11 de noviembre de 2024

PGR-C-260-2024

Señora

Yansi Córdoba Fallas

Auditora Interna

Municipalidad de Coto Brus

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AIM-163-2024-PGR de 1° de noviembre de 2024, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. ¿Las Municipalidades ostentan la facultad legal para construir un boulevard en una calle pública de la red vial cantonal sin contar con una ley que permita cambiar el destino de ese bien demanial?, lo anterior, en el supuesto de que aduzcan que van a respetar sus medidas tanto en longitud como en ancho de previsión vial de la calle o sería suficiente una decisión administrativa debidamente motivada.

2. ¿Las Municipalidades están facultadas para efectuar el cierre de una calle pública de la red vial cantonal durante la etapa de ejecución de un proyecto constructivo en la zona (Boulevard), restringiendo el paso de vehículos por un tiempo prolongado?

3. ¿Se encuentran las Municipalidades facultadas para restringir el tránsito vehicular en un camino público posterior a la construcción de un Boulevard?”

            Indica que la consulta se plantea “para complementar el estudio que se está efectuando, producto de una denuncia ciudadana relacionada con el proyecto «Diseño y Construcción de Monumento y Boulevard San Vito-Italia»; la atención de denuncias se encuentra contemplada en el Plan de Trabajo de la Auditoría Interna para el periodo 2024.”

            I. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen, lo que debe explicarse y demostrarse claramente al momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024).

            De tal modo “para que la consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio (PGR-C-293-2021, op. cit., PGR-C-117-2022, op. cit., PGR-C-10-2023 de 30 de enero de 2023 y PGR- C-109-2024 de 03 de junio de 2024).” (Dictamen PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación, de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, como se indicó en el dictamen no. PGR-C-120-2024:

“…al igual que el resto de las gestiones consultivas, la consulta jurídica que se dirige a la Procuraduría por parte de los Auditores internos debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a un asunto pendiente de resolver (Dictámenes C-003-2007 de 10 de enero del 2007 y C-029-2007 de 7 de febrero de 2007).

Por ello, no pueden plantearse consultas referidas a asuntos o denuncias concretas que atiendan y estén aún pendientes de resolverse (Dictámenes C-074-2020 de 03 de marzo de 2020, C-090-2020 de 17 de marzo de 2020, C-005-2021 de 11 de enero de 2021, C-008-2021 de 14 de enero de 2021, PGR-C-268-2021 de 16 de setiembre de 2021, PGR-C-055-2022, op. cit., PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-205-2022 de 16 de setiembre de 2022, PGR-C-287-2022 de 20 de diciembre de 2022, PGR-C-233-2023 de 23 de noviembre de 2023).

Y mucho menos pueden pretender consultar los Auditores Internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la Administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (Entre otros, los dictámenes C-025-2018, de 30 de enero de 2018; C-064-2018, de 4 de abril de 2018; C-222-2018, de 7 de setiembre de 2018; C-271-2018, de 30 de octubre de 2018; C-007-2019, de 10 de enero de 2019; C-38-2019, de 14 de febrero de 2019, C-149-2019, de 30 de mayo de 2019, C-327-2019 de 7 de noviembre de 2019, PGR-C-055-2022 de 15 de marzo de 2022, PGR-C-124-2022 de 03 de junio de 2022 y PGR-C-085-2023 de 27 de abril de 2023).”

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.”   Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

            II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

Tal y como se dijo anteriormente, el tema de fondo de la consulta planteada debe estar ligado con un estudio de auditoría que se haya previsto o planificado en el plan de trabajo, pues, como hemos señalado en otras oportunidades:

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021).

            En esta ocasión, se indica que la consulta se plantea “para complementar el estudio que se está efectuando, producto de una denuncia ciudadana relacionada con el proyecto «Diseño y Construcción de Monumento y Boulevard San Vito-Italia»; la atención de denuncias se encuentra contemplada en el Plan de Trabajo de la Auditoría Interna para el periodo 2024.” Es decir, la consulta se relaciona con las competencias generales de la auditoría, sin embargo, no se especifica ni acredita que las dudas jurídicas planteadas estén relacionadas con un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo. Pero, además, expresamente se indica que se requiere nuestro criterio para resolver una denuncia que se encuentra pendiente.

            Como ya señalamos, no pueden plantearse consultas referidas a asuntos o denuncias concretas pendientes de resolverse ante la auditoría, y, mucho menos “pueden pretender consultar los Auditores Internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la Administración activa.”

            Con base en lo expuesto, la consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados a emitir el dictamen requerido.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

ELR/ysb

Cód. 11378-2024