24 de octubre de 2024

PGR-C-243-2024

 

Señor

Alexander Elizondo Duarte

Alcalde Municipal

Municipalidad de Cañas

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° OFC-ALC-663-2024 fechado 16 de octubre del año en curso, mediante el cual nos consulta si se puede invertir en mantenimiento y construcción de calles propiedad de la ruta vial nacional, con fondos provenientes de la ley 8114 y sus reformas.

 

            Visto el objeto de su consulta, es importante recordar, en primer término, lo que ya indicamos recientemente en nuestro dictamen N° PGR-C-166-2024 de fecha 29 de julio de 2024, dirigido precisamente a ese gobierno local, a raíz de una consulta en la que se planteó la inquietud en el sentido de si las Municipalidades pueden construir las aceras del cantón con fondos provenientes de las Leyes 8114 y la ley 9329.

 

En dicha oportunidad, explicamos que “la interrogante planteada por el consultante, implica la interpretación de normas legales relacionadas con el destino y uso de los recursos asignados producto del impuesto a los combustibles, por tal razón, al tratarse de un tema de uso de recursos públicos se estima que corresponde a la Contraloría General de la República pronunciarse sobre el aspecto de consulta.”

            Valga mencionar, que ante consultas similares relacionadas con los recursos provenientes de la Ley 8114, esta Procuraduría ha sostenido el criterio supra indicado:

 

“Debemos advertir que no corresponde a esta Procuraduría pronunciarse sobre la correcta ejecución de los recursos derivados de las Leyes 8114 y 9329, por cuanto tal materia resulta competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, por tratarse del adecuado manejo de los fondos públicos.

(…)

Por tanto, la Procuraduría no puede determinar de manera concreta cuál es el destino permitido de los recursos administrados por las municipalidades del impuesto de los combustibles…”  (Dictamen no. C-161-2018 de 11 de julio de 2018. En igual sentido, véase el dictamen no. PGR-C-224-2022 de 12 de octubre de 2022).

 

De ahí que, en criterio de la Procuraduría, al estar de por medio el uso correcto de fondos públicos, el objeto de la consulta forma parte del ámbito de competencias de la Contraloría General de la República.

 

Con base en todo lo expuesto, la consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados a emitir el dictamen requerido.”  (Dictamen número PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023. Lo resaltado no es del original).

 

            Lo anterior se deriva de las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) para el desempeño de la función consultiva, toda vez que hemos precisado que esta Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias cuyo conocimiento y análisis corresponde a la Contraloría General de la República. Así, reiteramos lo siguiente:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

 

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).

            Así las cosas, en cuanto a los fondos asignados mediante el inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 8114, hemos arribado al criterio de que toda consulta relacionada con el uso que puede darse a esos recursos debe ser planteada ante la Contraloría General de la República, que es el órgano competente para rendir un criterio vinculante respecto de la forma en que pueden invertirse tales recursos.

 

            Sin perjuicio de lo anterior, y en un afán de colaboración con esa municipalidad, valga mencionar que en oportunidades anteriores vertimos algunos criterios relacionados con el mencionado artículo 5° de la Ley 8114, que pueden resultar de utilidad para el consultante. En particular, permítasenos transcribir algunas consideraciones desarrolladas en nuestro dictamen PGR-C-224-2022 de fecha 12 de octubre de 2022, en los siguientes términos:

 

“La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria es clara al estipular en el inciso b) del artículo 5° que, de los recursos provenientes de la recaudación del impuesto único de los combustibles, se destinará un 22,25% a favor de las Municipalidades, para la atención de la red vial cantonal; entendiéndose red vial cantonal como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

(…)

En complemento de lo anterior, los artículos 3 y 6 del Reglamento al inciso b) del artículo 5 de la Ley no. 8114 “Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias” (no. 40138-MOPT de 12 de diciembre de 2016) establecen puntualmente, el destino de los recursos referidos en el artículo 5 inciso b) de la citada ley, así como la competencia de las Municipalidades para la administración y ejecución de dichos recursos con destino específico.

 

En los artículos de cita, se señala:

 

“Artículo 3.- Competencia para la administración y ejecución de los recursos.

A las municipalidades les corresponde, conforme a su autonomía constitucional, la administración y ejecución de los recursos que establece el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114 para atender la red vial cantonal de su respectiva jurisdicción territorial.

Las municipalidades deberán asumir, de pleno derecho, la responsabilidad por la correcta ejecución de los recursos transferidos. Lo anterior contempla la necesidad de contar con el recurso humano técnico y profesional encargado, tanto del desarrollo de las competencias de gestión vial, como de asesorar a las instancias correspondientes en la materia. Dicho recurso humano, en su función asesora, proporcionará el criterio y los insumos técnicos a la Junta Vial para el cumplimiento de sus competencias y a las autoridades municipales para el desempeño de las funciones establecidas en el artículo 5 del Reglamento a la primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal.”

 

“Artículo 6.- Destino de los recursos

El Concejo Municipal, con base en la propuesta de la Junta Vial, destinará los recursos provenientes de la Ley No. 8114 exclusivamente a la conservación vial, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal.

Una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se utilizarán para construcción de obras nuevas de la red vial cantonal.

Las municipalidades podrán financiar con los citados recursos, la operación de las dependencias técnicas que decidan establecer, encargadas del desarrollo y de la asesoría para el ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Las actividades a financiar pueden ser tanto gastos corrientes como de capital, necesarias para la gestión vial y que se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Corresponderá a las municipalidades garantizar que los recursos de la Ley No. 8114 se destinen exclusivamente para los fines descritos en dicha ley, la Ley No. 9329 y sus reglamentos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan.” (Se añade la negrita).

 

          Por tratarse de recursos con un destino específico, y por lo dispuesto expresamente en el artículo 5° consultado y en las normas transcritas, resulta claro que éstos podrán invertirse únicamente en la atención de la red vial cantonal y todas las obras asociadas o pertenecientes a ésta.

 

          Así se estableció en la opinión jurídica no. OJ-93-26 de julio de 2017 y en el dictamen no. C-231-2017 de 17 de octubre de 2017, al señalarse que los recursos allí previstos deben destinarse para financiar la conservación y mejoramiento de las rutas cantonales. Asimismo, en el dictamen no. C-007-2021 de 13 de enero de 2021, dispusimos que ese destino específico podría variarse únicamente en aplicación de un estado extraordinario de emergencia derivado del artículo 180 de la Constitución Política y establecido en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (no. 8488 del 22 de noviembre de 2005):

 

“La maquinaria comprada y el personal municipal cuyo salario se sufraga -en ambos casos- con los fondos públicos provenientes de la Ley N° 8114 están destinados a cumplir el fin de la Ley N° 8114, únicamente pueden ser ocupados para la atención de la red vial cantonal, como establecen los artículos 5 de ambas leyes -N° 8114 y N° 9329-. Este es el régimen ordinario de los recursos de la Ley N° 8114.

(…)

Considerando lo anterior, la restricción de la disponibilidad de la maquinaria adquirida y los funcionarios municipales contratados con los fondos provenientes de la Ley N° 8114 tienen un destino específico estricto en un estado de cosas ordinarias, un orden social normal, sin embargo, ante un estado de emergencia declarado por el Estado, originado por factores naturales o antrópicos, el juicio y la legalidad de la actividad pública de las Municipalidades debe dirigirse a responder a estos verdaderos «estados de necesidad y urgencia» (Sobre la Urgencia y Necesidad puede consultarse la Opinión Jurídica OJ-185-2020 del 15 de diciembre de 2020).”

          (…)

 

De todo lo anterior, resulta claro que los fondos previstos por el artículo 5° inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, al tratarse de recursos con un destino específico, únicamente pueden ser utilizados para la construcción, atención, conservación y mejora de la red vial cantonal. De tal forma, no es posible destinar esos recursos a obras que no formen parte de la red vial cantonal.

 

En consecuencia, no es posible invertir los recursos dispuestos en el artículo 5° inciso b) de la Ley no. 8114 a la construcción, habilitación o mantenimiento de infraestructura de drenaje o alcantarillado pluvial de rutas de la red vial nacional, pues, como quedó expuesto, dichas obras forman parte de esa red, y, por tanto, su construcción y mantenimiento es una competencia propia del CONAVI. 

 

          Lo anterior no implica que el Gobierno Local, en atención del principio de coordinación administrativa, no esté llamado a ejercer todas las acciones necesarias tendientes a comunicar y solicitar al CONAVI el ejercicio de sus competencias de construcción, habilitación y mantenimiento de la infraestructura de drenaje y alcantarillado pluvial de alguna ruta de la red vial nacional que requiera intervención. (En ese sentido, véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 3978-2012 de las 08:30 horas de 23 de marzo de 2011 y 7890-2011 de las 09:41 horas de 17 de junio de 2011).

 

          Además de lo anterior, debe tomarse en cuenta las facultades dispuestas en los artículos 3° y 7° del Código Municipal.

 

          El artículo 3° señala que los gobiernos locales pueden ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.

 

Sobre esos convenios, el artículo 7° dispone:

 

“Artículo 7. -Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.”

 

          Esos artículos fueron reformados por la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades (no. 8801 de 28 de abril de 2010), para facultar a las Municipalidades a invertir recursos y celebrar convenios para atender, no solamente, fines locales, sino también, fines regionales y nacionales. (En ese sentido, véanse dictamen no. C-232-2015 de 28 de agosto de 2015 y opinión jurídica no. OJ-011-2017 de 02 de febrero de 2017).

         

De conformidad con esas normas, las Municipalidades pueden suscribir convenios con otras instituciones públicas e invertir fondos públicos, para la atención de fines locales, regionales y nacionales e, incluso, para la realización de obras de beneficio común.

 

Ello significa que las Municipalidades podrían suscribir convenios con el CONAVI para coadyuvar en la atención de obras relacionadas con la red vial nacional, incluyendo obras de drenaje y alcantarillado pluvial sobre rutas nacionales. Sin embargo, teniendo en cuenta que el artículo 5° inciso b) de la Ley 8114 establece que los recursos allí contemplados deben destinarse exclusivamente a la atención de la red vial cantonal, en la realización de ese tipo de convenios con el CONAVI para coadyuvar en la atención de la red vial nacional no pueden utilizarse los recursos que esa Ley le asigna a los Gobiernos Locales.

 

En otras palabras, para la celebración de esos convenios que tengan como fin la atención de alguna obra relacionada con la red vial nacional, puede utilizarse otro tipo de recursos municipales, que no sean los previstos en el artículo 5° inciso b) de la Ley 8114.

 

Tómese en cuenta que, al respecto, la Contraloría General de la República ha señalado que:

 

“Sin perjuicio de lo expuesto hasta ahora, se rescata la posibilidad de celebrar convenios que reflejen la eventual coordinación o labor conjunta que puede darse entre las Municipalidades y el Gobierno Central, esto con el fin de cooperar con el Estado en el mantenimiento de la red vial nacional, cuando algunas de sus rutas inciden en el bienestar general del respectivo cantón, pero siempre dentro del marco de posibilidades que otorgue la normativa vigente.

Entonces, dado que los intereses de carácter nacional deben coexistir a la par de la autonomía municipal, entre las Municipalidades y el Estado, puede y debe existir una relación armónica de contribución implícita; con lo cual, aunque las competencias entre la Administración Nacional y las Municipalidades estén claramente definidas y delimitadas -a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental, estatal y municipal-, la existencia de un deber de coordinación y cooperación, se da, para garantizar el bien común.” (DFOE-DL-0153 de 10 de febrero de 2021. Se añade la negrita).”

 

Conclusión

 

Con fundamento en lo expuesto, tenemos que la consulta que se nos plantea resulta inadmisible por referirse directamente al uso de los fondos derivados de la Ley 8114, materia cuyo conocimiento y análisis corresponde a la Contraloría General de la República en orden a pronunciarse de forma vinculante sobre el manejo de esos recursos públicos.                 

 

            En todo caso, remitimos al consultante a los términos de nuestro dictamen N° PGR-C-224-2022 de fecha 12 de octubre de 2022, el cual desarrolló algunas consideraciones que pueden ser de utilidad para resolver la inquietud planteada. Ello, desde luego, sin perjuicio de cualquier otro criterio que pueda emitir la Contraloría General sobre el particular.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

ACG/nmm