14 de octubre de 2024

PGR-C-231-2024

Señor

Marvin Arias Aguilar 

Presidente, Junta Directiva 

Banco Nacional de Costa Rica

Estimado señor

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio JDG-006-2024 del 20 de marzo último, por medio del cual nos comunicó lo acordado por la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica en el artículo 11 de su sesión ordinaria n.° 12683, celebrada el 12 de marzo de 2024.  En dicho acuerdo se dispuso consultar a esta Procuraduría sobre “…la posibilidad de que la Junta Directiva General del Banco Nacional pueda delegar formalmente en la Gerencia General y en los Subgerentes Generales del Banco la facultad para otorgar y revocar poderes a funcionarios de la institución”.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Nos indica en la gestión que, según lo establece el artículo 34, inciso 8), de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (LOSBN), n.° 1644 de 26 de setiembre de 1953, la atribución de otorgar y revocar poderes es una función esencial de la Junta Directiva General.  Sostiene que, aun cuando el legislador originalmente estableció esa labor como una atribución de la Junta Directiva, ha existido una evolución en ese tema, así como también en la actividad del mercado bancario y en la economía costarricense en general. 

            Explica que la dinámica y las necesidades operativas del banco han experimentado cambios sustanciales, por lo que considera necesario que ciertos funcionarios tengan la posibilidad de representar al ente en la suscripción de contratos y en la emisión de valores; de ahí la importancia de redimensionar el alcance del artículo mencionado. 

            A juicio del consultante, la función de otorgar y revocar poderes califica como una labor de índole administrativo y, consecuentemente, es susceptible de ser delegada de conformidad con lo que establecen los numerales 89 al 92 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), en relación con el artículo 10 del Código Civil.

            Estima que delegar en la Gerencia General y en las Subgerencias la facultad que tiene la Junta Directiva de otorgar y revocar poderes reduciría el tiempo en los procesos de organización y, además, liberaría a ese órgano colegiado de responsabilidades operativas para que se enfoque en aspectos estratégicos y de gobierno corporativo de mayor envergadura.  Asimismo, señala que los artículos 27 y 41 de la LOSBN establecen que los miembros de la Junta Directiva deben abstenerse de asumir funciones que corresponden a la Administración, las cuales son atribuidas al Gerente General, quien tiene la capacidad y competencia de ejercerlas como administrador general y jefe superior del banco, supervisando la organización, el funcionamiento y la coordinación de todas las dependencias administrativas.

             A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal del banco, emitido mediante el oficio ALG-1-2024 del 8 de marzo de 2024.  Dicho estudio sostiene que la Junta Directiva sí está facultada para realizar la delegación que se analiza y que esa facultad “… se encuentra contemplada en los artículos 84 inciso a), 89 y 90 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), en el entendido de que, al tratarse de un tipo de acto de carácter general, y no para un acto determinado, el acuerdo correspondiente deberá ser publicado en el diario oficial La Gaceta.”

II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE DELEGAR LA COMPETENCIA A LA QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 34, INCISO 8, DE LA LOSBN

            Como ya señalamos, la consulta que se nos formula está relacionada con la atribución conferida a la Junta Directiva del Banco Nacional en el artículo 34, inciso 8), de la LOSBN.  Dicha norma dispone lo siguiente:

“Artículo 34.-

          En la dirección inmediata del banco sometido a su gobierno, cada Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

          1) …

          8) Designar los funcionarios y empleados del Banco que firmarán comprobantes, recibos, cheques, letras, correspondencia, contratos y demás, así como fijar los límites y condiciones dentro de los cuales actuarán.

          9) …”. (El subrayado es nuestro).

            Particularmente, se pretende que la atribución a la que se refiere la norma recién transcrita sea ejercida por la Gerencia General y por los Subgerentes Generales del banco.  Se nos indica que de conformidad con el artículo 10 del Código Civil, las normas deben ser interpretadas según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente su espíritu y finalidad.

            Al respecto, debemos indicar, en primera instancia, que el artículo 10 del Código Civil aplica para los casos en los cuales una norma puede ser interpretada en varias direcciones; sin embargo, cuando la norma es clara y solo puede ser interpretada de una manera, no es posible desviar su mandato por vía de interpretación.

            En ese sentido, desde hace mucho tiempo se ha sostenido que “… cuando el sentido de una ley no es dudoso sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula: “aunque la ley sea dura, siempre es ley.” Dura Lex, sed lex.” (BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de las Personas, San José, Editorial Costa Rica, 1974, página 42).

            En este caso, el artículo 34, inciso 8), de la LOSBN es claro cuando indica que corresponde a la Junta Directiva designar a los funcionarios y empleados del banco que firmarán comprobantes, recibos, cheques, letras, correspondencia, contratos y demás, así como fijar los límites y las condiciones dentro de los cuales actuarán, por lo que no es posible interpretar que esa competencia puede ser ejercida por otros órganos del banco, a pesar de los cambios que puedan haber ocurrido en el mercado bancario y en la economía costarricense desde que se aprobó esa norma.

            Por otra parte, tampoco resulta viable la opción que se plantea en la consulta de aplicar la figura de la delegación, prevista en los artículos 89 y siguientes de la LGAP, a efecto de transferir a la Gerencia y a los Subgerentes Generales la competencia a la que hemos venido haciendo alusión.

            Al respecto, debemos indicar que dicha posibilidad excede los límites legalmente establecidos para aplicar la figura de la delegación.  Dichos límites están regulados en el artículo 90 de la LGAP.  Esa norma dispone lo siguiente:

“Artículo 90.- La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

             a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

             b) No podrán delegarse potestades delegadas;

             c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

             d) No podrá hacerse delegación sino entre órganos de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

             e) El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.”

            El primero de los límites que impide a la Junta Directiva del Banco Nacional delegar la competencia que le fue atribuida por el artículo 34, inciso 8), de la LOSBN, consiste en que no es posible delegar competencias esenciales, según el inciso c), del artículo 90 recién transcrito.  Y si bien podría discutirse en abstracto si las atribuciones contempladas en el artículo 34 de la LOSBN son esenciales, o son simples competencias administrativas, lo cierto es que esa discusión carecería de utilidad, pues esa misma norma define tales atribuciones como “esenciales”.

            Así, por más que el intérprete jurídico esté en desacuerdo con el carácter esencial de la atribución en estudio, ya el legislador adoptó una posición sobre ese tema, por lo que la norma legal debe respetarse mientras se encuentre vigente.

            Adicionalmente, el artículo 90, inciso e), de la LGAP establece que tratándose de órganos colegiados (como es el caso de la Junta Directiva del Banco Nacional) no procede delegar sus funciones, sino únicamente su instrucción en el secretario del órgano.

            Sobre el alcance de dicha prohibición, esta Procuraduría, en su dictamen C-009-2009 de 22 de enero de 2009, reiterado en el C-020-2011 del 31 de enero del 2011 y en la OJ-123-2021 del 4 de agosto del 2021, indicó lo siguiente:

             “…existe un elemento que no puede dejar de desconocerse y es la prohibición que la Ley establece a los órganos colegiados de delegar la competencia que es propia, sea ésta esencial o no. Lo único que pueden delegar es la instrucción de los procedimientos y en este caso en el Secretario. (…)

             Al referirnos a esta prohibición, señalamos en el dictamen N° C-056-2000 de 23 de marzo de 2000 a propósito de una delegación de competencias de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en la Gerencia de Inversiones:

            “Ciertamente, una Junta Directiva no podría delegar en ningún otro órgano la potestad de adoptar la política del ente respectivo o su potestad organizativa, que resulta indelegable en sí misma por ser una competencia esencial. Pero tampoco podría delegar ninguna de las competencias que la ley expresamente le asigne, aun cuando puedan presentarse como simplemente administrativas o de mero trámite.

            De lo que se deriva que, efectivamente, la Junta Directiva no podría delegar en el Gerente de la División de Pensiones, su competencia respecto de las inversiones que el Ente puede realizar. Para que esa delegación fuere procedente, se requeriría que previamente el legislador apruebe una norma que deje insubsistente la prohibición del artículo 90, e) antes referida”.

             El dictamen fue emitido a solicitud de un ente descentralizado, pero es aplicable al caso en examen, en tanto lo que importa es que el órgano que pretende delegar constituya un órgano colegiado.”  (El subrayado no es del original).

            Ante la situación descrita, lo procedente, en caso de que exista consenso sobre la necesidad de atribuir la competencia a la que se refiere el artículo 34, inciso 8, de la LOSBN a un órgano distinto a la Junta Directiva del Banco Nacional, sería propiciar la reforma legal correspondiente, pues de conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política, “La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”.

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- El artículo 10 del Código Civil aplica para los casos en los cuales una norma puede ser interpretada en varias direcciones; sin embargo, cuando la norma es clara y solo puede ser interpretada de una manera, no es posible desviar su mandato por vía de interpretación.

            2.- El artículo 34, inciso 8), de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional es claro cuando indica que corresponde a la Junta Directiva de los bancos del Estado designar a los funcionarios y empleados que firmarán comprobantes, recibos, cheques, letras, correspondencia, contratos y demás, así como fijar los límites y las condiciones dentro de los cuales actuarán, por lo que no es posible interpretar que esa competencia puede ser ejercida por otros órganos, a pesar de los cambios que puedan haber ocurrido en el mercado bancario y en la economía costarricense desde que se aprobó esa norma.

            3.- De conformidad con el artículo 90, inciso c), de la Ley General de la Administración Pública, un órgano no puede delegar sus competencias esenciales.  El artículo 34 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional dispone expresamente que las competencias enumeradas en esa norma son esenciales, por lo que ninguna de ellas puede ser delegada.

            4.- Adicionalmente, el artículo 90, inciso e), de la Ley General de la Administración Pública establece que tratándose de órganos colegiados (como es el caso de la Junta Directiva del Banco Nacional) no procede delegar sus funciones, sino únicamente su instrucción en el secretario del órgano.

            5.- Ante la situación descrita, lo procedente, en caso de que exista consenso sobre la necesidad de atribuir la competencia a la que se refiere el artículo 34, inciso 8), de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional a un órgano distinto a la Junta Directiva del Banco Nacional, sería propiciar la reforma legal correspondiente, pues de conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política, “La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc