21 de octubre de 2024

PGR-C-236-2024

 

Señora

Maricela Hernández Ruíz

Directora Ejecutiva a.i.

Instituto Fomento y Asesoría Municipal

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero al oficio número DE-0067-2024 de 11 de marzo de 2024, recibido electrónicamente en esta Procuraduría en la misma fecha.

 

 

I.                OBJETO DE LA CONSULTA

 

De la documentación remitida se desprende que la Junta Directiva del Instituto Fomento y Asesoría Municipal (en adelante IFAM), en la sesión ordinaria No. 36-2023 del 20 de setiembre de 2023, acuerdo décimo, capitulo catorce, dispuso formular consulta a esta Procuraduría sobre “la forma de cobro de los impuestos municipales, específicamente el de limpieza de vías” (ver oficio número JD-AC-178-23 de 26 de setiembre de 2023, que transcribe el acuerdo mencionado).

 

No obstante, es con el oficio DE-0067-2024 de 11 de marzo de 2024, que la Sra. Directora Ejecutiva a.i., nos informa de dicho acuerdo y puntualiza la interrogante de interés, en los siguientes términos:

 

 “¿Cuál es la forma legal de calcular la tarifa de la tasa del servicio de limpieza de vías?”

Se adjunta a esta gestión el criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del IFAM, mediante oficio PE-AJ-0018-2024 de 30 de enero de 2024.

 

            Además, debe señalarse que mediante oficio número F-2578-04-2024 de 29 de abril de 2024, la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETROM) remitió su opinión sobre el tema consultado.

 

 

 

II.             GENERALIDADES SOBRE EL COBRO DE TASAS POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES

 

Conforme a los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución Política, las Municipalidades, en tanto entes autónomos, se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios locales. Además, ostentan potestad tributaria que deriva de la relación de los artículos 121 inciso 13) y 170 de la Constitución Política, misma que se desarrolla en el artículo 83 del Código Municipal.

 

Precisamente, en el ejercicio de esta potestad tributaria, las entidades municipales pueden crear sus propios tributos, así como ejercer las competencias tributarias de control, verificación, fiscalización y recaudación de los mismos, y, dentro de tales tributos, se encuentran las tasas municipales por la prestación efectiva o potencial de servicios.

 

         El numeral 83 del Código Municipal (anteriormente artículo 74), regula la fijación de tasas municipales, estableciendo en su párrafo primero que, por los servicios que preste, “la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos”.

 

Sobre las tasas municipales, en el dictamen número PGR-C-334-2021 del 7 de diciembre del 2021 se realizó un recuento sobre el tema, en los siguientes términos:

 

“(…) El tema de las tasas municipales, su naturaleza y la fijación para su cobro, ha sido abordado en diversas ocasiones por esta Procuraduría General en la vía consultiva, desde que la norma del Código Municipal que regula esta materia y que se menciona en su consulta -sea el artículo 83 del Código Municipal-, se encontraba ubicada en dicho cuerpo normativo en el artículo 74, antes de la reforma ocurrida en fecha 23 de abril del 2018, por virtud de la Ley N° 9542 (Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal).

 

Así, empezaremos retomando lo que ya desde el año 2007 indicamos mediante nuestro dictamen N° C-361-2007 fechado 5 de octubre de ese año, en los siguientes términos:

 

“Sobre la específica naturaleza de la “tasa” que se cancela por la prestación de los servicios municipales, ha indicado esta Procuraduría General, acudiendo a los criterios desarrollados por la Sala Constitucional, lo siguiente:

 

“… debe interpretarse que la intención del legislador es que los impuestos municipales sean aprobados por la Asamblea Legislativa a propuesta de la Municipalidad, mientras que las tasas y precios públicos sean fijados por la Municipalidad.

 

La Sala Constitucional ha sostenido tales criterios en sus resoluciones. Así, se ha señalado lo siguiente:

"Desde la perspectiva de nuestro Derecho positivo, la tasa se enmarca como un tributo (art. 4 Código Tributario), sin embargo, es de relevancia el trato que la jurisprudencia nacional le ha dado a este tributo y que como síntesis, fue desarrollado en el considerando XXXV de la sentencia 05445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, al expresar:

 

"XXXV. - DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse la distinción de lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia constitucional como el impuesto municipal en concepto de autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga por la "[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local" (sentencia número 2197-92, supra citada); tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporación local de que se trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa, según se anotó en el Considerando XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcional aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios, en los términos establecidos en el artículo 74 del vigente Código Municipal: (…)

 

Con fundamento en lo anterior la Sala concluye, de conformidad con su propia jurisprudencia, que el régimen jurídico de las tasas, exige de una norma legal habilitante para autorizar la prestación del servicio y para crear la tasa como categoría tributaria, de tal forma que la determinación del monto de la obligación (la tarifa), sea elaborada por la propia Administración, que la debe someter a la respectiva aprobación del ente regulador, en este caso, ante la Contraloría General de la República, en tanto no exista una autoridad reguladora específica, según lo dispone el artículo Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. (Resolución Nº 10134-99 de 23 de diciembre de 1999) (…)

 

Igualmente, hemos hecho hincapié sobre la importancia que tiene la efectiva prestación del servicio para que se configure el hecho generador, así como el supuesto para que opere una exención subjetiva sobre el pago de la tasa correspondiente:

“II.-  NATURALEZA JURÍDICA DE LA TASA PREVISTA EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 74 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

 

     El Artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios define la tasa como aquel tributo “cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…).”  

 

     De conformidad con lo indicado en la norma citada y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del Código Tributario -en el cual se establece el Principio de Reserva de Ley en materia tributaria-, se colige que la tasa, en tanto categoría tributaria, es una obligación pecuniaria impuesta legalmente por el Estado, de carácter compulsivo, y que se caracteriza por tener una naturaleza eminentemente contraprestacional, en el entendido de que la obligación tributaria prevista en la ley se genera siempre y cuando esté de por medio la prestación efectiva o potencial de un servicio público vinculado con los intereses de una determinada comunidad; es decir en el tanto se produzca el hecho generador previsto en la norma como requisito sine qua non para que pueda exigirse la tasa. Sobre el particular, Juan Martín Queralt y Carmelo Lozano Serrano en su obra “Curso de Derecho Financiero y Tributario”, Editorial Tecnos S.A, 1990, manifiestan:

 

“…, el hecho imponible de las tasas se configura con la prestación de un servicio o la realización de una actividad administrativa que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. Pero exigiéndose en todo caso, que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste y que no sean susceptibles de desarrollarse por el sector privado, bien por implicar el ejercicio de autoridad, bien porque se encuentren reservadas a favor de las Entidades Locales por el ordenamiento vigente”.  (…)

     (…)

     De la lectura de las normas citadas no queda duda que el hecho impositivo que genera la obligación de pagar la tasa prevista en el párrafo segundo del referido artículo 74, surge en la medida en que se dé la prestación efectiva del servicio municipal en una determinada localidad, independientemente de si el usuario quiere o no que se le dé ese servicio. A contrario sensu, si ese servicio no se presta, debemos entender que no se da el presupuesto fáctico que está previsto en la norma como hecho generador de la obligación tributaria, y consecuentemente la Municipalidad no estaría facultada para realizar el cobro de la tasa correspondiente.  

 

     Aunado a lo apuntado, nótese que el cálculo del tributo debe realizarse determinando el costo efectivo del servicio más un 10% de utilidad, de suerte tal que si no se prestó el servicio, por una razón de índole práctico, la Municipalidad estaría imposibilitada para cobrarlo, ya que el costo del mismo sería cero.”

 

Sobre la figura de la tasa que se cobra por la prestación de servicios públicos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia N° 158-F-1991 del 11 de setiembre de 1991, expresó las siguientes consideraciones:

“… El concepto de tasa como ingreso público, es uno de los más debatidos. La concepción tradicional de este tributo lo vincula con el elemento "contra-prestación", es decir la tasa como ingreso que se paga al Estado -lato sensu-, como retribución de un servicio público que de él se recibe. Ese criterio ha servido para delimitarla del "impuesto", en el cual no existe contraprestación. Se liga así a la tasa con el pago de un servicio, y éste a su vez como algo útil al sujeto que lo recibe y lo paga. Definir la tasa en estos términos equivale a dar una conceptualización subjetivista de ella, en el entendido de que lo que se recibe del "Estado" es un beneficio individual. La tasa, entendida así, sirve como categoría económica, pero no necesariamente como categoría jurídica pública, conforme a la perspectiva en que debe ser ubicada, puede llevar a la configuración de la tasa como un "precio", y a la relación jurídica que se establece entre el Estado y el obligado a pagar, como una relación de "Derecho Privado", basada en la voluntad del sujeto de demandar y pagar el servicio, lo que no es posible admitir, pues la tasa es indudablemente un ingreso de "Derecho Público". Posteriormente es considerada la tasa no como pago de un servicio, que es prestado individualmente a un sujeto, sino como un tributo que se exige "con ocasión" de la prestación de un servicio que se define en la ley como presupuesto de hecho para cobrarlo. El tributo se cobra porque existe una ley que define el deber de pagarlo, y se aplica a todo sujeto que se encuentre en el presupuesto de hecho tipificado, y es que este elemento de la tipificación legal que es fundamental en la teoría de la relación jurídica tributaria, también lo es para la definición de la tasa. En la evolución conceptual de la tasa todavía algunos sostienen que la tasa consiste en la retribución de una ventaja o beneficio especial obtenido por el particular, señalando que en tanto la medida del impuesto es la riqueza, esto es, la capacidad contributiva, la medida de la tasa consistiría en el valor de esa ventaja, aunque en ciertos casos podía graduarse por el costo del servicio, pero hoy la doctrina y la jurisprudencia se orientan hacia una conceptualización más allá de las expuestas, pues cada vez se tiende a considerar la tasa no con respecto al servicio y al beneficio obtenido, sino con respecto a la capacidad contributiva del contribuyente, sobre la productividad económica de la explotación que determina y soporta el servicio o la entidad económica de la actividad o del bien a propósito de los cuales se presta el servicio, con ello se ha querido elevar la tasa en igualdad de condiciones que el impuesto. Se atiende entonces a la existencia de un servicio organizado o creado por el ente administrativo y a que no resulten vulnerados los principios de igualdad y de respeto a la propiedad privada -confiscación- en armonía con el principio de razonabilidad del tributo. (…)”

 

            Más recientemente, hemos seguido esa misma línea de criterio, señalando:

“Debemos tener presente que tanto antes como después de la reforma, los elementos esenciales del tributo (tasa) se encuentran bien definidos en la norma de mérito, a saber: hecho generador, constituido por la prestación de los servicios municipales, la base imponible constituida por el costo del servicio más un diez por ciento de utilidad, y los sujetos pasivos de hecho.

 

En cuanto a la tarifa, pese a que se trata de un elemento esencial del tributo, el legislador delega en la entidad municipal la fijación de la misma, dejando como parámetro para hacer dicha fijación, el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollar los servicios prestados por la entidad municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, ha reconocido la atribución de las Municipalidades para fijar las tasas y precios que cobren por los servicios municipales del que trata el artículo 83 de cita. (…)

En relación con las tasas por concepto de servicios municipales es importante responder las interrogantes planteadas, dos elementos esenciales, a saber: el hecho generador que definitivamente no se puede ver en función del servicio propiamente, sino en la obligación tributaria que deriva del mismo, lo cual está en los párrafos segundo y tercero, por lo que deben analizarse armónicamente. De la lectura de ambos párrafos se puede afirmar que el hecho generador del tributo (tasa) establecido en el artículo 83 resulta ser la prestación potencial o efectiva del servicio; y el sujeto pasivo, que a la luz del párrafo segundo del artículo 83 del Código Municipal podría afirmarse erróneamente que es el usuario del servicio, debemos derivarlo de la integración armónica de los artículos 79 y 83 del Código Municipal, ello por cuanto el artículo 70 expresamente dispone que “Las deudas por tributos municipales constituirán hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles” lo que permite llegar a la conclusión  de que el sujeto pasivo (contribuyentes de derecho) de las tasas por la prestación de servicios municipales son los propietarios, ya que de no ser así, no tendría sentido la hipoteca legal preferente establecida sobre los bienes inmuebles. Tal error técnico, no implica imprecisión en el sujeto pasivo, toda vez que  el hecho de que sean los propietarios quienes revistan el carácter de sujeto pasivo de derecho y no quienes disfrutan directamente los servicios (sujeto pasivo de hecho), se enmarca dentro del concepto de gestión del tributo, gestión que comprende el ejercicio de las competencias de control y fiscalización, que no serían posible ejecutarlas si no fueran los propietarios registrados, quienes respondan por las deudas derivadas de la prestación de servicios municipales.” (Dictamen N° C-189-2018 de fecha 8 de agosto del 2018).

 

            De los pronunciamientos recién transcritos, podemos arribar a los siguientes corolarios:

 

ü  La tasa posee naturaleza tributaria.

 

ü   Es una contribución que se paga a las municipalidades por los servicios urbanos que brindan a la comunidad, servicios públicos cuya prestación les ha encargado el ordenamiento jurídico.

 

ü  La tarifa que se cobra por dichos servicios está en función de su costo.

 

ü  El contribuyente está obligado a su pago aunque no tenga interés en que se le preste el servicio.

 

ü  El hecho generador constituye la prestación efectiva o potencial del servicio público individualizado en el contribuyente. Es decir, posee naturaleza contra-prestacional.

ü  Lo recaudado por este concepto no puede tener un destino ajeno al servicio que originó el pago de la tasa.

 

ü   El cálculo de las tasas debe realizarse determinando el costo efectivo del servicio más un 10% de utilidad.

 

ü   La fijación de esas tasas debe ajustarse a los principios de justicia tributaria material.

 

ü  El legislador delegó en las propias municipalidades la potestad para fijar la tarifa de los servicios (autonomía tributaria), lo cual es un elemento esencial del tributo.

 

ü   Los sujetos pasivos de este tributo son los propietarios de los inmuebles, o bien los titulares de un usufructo debidamente constituido.

 

            En orden a las diferentes aristas que apareja el cobro de tasas municipales por la prestación de los diferentes servicios públicos que están a cargo de los gobiernos locales, pueden también consultarse nuestros dictámenes números C-193-2016 del 16 de setiembre del 2016, C-180-2016 del 31 de agosto del 2016 y C-179-2016 del 29 de agosto del 2016, entre otros. (…)” (Lo resaltado no es del original)

 

Como corolario de lo expuesto, se tienen varios elementos de importancia, a saber: el carácter tributario de la tasa, el hecho generador que está íntimamente relacionado con la prestación efectiva o potencial del servicio público al contribuyente y la base imponible que debe considerar el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollar el servicio prestado por la corporación municipal.

 

En cuanto a la tarifa, pese a que se trata de un elemento esencial del tributo, el legislador delegó en la entidad municipal la fijación de la misma, dejando como parámetro la referencia indicada sobre el costo del servicio y el porcentaje de utilidad.

 

Al respecto, como se mencionó en el dictamen supra transcrito, la Sala Constitucional, ha reconocido la atribución de las Municipalidades para fijar las tasas y precios que cobren por los servicios municipales. Dispuso la Sala indicada, lo siguiente:

 

“IV.-LA FIJACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. La legislación, doctrina y jurisprudencia coinciden en que las tasas municipales son "las contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcionado aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios" (sentencia número 5445-99), concepto que está recogido en el artículo 74 del Código Municipal. La fijación de estas tarifas corresponde a los propios gobiernos locales –en atención a su reconocida autonomía tributaria–, en coordinación con las respectivas instituciones del Estado. Sin embargo, ello no quiere decir que están exentas de control, precisamente por estar librada a la discrecionalidad de las autoridades municipales, el riesgo por abuso en perjuicio de los usuarios aumenta, por lo que se requiere de un órgano contralor para hacer efectivo el principio constitucional de protección de las grandes mayorías. Este órgano es la Contraloría General de la República toda vez que la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos modificó parcialmente el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de manera tal que, respecto de los servicios municipales, a esa entidad le corresponde la fijación de los precios y tarifas de la recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales, únicamente, tal y como lo establece el artículo 5 de la Ley 7593. Consecuentemente, el control de los precios y tarifas de los otros servicios que presten directamente las municipales le corresponde en este momento en exclusiva a la Contraloría General de la República, salvo disposición expresa de ley especial al efecto."  (Lo resaltado no es del original. Resolución N°7728-2000 de 30 de agosto del 2000)”

 

Cabe agregar, que la tasa por servicios municipales que dispone el artículo 83 del Código Municipal (anteriormente artículo 74), es un tributo diseñado para mantener el costo de las obras y servicios municipales, tal y como se indicó en el dictamen número C-094-2012 de 26 de abril de 2012, que al efecto indicó:

 

“(…) debemos tener claro que la tasa por servicios municipales que dispone el artículo 74 del Código Municipal, es un tributo diseñado para mantener el costo de las obras y servicios municipales. Así, el legislador decidió que, mediante el producto de esta tasa, la municipalidad financiara ciertas actividades de bienestar común, como lo son los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada (sic), transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley.”

 

            Bajo este marco general, procedemos a realizar el análisis del tema consultado.

 

 

III. SOBRE LO CONSULTADO

 

            La consultante formula la siguiente interrogante:

¿Cuál es la forma legal de calcular la tarifa de la tasa del servicio de limpieza de vías?

            En el planteamiento de la consulta, la gestionante hace referencia al numeral 74 del Código Municipal, actual artículo 83, y sus reformas, para afirmar que, cuando se aprobó el Código Municipal vigente, la voluntad expresa del legislador fue que el servicio de limpieza de vías, junto a otros servicios, se cobrara proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad.

Sin embargo, manifiesta que, con la emisión de Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley número 8839, se reformó el numeral 74 referido, estableciendo que “Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.”

Bajo ese entendido, indica que el criterio de la Junta Directiva del IFAM reside en que hubo una intención expresa del legislador de cambiar la manera de cobrar el servicio de limpieza de vías pasando de un cobro proporcional entre los contribuyentes del distrito según la medida lineal de frente de propiedad a un cobro proporcional entre los contribuyentes del distrito según el valor de la propiedad.

Como se desprende del planteamiento de la consulta, la interrogante que se plantea está referida a la forma de calcular la tarifa de la tasa municipal prevista en el numeral 83 del Código Municipal, así como la forma en que se aplica el cobro al usuario, siendo el criterio de la gestionante que debe aplicarse un cobro proporcional con base en el valor de la propiedad, esto, según los elementos expuestos en su consulta y el criterio legal aportado.

Hecha la anterior precisión, resulta necesario analizar el numeral 83 de repetida cita y sus reformas en punto a la fijación y cobro de la tasa municipal por limpieza o aseo de vías.

Para iniciar, debe señalarse que, en el dictamen número C-202-2014 de 24 de junio de 2014, se indicó que el “servicio de limpieza de vías se vería concretizado con la eliminación de los desechos, desperdicios, vegetación menor y cualquier otro material ajeno de las vías públicas”, lo que comprende actividades de barrido y limpieza del cordón y caño, las zanjas, cunetas y las calles públicas en el derecho de vía.

 

            Respecto a la regulación de la tasa por servicios municipales, que incluye el servicio de limpieza de vías, el artículo 74 (actual 83) del Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, en su versión original, disponía:

 

“ARTÍCULO 74.- Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

 

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

 

Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal, y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar de cada tasa.” (Lo resaltado no es del original).

 

Como se aprecia de la norma supra transcrita, el párrafo primero del artículo establece la competencia municipal para la fijación de tasas por los servicios que preste, disponiendo que éstos se “fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos”. El párrafo segundo de la norma enlista una serie de servicios, dentro de los cuales se enumera el servicio de limpieza de vías públicas, respecto de los cuales el usuario deberá pagar “en tanto se presten”.

 

Luego, el párrafo tercero de la norma original, mencionaba expresamente los servicios de “policía municipal, y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios”, respecto de los cuales también se establece el pago de una tasa siguiendo, para su fijación, el mismo método del párrafo primero, esto es, considerando el costo efectivo más un diez por ciento de utilidad para su desarrollo pero, además, establecía que cobro se realizaría “proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito según la medida lineal de frente de propiedad”.

 

Esta versión original de la norma fue objeto de control constitucional, estableciéndose mediante sentencia de la Sala Constitucional, número 10134-1999 del 23 de diciembre de 1999, la anulación de la frase "de policía municipal", contenida en el párrafo tercero supra mencionado. En consecuencia, el texto del artículo respecto del párrafo tercero indicado, quedó establecido de la siguiente forma:

 

“ARTÍCULO 74.- (…) Se cobrarán tasas por los servicios, y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar de cada tasa”.

 

Posteriormente, en el año 2010, el entonces numeral 74 es reformado por el numeral 58 inciso a) de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley número 8839 del 24 de junio de 2010, estableciendo el siguiente texto:

 

“Artículo 74. — Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

 

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

 

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos

.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios.   Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.” (Lo resaltado no es del original).

 

Como se aprecia, la Ley número 8839, agrega un párrafo tercero que autoriza a las municipalidades a establecer un modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad del cantón y a establecer tarifas diferenciadas, respecto al servicio de gestión de residuos ordinarios. Asimismo, se modificó el párrafo cuarto -antes párrafo tercero según la redacción original de la norma-, agregando al inicio del párrafo la palabra “Además” y variando la forma de cobro, pasando de un cobro proporcional según la “medida lineal de frente de propiedad” a un parámetro de “valor de propiedad”. Hasta acá, como se aprecia, el legislador varió en el párrafo indicado, el parámetro de cobro al usuario respecto a los servicios mencionados en él, en los términos indicados.

 

Sin embargo, esta no fue la última reforma que tuvo el numeral 74, actual 83, de comentario, como pasamos a señalar.

 

Al respecto, en el año 2018, mediante Ley número 9542 del 23 de abril del 2018, denominada "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal", se reformó, nuevamente, el artículo 74 de referencia, modificando el párrafo cuarto y agregando un párrafo quinto, cuyo texto fue el siguiente:

 

“(…) ARTÍCULO 2-  Se modifican el inciso c) del artículo 4, el párrafo segundo del artículo 49 y el artículo 74 de la Ley N.º 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998. Los textos son los siguientes: (…)

Artículo 74-

[...]

 

Además, se cobrarán tasas por servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. El cálculo anual deberá considerar el costo efectivo invertido más el costo de la seguridad que desarrolle la municipalidad en dicha área y que permita el disfrute efectivo. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. La municipalidad calculará cada tasa de forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.

 

La municipalidad podrá ejercer la modalidad de vigilancia electrónica dentro de su territorio, el cual podrá organizar según los requerimientos del cantón. Para ello, debe procurarse el uso de tecnologías compatibles que permitan lograr, entre los cuerpos policiales, la mayor coordinación en la prevención, investigación y el combate de la criminalidad. Serán de interés público los videos, las señales, los audios y cualquiera otra información captada por los sistemas de vigilancia electrónica, por lo que deberán ser puestos a disposición de las autoridades competentes, para los efectos investigativos y probatorios pertinentes, en caso de requerirse.” (Lo resaltado no es del original)

 

Como se aprecia, el párrafo cuarto del artículo de estudio fue modificando respecto a la base imponible de la tasa, eliminado la frase “Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos” e introduciendo la frase “El cálculo anual deberá considerar el costo efectivo invertido más el costo de la seguridad que desarrolle la municipalidad en dicha área y que permita el disfrute efectivo”.  

 

La modificación introducida por el legislador, hace posible interpretar de la literalidad del artículo, que la disposición se refiere únicamente a los “servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios” puesto que refiere a la seguridad que se desarrolle en esa área y que permita su disfrute, siendo que, para el cobro de la tarifa dispone que éste sea proporcional entre los contribuyentes del distrito según el valor de la propiedad.

 

Valga indicar que, con la introducción de esta reforma, la numeración del articulado del Código Municipal fue corrida, de suerte que el artículo 74 pasó a ser el actual artículo 83, numeración que se mantiene a la fecha.

 

Finalmente, mediante el artículo 13 de la Ley Movilidad peatonal, Ley número 9976 del 9 de abril del 2021, se reformó el artículo 83, introduciendo regulación en punto a los servicios de mantenimiento, rehabilitación y construcción de aceras.

 

Así, el texto vigente de la norma de comentario, con las reformas indicadas, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 83- Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

 

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal, mantenimiento, rehabilitación y construcción de aceras y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

 

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades para que establezcan el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, de 24 de junio de 2010, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para que establezcan sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.

 

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. El cálculo anual deberá considerar el costo efectivo invertido más el costo de la seguridad que desarrolle la municipalidad en dicha área y que permita el disfrute efectivo. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.

La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.

En el caso de los servicios de mantenimiento, rehabilitación y construcción de las aceras, el cálculo anual deberá considerar el costo efectivo invertido; la municipalidad cobrará tasas que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos, tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. Se cobrará un cincuenta por ciento (50%) de esta tasa en el caso de inmuebles que constituyan bien único de los sujetos pasivos (personas físicas) y tengan un valor máximo equivalente a cuarenta y cinco salarios base establecidos en el artículo 2 de la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993. En el caso de esta tasa, lo referente a construcción de aceras corresponderá al financiamiento de construcción de aceras por parte de las municipalidades, en los supuestos que establece el artículo 84 de esta ley.

 

De esta forma, la tasa deberá contemplar el costo efectivo de la construcción de obra nueva de aceras por efecto de la excepción de cobro del costo de las obras en el caso de demostración de carencia de recursos económicos suficientes por parte del propietario o poseedor, según lo dispuesto en el párrafo final del artículo 84 de esta ley. Además, deberá contemplar las necesidades de recursos por parte de las municipalidades para realizar la construcción de aceras en el caso de incumplimiento por parte de los munícipes y sin perjuicio del cobro correspondiente al propietario del inmueble, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de esta ley.

 

La municipalidad podrá ejercer la modalidad de vigilancia electrónica dentro de su territorio, el cual podrá organizar según los requerimientos del cantón. Para ello, debe procurarse el uso de tecnologías compatibles que permitan lograr, entre los cuerpos policiales, la mayor coordinación en la prevención, investigación y el combate de la criminalidad. Serán de interés público los videos, las señales, los audios y cualquier otra información captada por los sistemas de vigilancia electrónica, por lo que deberán ser puestos a disposición de las autoridades competentes, para los efectos investigativos y probatorios pertinentes, en caso de requerirse.

 

La municipalidad dispondrá como capital de trabajo, para la construcción de obras que faciliten la movilidad peatonal, el cinco por ciento (5%) de los recursos provenientes de la Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, de 9 de mayo de 1995, el cual se irá reduciendo de forma escalonada en un uno por ciento (1 %) anual hasta llegar a un mínimo de un uno por ciento (1 %) de forma permanente; además, podrá disponer de los fondos indicados en el inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001 y Ley 9329, Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, de 15 de octubre de 2015, e incorporarlos dentro de la planificación anual y dentro del plan quinquenal.

(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 74 al 83)

(Así reformado por el artículo 13 de la ley Movilidad peatonal, N° 9976 del 9 de abril del 2021)” (Lo resaltado no es del original).

 

Como se desprende del anterior recuento, la norma de comentario ha sido objeto de reforma en diversas oportunidades.

 

Si bien, la redacción y la técnica legislativa empleada no ha sido la mejor y más clara, lo que genera dudas como la planteada en esta consulta, lo cierto es que ha sido voluntad del legislador conceder a las municipalidades la competencia para la fijación y cobro de las tasas y precios por los servicios que preste.

 

Bajo ese entendido, se tiene que el hecho generador de la tasa municipal se encuentra en la prestación efectiva o potencial del servicio municipal que beneficie o afecte al sujeto pasivo. Corresponde a la municipalidad la determinación de la tarifa, para lo cual, el legislador dispuso los parámetros que deben ser considerados para su fijación, en concreto, el costo del servicio más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlo (párrafo primero del artículo 83 de comentario).

 

Respecto al sujeto pasivo de la obligación, conforme al párrafo segundo de la norma indicada, éste corresponde a los usuarios de los servicios que se enlistan en ese párrafo, lista no taxativa, toda vez que la misma norma extiende la obligación de pago a “cualquier otro servicio municipal urbano o no que se establezca por ley”.  Sobre el término “usuario” se remite al criterio consignado en los dictámenes números C-189-2008 de 03 de junio del 2008 y C-094-2015 del 22 de abril de 2015, entre otros.

 

Así las cosas, de la lectura de los párrafos primero y segundo del numeral 83 de repetida cita, es posible afirmar que el legislador concede a las municipalidades la competencia para la fijación de las tarifas para el cobro de las tasas por servicios municipales, según los parámetros ahí indicados, siendo la regla general, para la mayoría de los servicios enlistados en el párrafo segundo referido, la fijación de la tarifa en consideración de los parámetros de costo del servicio más diez por ciento de utilidad.

Decimos que, esa “regla general” aplicaría para la mayoría de los servicios, dado que, a partir del párrafo tercero, el numeral 83 introduce consideraciones específicas para ciertos servicios como pasamos a indicar.

 

En efecto, en el párrafo tercero de la norma de comentario se autoriza a las municipalidades a que establezcan el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, respecto al caso específico de residuos ordinarios, que incluya los costos, inversiones futuras y un 10% de utilidad para su desarrollo. Adicionalmente, se autoriza a las municipalidades para que establezcan sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, conforme a las disposiciones de la Ley No. 8839.

 

Valga indicar que, por “residuos ordinarios”, el artículo 6 de la Ley No. 8839 define aquellos “residuos de carácter doméstico generados en viviendas y en cualquier otra fuente, que presentan composiciones similares a los de las viviendas. Se excluyen los residuos de manejo especial o peligroso, regulados en esta ley y en su reglamento.”

 

 En el cuarto párrafo, se indica que “además” (palabra que muestra un supuesto distinto a las disposiciones anteriores de esa norma) se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. La determinación de esta tasa será anual y debe considerar el costo efectivo invertido más el costo de seguridad en dicha área, más un 10% de utilidad. En este caso concreto, la norma establece expresamente que la tasa se “cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad”.

 

La redacción de este párrafo de la norma, modificado en varias ocasiones según hemos referido, no permite interpretar que lo dispuesto en él respecto al cobro, se pueda extender a servicios diferentes a los indicados en ese apartado, es decir, el párrafo de comentario hace un tratamiento separado del servicio de mantenimiento de parques, zonas verdes y sus servicios, regulando la base imponible y la forma de cobro únicamente para esos servicios.

 

En efecto, la reforma incorporada al párrafo cuarto del numeral 83, mediante la "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal", hace posible interpretar, de la literalidad del artículo, que la norma se refiere únicamente a los “servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios” puesto que incorpora como elemento de la base imponible el costo de la seguridad que se desarrolle en esa área y que permita su disfrute. Y agrega, para esos servicios, que la recaudación de la tasa se realizará mediante el cobro proporcional entre los contribuyentes del distrito según el valor de la propiedad.

 

Por ello, contrario al criterio externado por la Sra. Directora Ejecutiva del IFAM, no es posible interpretar que la forma de cobro prevista en el párrafo cuarto del artículo 83 sea aplicable al servicio de limpieza de vías, es decir, que para ese servicio se haya dispuesto un cobro proporcional, entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad, pues, conforme a la redacción vigente del párrafo cuarto de la norma referida, esa forma de cobro está dispuesta, únicamente, para los servicios de mantenimiento de parques y zonas verdes.

 

En ese sentido, no ésta de más recordar que en materia tributaria rige el principio de legalidad tributaria y de reserva de ley, por lo que los elementos del tributo -en este caso la tasa- deben estar consignados en la norma, siendo que, no es posible mediante una interpretación, dar un alcance mayor a la disposición legal, más allá de lo en ella previsto. En consecuencia, atendiendo al texto vigente de la norma, se estima que la forma de cobro dispuesta en el párrafo cuarto del artículo 83 es aplicable a los servicios que menciona ese apartado, es decir, mantenimiento de parques y zonas verdes.

 

            Asimismo, siguiendo el contenido del numeral 83 de comentario, en los párrafos sexto y sétimo se dispuso una regulación concreta para los servicios de mantenimiento, rehabilitación y construcción de las aceras, cuyo cálculo se dispone también de forma anual y aplica los mismos parámetros para determinar la tarifa, sea el costo efectivo más un diez por ciento de utilidad para desarrollarlos. Además, en esta disposición se estableció, expresamente por parte del legislador, que “se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad”

 

De este modo, conforme a lo expuesto, puede afirmarse que el numeral 83 del Código Municipal establece, en sus dos primeros párrafos, los parámetros generales bajo el cuales las municipalidades pueden establecer la tarifa de los servicios municipales que presta, esto es, la fijación de la tarifa debe realizarse en consideración de los parámetros de costo del servicio más diez por ciento de utilidad. Sin embargo, tratándose de los servicios de disposición de residuos ordinarios, mantenimiento de parques, zonas verdes y sus servicios, así como el servicio de mantenimiento, rehabilitación y construcción de las aceras, el legislador previó reglas específicas para la fijación de la tarifa y su cobro.

 

Ante este panorama y en lo que es objeto de consulta, sea la forma de cobro de la tasa por limpieza o aseo de vías, debemos remitirnos al párrafo quinto del numeral 83 de comentario, en el cual se establece una disposición que podríamos considerar como general para todas las tasas y que indica que la “municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa”.

 

De este modo, es posible interpretar que la tarifa por limpieza o aseo de vías deberá ser fijada por cada municipalidad, en ejercicio de sus competencias, siguiendo para ello los parámetros generales establecidos en el numeral 83 de repetida referencia, sea considerando el costo del servicio más un diez por ciento de utilidad para su desarrollo, el cual deberá ser pagado por el usuario.

 

Respecto a la forma de organizar y realizar el cobro de la tasa a los usuarios, deberá cada municipalidad disponer, vía reglamento, la forma de cobro que empleará para trasladar al usuario la tarifa de la tasa de comentario, estableciendo el parámetro que estime pertinente, el cual debe ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, ampliamente desarrollados en la jurisprudencia administrativa y constitucional

 

En esa línea, sobre los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben permear la actividad de la Administración, en el dictamen número PGR-C-334-2021 del 7 de diciembre del 2021, se indicó lo siguiente:

 

 

 “(…)            Ahora bien, como vimos, tal fijación –de esa tasa y la correspondiente a todos los demás servicios urbanos- se hace al amparo de la autonomía tributaria que ostentan las municipalidades, fijación que debe ajustarse a los principios de justicia tributaria material.

 

            Para el ejercicio de tal potestad, debe recordarse que, como toda actuación administrativa, debe respetar íntegramente los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto parámetros constitucionales que deben permear todas las decisiones de la Administración Pública, máxime cuando -como ocurre en esta materia- se afectará a los usuarios de sus servicios. La fijación de este tipo de tarifas con apego a dichos principios es un aspecto que ya habíamos apuntado en nuestro dictamen N° C-331-2011 fechado 22 de diciembre del 2011.

 

Por la importancia que revisten al momento de ejercer este tipo de potestades, conviene en primer término retomar el alcance de estos principios, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Para ello, cobra suma importancia recurrir a la conocida sentencia N° 2858-2000 de las 15:44 horas del 29 de marzo del año 2000, que, por sus útiles y valiosas consideraciones, sigue siendo utilizada al momento de analizar la aplicación de estos principios en los diferentes casos. Así, se explica lo siguiente:

 

“VIII.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. (…) Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. (…)

 

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

 

            Las consideraciones expuestas en dicha sentencia brindan todos los elementos que debe tomar en cuenta una decisión administrativa como la que aquí estamos comentando, pues tal decisión -concerniente a fijar la tarifa de un servicio municipal- debe encontrarse apegada a esos parámetros.

 

Tenemos, en primer término, que la razonabilidad técnica impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado.

 

Particular relevancia adquiere la consideración de que la disposición que se adopte debe estar razonablemente fundada y justificada conforme a la ideología constitucional, de ahí que no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa, además de que los medios seleccionados deben mostrar una relación real y sustancial con su objeto.

 

Igualmente, resulta de suyo importante retomar la idea de que la idoneidad exige que la fijación hecha debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido y la proporcionalidad en sentido estricto se traduce en que, aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido.

 

Asimismo, es importante tener en cuenta que la fijación de la tarifa necesariamente debe estar apegada a los postulados que se derivan de una norma legal tan importante como lo es el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala:

 

  “Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad”

 

Al respecto, ya la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente:

 

“V.- Como principio general de Derecho, contenido en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, en ningún caso pueden dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la tecnología, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, conceptos que se resumen en la razonabilidad y proporcionalidad de la norma como parámetros de constitucionalidad. Y como la categoría económica de lo que son los "ingresos netos", desde el punto de vista técnico, no acepta ninguna otra concepción o interpretación, como no sea la de la totalidad de los ingresos o ingresos brutos, menos todos los gastos y deducciones legítimas, o bien, como lo afirma la Procuraduría General de la República en su escrito a folios 89 y siguientes, en el sentido que los ingresos netos son "entendidos como el beneficio líquido que se obtiene después de efectuar todos los gastos y liquidaciones", entonces resulta que la norma se excede al definirlos únicamente en forma parcial, lo que hace que el párrafo transcrito en el Considerando anterior, resulte violatorio de los principios generales y constitucionales del Derecho Tributario de la igualdad ante el tributo y ante la ley, de la generalidad, por resultar afectadas las actividades singularmente y en su perjuicio, al no permitírseles calcular los ingresos netos aplicando las reglas y los principios universales del Derecho Financiero, adquiriendo el tributo el carácter de discriminatorio y por último, el principio de proporcionalidad, puesto que por la vía del texto que se analiza, se obliga a los sujetos activos del tributo, a pagar más de los que les corresponde. En consecuencia, estima la Sala que el párrafo bajo análisis del artículo 8 de la Ley 7088, resulta inconstitucional y así procede declararse, con las consecuencias que se dirán en la parte resolutiva de esta Sentencia, pero no así el resto del artículo, en el que no encuentra la Sala reparo alguno de constitucionalidad.” (Sentencia de la Sala Constitucional N° 2359-94 de las 15:03 horas del 17 de mayo de 1994)

 

            En efecto, ya hemos señalado en diversas oportunidades que los actos administrativos dictados por las municipalidades en el ejercicio de sus competencias, deben estar fundamentados en criterios técnicos (véanse nuestros recientes dictámenes números C-196-2021 del 2 de julio del 2021 y C-231-2021 del 12 de agosto del 2021).

 

Bajo ese entendido, la discrecionalidad no puede extenderse sobre aspectos regulados ya de por sí por la técnica y la ciencia, entendidas como un conjunto de conocimientos exactos aplicables a determinados procesos o sistemas. Es decir, no cabría invocar el ejercicio de potestades discrecionales para resolver en forma contraria a lo que natural o legalmente determinan las reglas técnicas, científicas, de lógica, de justicia e incluso de conveniencia.

 

Esa línea de criterio ha sido acuerpada por los Tribunales, v.gr., mediante la resolución N° 2167-2010 del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, que explicó:

 

“…las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la Discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto “... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de ‘regulación’ (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»” (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.)…”

 

Nótese entonces que la ciencia y la técnica –tanto como los principios de justicia, lógica y conveniencia-  imponen límites a la discrecionalidad. Por ende, si bien la municipalidad tiene amplias potestades para definir y diseñar el plan de gestión integral de desechos, debe necesariamente cumplir esa función con estricto apego a estas reglas y principios, lo que necesariamente deberá traducirse en que los costos que determinen finalmente la fijación de tarifas, deben encontrarse apegados a esos parámetros.

 

De esa manera, si bien la Ley no dispone un sistema tarifario determinado para ser aplicado por las municipalidades, sino que delega en cada gobierno local la creación de dicho sistema según las necesidades del cantón, esa fijación no puede ser antojadiza, desproporcionada, irrazonable o contraria a principios de lógica, justicia o conveniencia.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Así las cosas, como corolario de lo expuesto, tratándose del servicio de limpieza de vías, las corporaciones municipales son competentes para fijar la tarifa conforme a los parámetros dispuestos en el numeral 83 párrafo primero del Código Municipal. La forma en que procederá para “organizar y cobrar” la tasa respectiva, deberá ser dispuesta mediante reglamento que emita al efecto, según la autorización legal contenida en el párrafo quinto del numeral 83 de repetida cita.

 

            La forma que se disponga para el cobro, lo que incluye el parámetro que determine la Municipalidad para tal efecto, deberá sujetarse a los principios de razonabilidad técnica, proporcionalidad y respetar los principios de justicia tributaria.

 

            Finalmente, se aclara el dictamen número C-193-2016 de 16 de setiembre del 2016, en el sentido de que, ciertamente, la municipalidad ostenta potestad para establecer el mecanismo de cobro de la tasa por servicio de limpieza de vías, pero en los términos expuestos en este dictamen, sea con base en los párrafos primero, segundo y quinto del numeral 83, no siendo de aplicación el mecanismo previsto en el párrafo tercero de esa misma norma que está concebido, específicamente, para la gestión de residuos ordinarios.

 

IV.           CONCLUSIONES

 

De conformidad con las consideraciones jurídicas realizadas, se arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                Conforme al numeral 83, párrafo primero, del Código Municipal las municipalidades pueden acordar la aprobación de tasas por la prestación de los servicios urbanos y no urbanos que preste dentro de su circunscripción territorial.

 

2.                Respecto a los elementos del tributo de comentario, debe mencionarse que el hecho generador de la tasa por servicios municipales está íntimamente relacionado con la prestación efectiva o potencial del servicio público al contribuyente. Su base imponible debe considerar el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollar el servicio prestado por la corporación municipal.  El usuario, sujeto pasivo de la obligación, se encuentra compelido al pago en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

 

3.                Le corresponde a la Corporación Municipal la determinación de la tarifa para cada servicio municipal, para lo cual, el legislador dispuso los parámetros que deben ser considerados para su fijación, en concreto, el costo del servicio más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos (párrafo primero del artículo 83 de comentario), siendo esa, la regla general tratándose de la fijación de las tarifas por tasas municipales.

 

4.                Pero, además, el numeral 83 contempla regulaciones específicas para algunos servicios, como es el caso del manejo de residuos ordinarios, los servicios por el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios y los servicios de mantenimiento, rehabilitación y construcción de las aceras.

 

5.                En el caso del servicio de manejo de residuos ordinarios, el párrafo tercero del numeral 83 del Código de rito autoriza a las municipalidades a que establezcan el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón y que establezcan sistemas de tarifas diferenciadas, ello, conforme a las disposiciones de la Ley No. 8839.

 

6.                En el caso de los servicios por el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios, la forma de cálculo, contenida en el párrafo cuarto del numeral 83, debe considerar el costo efectivo invertido más el costo de seguridad en dicha área, más un 10% de utilidad. En este caso concreto, la norma establece expresamente que la tasa se “cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad”, forma de cobro que es aplicable a los servicios contenidos en el párrafo mencionado y que no es posible aplicar a otros servicios mediante una interpretación extensiva de la norma.

 

7.                Respecto a los servicios de mantenimiento, rehabilitación y construcción de las aceras, los párrafos sexto y sétimo del numeral 83 referido, dispuso una regulación concreta que aplica los mismos parámetros indicados, sea el costo efectivo más un diez por ciento de utilidad para desarrollarlos, tarifa que “se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad” por disposición expresa del legislador respecto a ese servicio en concreto.

 

8.                Propiamente sobre la forma de cobro de la tasa por servicio de limpieza o aseo de vías, se estima aplicable la disposición contenida en el párrafo quinto del numeral 83, en cuanto dispone que la “municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa”. De suerte que, corresponde a la Corporación municipal fijar la tarifa y determinar la forma que utilizará para realizar el cobro al usuario.

 

9.                Conforme a lo expuesto, las Municipalidades, en ejercicio de sus competencias, están autorizadas para dictar el reglamento que regule la forma de “organizar y cobrar” la tasa de interés, lo que incluye la determinación del parámetro que la Municipalidad considere procedente para tal efecto, lo que deberá sujetarse a los principios de razonabilidad técnica, proporcionalidad y respetar los principios de justicia tributaria.

 

10.            Se aclara el dictamen número C-193-2016 de 16 de setiembre del 2016, en el sentido de que, ciertamente, la municipalidad ostenta potestad para establecer el mecanismo de cobro de la tasa por servicio de limpieza o aseo de vías, pero en los términos expuestos en este dictamen, sea con base en los párrafos primero, segundo y quinto del numeral 83 del Código Municipal, no siendo de aplicación el mecanismo previsto en el párrafo tercero de esa misma norma que está concebido, específicamente, para residuos ordinarios.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/hsc

 

C:                Sr. Gilberto Monge Pizarro, Director Ejecutivo, FEMETRON.