el objetivo del presente proceso es que mediante la vía del recurso de revisión, el Concejo Municipal de Matina, disponga la nulidad, evidente y manifiesta, del artículo X, de la sesión ordinaria No. 72 del día 28 de marzo de 2017” y que dado que “el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que la Municipalidad de Matina previo al dictado del acto administrativo que declare la nulidad, evidente y manifiesta, requiere dictamen favorable de la Procuraduría General de la República” se acuerda gestionar ante la Procuraduría General de la República, el dictamen correspondiente.

            De lo anterior, se denota que la Comisión de Asuntos Jurídicos y el Concejo Municipal han confundido el trámite que debe dársele a un recurso extraordinario de revisión con el procedimiento que establece el artículo 173 de la LGAP.

            Dado que en este caso lo que está resolviendo el Concejo Municipal es un recurso extraordinario de revisión, por las razones expuestas anteriormente, no se requiere obtener, ni es procedente, el dictamen previo de la Procuraduría. El dictado de la resolución que corresponda, debe apegarse a lo dispuesto en el artículo 166 del Código Municipal y a las consideraciones expuestas sobre ese recurso en específico.

            Y, como ya se dijo, en virtud de que el artículo 166 del Código Municipal no prevé la participación de la Procuraduría en la resolución del recurso extraordinario de revisión, no estamos facultados para emitir nuestro criterio sobre un asunto como el planteado.   

            III. Conclusión.

            Dado que en este caso lo que está resolviendo el Concejo Municipal es un recurso extraordinario de revisión, no se requiere obtener, ni es procedente, el dictamen previo de la Procuraduría. El dictado de la resolución que corresponda, debe apegarse a lo dispuesto en el artículo 166 del Código Municipal y a las consideraciones expuestas sobre ese recurso en específico.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

ELR/ysb

Cód. 11560-2024