21 de octubre de 2024

PGR-C-238-2024

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área, Comisión Especial de Reformas al Sistema Político y Electoral del Estado

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.° AL-CE23949-842-2024, del 10 de octubre del año en curso, mediante el cual requiere criterio de este órgano superior consultivo sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.883, en la Comisión Especial de Reformas al Sistema Político y Electoral del Estado, denominado “LEY PARA FORTALECER EL ACCESO, LA EQUIDAD Y EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”.

Cabe destacar desde ahora que esa misma versión de la aludida iniciativa ya fue objeto de pronunciamiento nuestro en la reciente opinión jurídica PGR-OJ-125-2024, del pasado 14 de octubre, en que se determinó la inadmisibilidad del asunto consultado al versar sobre materia electoral, respecto a la cual el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta una competencia exclusiva y prevalente por disposición constitucional. En mérito de lo anterior, reiteramos lo señalado en esa oportunidad:   

I.                SOBRE EL PROYECTO DE LEY

   El proyecto de ley tiene como objeto principal la mejora del sistema de financiamiento de los partidos políticos en Costa Rica, abordando tanto el financiamiento público como privado, buscando así, asegurar mayor equidad en las contiendas electorales y un control más eficiente sobre los recursos que reciben los partidos, con el fin de fortalecer la transparencia y la integridad en los procesos electorales. Así las cosas, a fin de cumplir con lo anterior, el proyecto aspira a reformar e incorporar diversas disposiciones al Código Electoral (Ley n.°8765 del 19 de agosto de 2009).

            Concretamente, el texto sustitutivo de la iniciativa legislativa pretende reformar los artículos 24, 52 inciso p), 88, 97, 105, 107, 132, 293 y 307 del Código Electoral, enfocándose en tres áreas principales. El primer enfoque busca mejorar las condiciones del financiamiento político electoral mediante un aumento en el porcentaje del financiamiento anticipado en procesos tanto nacionales como municipales, con el fin de promover una mayor equidad. El segundo enfoque se orienta a reforzar los mecanismos de fiscalización, estableciendo un tope máximo del 15% en la reserva para gastos futuros, exigiendo llevar libros contables más detallados y asignando responsabilidades claras para la presentación de informes periódicos al Tribunal Supremo de Elecciones. Finalmente, el tercer eje se centra en fortalecer la formación interna de las agrupaciones políticas, impulsando programas de capacitación para sus miembros.

Además, el proyecto de ley en cuestión propone también la adición de algunos preceptos al Código Electoral, propiamente los artículos 25 bis, y 107 bis, con el fin de establecer dos disposiciones clave. En primer lugar, se crea el Fondo General de Capacitación para los Partidos Políticos, cuyo objetivo es financiar de manera equitativa los programas formativos dirigidos a los militantes de las agrupaciones inscritas. Este fondo busca fortalecer las capacidades internas, promover la permanencia y contribuir a la institucionalización de los partidos políticos. En segundo lugar, se establece una regulación clara sobre los gastos que no serán redimibles como gastos electorales, específicamente aquellos relacionados con contrataciones de bienes y servicios entre los partidos políticos y los miembros de su comité ejecutivo superior, sus parientes o empresas asociadas, lo que pretende reforzar los principios de transparencia y evitar conflictos de interés en el manejo de los recursos electorales.

II.             SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

La Procuraduría General de la República es, por ley, el órgano superior consultivo de la Administración. Esta atribución se establece en el artículo 3 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de septiembre de 1982) de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos”.

Estas consultas, podrán ser realizadas por los jerarcas de la Administración, en cuyo caso debe ser acompañada del criterio jurídico de la asesoría legal de la institución; y por los auditores, si el tema a consultar, deviene de su programa de trabajo (artículo 4).

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, pero no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

A pesar de lo anterior, y aunque no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha adoptado la práctica de atender las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar en el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. En este contexto, se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o sobre cuestiones jurídicas que puedan considerarse cubiertos por la función de control político y que, razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal como hemos establecido en ocasiones anteriores, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley, tiene como objeto contribuir en la satisfacción de las funciones parlamentarias mediante un asesoramiento estrictamente jurídico. Este asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni interferir en su labor, de manera que impida brindarla a quienes están legalmente facultados para solicitarla, como es el caso de la Administración Pública.  Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

En ese sentido, la colaboración que brindamos a la Asamblea Legislativa y sus diputados a través de nuestros criterios no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, ya que hacerlo implicaría desnaturalizar nuestra función asesora (véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

Precisamente sobre la admisibilidad y los casos de excepción a nuestra función consultiva, el artículo 5 de la Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982, establece:

“ARTÍCULO 5º.-CASOS DE EXCEPCIÓN:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

Como se observa, la Procuraduría no puede emitir criterios ni evacuar consultas sobre materias que son competencia exclusiva de otro órgano u ente. Al respecto, en la opinión jurídica PGR-OJ-037-2023 del 29 de marzo de 2023, este órgano indicó:

“Sin embargo, la atención de las consultas de los órganos legislativos y de los señores diputados, no puede conducir a la desnaturalización de la función consultiva. Las consultas que realicen las comisiones y los señores diputados, para efectos de su admisibilidad, están sujetas, en lo aplicable, al marco legal que la ley orgánica instaura”.

Dado lo anterior, debemos señalar en la misma línea de los recientes pronunciamientos PGR-OJ-116-2024 y PGR-OJ-117-2024, ambos del pasado 4 de octubre, que la consulta que formula la Comisión Especial de Reformas al Sistema Político y Electoral del Estado de la Asamblea Legislativa, versa sobre temas propios y exclusivos del Tribunal Supremo de Elecciones, como lo es la iniciativa de reforma al régimen de financiamiento partidario regulado en el Código Electoral.

La Sala Constitucional en su resolución N° 2002-00029 de las 09:28 horas del 03 de enero de 2002, indicó sobre dicha exclusividad lo siguiente:

“(…) De la conjugación de lo que establecen expresamente los artículos 9, párrafo tercero, 99, 102 inciso tercero y 103 de la Constitución Política, se infiere, sin duda alguna, que fue la voluntad del Constituyente de 1949 atribuirle al Tribunal Supremo de Elecciones, en forma exclusiva, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, incluyendo la función de interpretar, también en forma exclusiva pero, además, obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, sin que  quepa contra sus resoluciones recurso alguno salvo la acción por prevaricato. El alcance y los límites de esta competencia son los que la Asamblea Nacional Constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve quiso imponer; esa voluntad y la manera como se construyeron esas disposiciones, pueden verse, por ejemplo, de las discusiones que se dieron en la sesión celebrada a las quince horas del día primero de julio de mil novecientos cuarenta y nueve (Acta 100, Tomo II, páginas 430 y siguientes). Véanse, a manera de ilustración, las siguientes intervenciones:

-          Diputado Volio Jiménez: "…la Asamblea, de un modo expreso, había acordado alejar el proceso electoral del Poder Ejecutivo y del Congreso, a fin de ponerlo íntegramente en manos del Tribunal Supremo de Elecciones. Para lograr esto, fue preciso darle al Tribunal las más amplias atribuciones, como la contemplada en el inciso tercero del artículo 78. Si se acepta la supresión sugerida por el compañero González Herrán, ¿quién va en el futuro a interpretar la Constitución en materia electoral?. ¿La Asamblea Legislativa? ¿La Corte Suprema de Justicia? Se ha querido que la Corte no se meta en estos asuntos. De quedar en manos del Congreso, el peligro es inminente, ya que le estaremos dando ingerencia al Poder Legislativo en el desarrollo del proceso electoral, cuando precisamente la Asamblea se propuso lo contrario…"

-          Diputado Arias Bonilla: "… al discutirse el capítulo respecto al Tribunal Electoral, la Asamblea, de un modo expreso, dejó en sus manos la interpretación de las disposiciones legales y constitucionales en materia electoral. Es cierto que esta es una atribución muy amplia, pero se aceptó con el propósito de que el Tribunal realizara su misión, apartándolo de toda influencia extraña. De otra manera es volver atrás, pues la interpretación de la Constitución en materia electoral va a quedar en manos del Congreso."

-       Diputado Baudrit Solera: "… expresó que había votado la interpretación de la Mesa, con el objeto de que se aclarara debidamente cuáles son los alcances del inciso tercero del artículo 78. La idea del Proyecto del 49 –dijo luego-, fue la de alejar totalmente del torneo electoral a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, para garantizar la pureza del sufragio (…) Lo que se pretende –continuó diciendo el señor Baudrit-, es rodear al Tribunal de toda clase de garantías."

A los efectos de esta sentencia, se debe aclarar que las citas de los constituyentes se refieren al artículo 78 del proyecto de Constitución Política que se discutía en 1949, que corresponde en la actualidad al artículo 102 constitucional. Resulta entonces, más que evidente, que el Constituyente Originario le concedió al Tribunal Supremo de Elecciones la más amplia facultad sobre todo lo que atañe a los procesos electorales, lo que resulta a esta altura de nuestra Historia, absolutamente incuestionable. Fue el Poder Constituyente el que optó por sacar la materia electoral, de por sí traumatizada por los hechos político-electorales desencadenados en mil novecientos cuarenta y ocho, para ponerla a buen recaudo, en manos del Tribunal Supremo de Elecciones. (…).” (El subrayado es nuestro).

Como se observa, los artículos 9, 99 y 102 de la Constitución, establecen la competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones en todo lo relacionado con la materia electoral. En virtud de lo anterior, y tras revisar la competencia que ejerce esta Procuraduría, y bajo una mejor ponderación, consideramos que tenemos un impedimento para referirnos al proyecto de ley consultado, ya que se encuentra dentro del ámbito material exclusivo del Tribunal Supremo de Elecciones.

Al respecto, se indicó en el dictamen PGR-C-121-2022 del 01 de junio de 2022:

“El tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados se refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a materias sobre las cuales tienen competencia exclusiva y prevalente otros órganos administrativos, requisito que se deriva, específicamente, de lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica. Entre los órganos administrativos que cuentan con esa competencia prevalente para dictaminar se encuentra el TSE, cuando la consulta verse sobre materia electoral, tal y como sucede en este asunto, pues se requiere nuestro criterio en relación con el alcance del artículo 146 del Código Electoral.

Es importante señalar que la competencia prevalente del TSE para dictaminar en materia electoral tiene su fundamento en lo dispuesto en los artículos 9 y 102.3 de la Constitución Política, así como en el numeral12, inciso c), del Código Electoral, los cuales disponen que el TSE es el órgano encargado de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con materia electoral (…)

(…) De igual forma, el Tribunal Supremo de Elecciones, en varias oportunidades, se ha referido a su competencia constitucional para interpretar la normativa electoral.

Un ejemplo de ello es la resolución n.°3603-E8-2016 de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016, en la cual se pronunció de la siguiente manera:

“(…) Precisamente, en el artículo 102 inciso 3) constitucional se establece expresamente como competencia, exclusiva y obligatoria, del Tribunal Supremo de Elecciones la de interpretar las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. Es así como en el ejercicio de esa competencia constitucional, este Órgano Electoral, en la resolución n.° 3671-E8-2010 y, entre otras más, en las resoluciones n.° 4303-E8-2010, 5131-E1-2010, 6165-E8-2010, 784-E8-2011 y 3637-E8-2014, interpretó, de manera exclusiva y excluyente, la normativa electoral −inciso o) del artículo 52 del Código Electoral− estableciendo que la “alternancia horizontal” fue un aspecto que el legislador decidió no incorporar en el Código Electoral, por lo que no le correspondía a esta Autoridad Electoral diseñarle a las agrupaciones políticas los mecanismos para los encabezamientos de las nóminas de candidaturas”.

Asimismo, el artículo 97 de la Constitución Política reafirma la tesis del impedimento que tiene la Procuraduría para atender la consulta, al establecer:

“ARTÍCULO 97.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; (…).”

Por todo lo expuesto, este órgano superior consultivo se abstiene de pronunciarse sobre el proyecto de ley consultado, por lo que la presente consulta se considera inadmisible.

III.           CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la consulta resulta inadmisible y omitimos pronunciamiento sobre el proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo n.° 23.883, por versar sobre la materia electoral, cuya competencia es exclusiva y prevalente del Tribunal Supremo de Elecciones.

Atentamente,

          Dr. Alonso Arnesto Moya                                   Lic. Alexander Campos Solano

Procurador                                                       Abogado de Procuraduría

AAM/ACS/hsc