16 de octubre del 2024

PGR-C-233-2024

Señor

Raudin Esteban Meléndez Rojas

Auditor Interno a.i.

Municipalidad de Montes de Oca

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n°. AU-AI-89-2024 del 19 de julio del 2024, código interno 6948-2024, mediante el cual se solicita el criterio jurídico de este órgano consultivo, en relación con las siguientes interrogantes:

1.              ¿Los Alcaldes Municipales deben solicitar puntualmente permiso o licencia con goce de salario al Concejo Municipal para salir del país para representar a la Municipalidad en algún evento internacional, o por el contrario, solamente debe comunicar por escrito que se ausentará, sin solicitar expresamente el citado permiso o licencia, ni brindar las justificaciones del caso? ¿En caso de que sólo se deba informar al Concejo, éste cuerpo colegiado tiene que tomar algún acuerdo o sólo se toma nota?

2.              ¿En caso de que el Alcalde Municipal se ausente de sus labores para representar a la Municipalidad en algún evento nacional o internacional, ¿la Municipalidad puede nombrar a un vicealcalde con el pago de suplencia por la ausencia del titular?   

Refiere usted que, la Auditoría Interna de la Municipalidad de Montes de Oca, recibió una denuncia en fecha 08 de julio del 2024, con relación a un viaje realizado por el Señor Alcalde, Domingo Argüello García del 24 al 28 de junio, a la ciudad de Medellín, Colombia, para asistir a una actividad en representación de la Municipalidad, devengando el salario respectivo como alcalde titular, sin haber solicitado la licencia con goce de salario correspondiente al Concejo Municipal, tal como lo señala el artículo 32, párrafo segundo del Código Municipal y la jurisprudencia administrativa. A modo de ejemplo, cita los criterios C-283-2009 del 13 de octubre del 2009 y C-233-2017 del 18 de octubre del 2017 de este órgano asesor para justificar su gestión.

Bajo esa inteligencia, se señala que la denuncia se consideró admisible por involucrar el uso de recursos públicos, por lo cual, procedió a incluir el citado estudio dentro del Plan de Trabajo de la Auditoría Interna para el período 2024, dando inicio a una investigación para el análisis de presuntos hechos irregulares, de conformidad con los lineamientos que al respecto emitió la Contraloría General de la República.

Textualmente, el consultante destacó lo siguiente:

“Sin embargo, para dar trámite a esta denuncia, esta Auditoría Interna requiere una aclaración por parte de la Procuraduría General de la República, debido a que existen criterios jurídicos aparentemente contradictorios, con relación a si la persona que ostenta el puesto de Alcalde Municipal debe solicitar licencia con goce de salario al Concejo Municipal, cuando vaya a representar a la Municipalidad en algún evento nacional o internacional, o por el contrario, solamente debe comunicar que se ausentará, sin pedir el citado permiso”. (El subrayado no pertenece al original)

Finalmente, afirma el señor Auditor Interno a.i. que “tenemos dos criterios diferentes sobre la interpretación del artículo 32 del Código Municipal y normativa conexa, por lo cual requiero tener claridad legal para proceder a realizar el estudio de auditoría correspondiente, para atender la denuncia ciudadana recibida”. (El subrayado no pertenece al original)

Por otra parte, y como un anexo se aporta una copia del oficio n° GJ-OF-156-2024 del 27 de junio del 2024, elaborado por la señora Sionney Bolívar Wong -sin la firma respectiva- y la señora Sandra Tijerino Medina -sin una firma válida-, ambas, en su condición de abogadas de Gestión Jurídica, en el que se brindó una respuesta a la interrogante planteada por la señora Marbely Zamora Díaz, Gestora Talento Humano a.i. de la Municipalidad de Montes de Oca. A dicho criterio se le adjuntó el oficio n° DL-OF-350-2018 del 17 de diciembre del 2018, el cual también se aporta en esta ocasión y se tomó como referencia en el estudio realizado por dichas funcionarias.

Ahora bien, importa advertir que del contenido del oficio n° GJ-OF-156-2024, se logra evidenciar que, luego de citar un dictamen de esta Procuraduría -C-283-2009 del 13 de octubre del 2009[1]- y dos resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones -1773-M-2005 de las 13:40 horas del 28 de julio del 2005 y 6306-M-2012-, se analizó concretamente al asunto denunciado ante la Auditoría Interna y que hoy es objeto de consulta, en los siguientes términos:

“En relación con su consulta realizada en oficio TH-GH-273-2024 donde nos solicita criterio legal sobre:

Se solicita amablemente su criterio jurídico fundamentado sobre la procedencia de conceder licencia con goce de salario al señor Alcalde durante el período mencionado, de acuerdo con los documentos adjuntos. Dado que según el artículo 32 del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal autorizar permisos con goce de salario al Alcalde. cita textual:

Cuando se ausenten para representar a la municipalidad respectiva, tanto al alcalde, los regidores y síndicos, se les otorgarán licencia con goce de salario o dieta, según el caso.

(…)

En principio el Concejo Municipal, debería pronunciarse ante la solicitud, para autorizar, denegar u objetar la misma, no obstante lo anterior, el Tribunal ha dicho la falta de pronunciamiento por parte del Concejo Municipal debe interpretarse en beneficio del ejercicio del cargo de elección popular, es decir si no se manifiesta se debe tener como aprobado, ahora en caso de manifestar su objeción la misma debería estar justificada, ya que entre el Concejo y el Alcalde no existe una relación de jerarquía, sino no (SIC) de colaboración y coordinación.

Así las cosas y de acuerdo al criterio emitido por el Tribunal Supremo de Elecciones y criterios de la Procuraduría conforme el último párrafo del artículo 32 del Código Municipal el alcalde informó al Concejo Municipal su salida del país en representación de la Municipalidad, mismo que al tomar el Concejo Municipal nota se tiene como autorizada el permiso de la licencia con goce de salario para salir del país. Se adjunta el oficio DL-OF-350-2018.” (El subrayado y resaltado no pertenecen al original)

A partir de lo expuesto, se procede con el análisis de esta consulta.

II.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley n°. 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta n°. 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n°. C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020 y C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, entre muchos otros).

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n°. C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019 y C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021, PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021, PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022 y PGR-C-197-2024 del 06 de setiembre del 2024, entre otros).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en los criterios n°. C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

En suma, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución. En esa virtud, tómese en cuenta que en reiteradas ocasiones hemos señalado que el objeto de la consulta que se dirige a la Procuraduría debe ser planteado de forma clara y precisa y versar sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-260-2023 del 08 de diciembre del 2023 y PGR-C-197-2024 del 06 de setiembre del 2024, entre muchos otros).

Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen tres aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría entrar a conocer el fondo e impiden que desarrollemos nuestra función asesora.

En primer lugar, desde el punto de vista formal el oficio de consulta n° NAU-AI-89-2024 del 19 de julio del 2024, presenta un problema con la firma incorporada por parte del señor Auditor Interno, pues de su revisión se aprecia que corresponde a una imagen superpuesta, la cual no cumple con los requerimientos legales establecidos para darle validez al documento[2], ya que no es una firma digital, electrónica y holográfica que permita la identificación inequívoca del suscriptor.

Es decir, se trata de una simple imagen, copiada y pegada en el documento, sin que se ajuste a los requerimientos legales para validarlo, lo que queda comprobado al posicionarse sobre el documento.

Como un segundo aspecto tenemos que, de la lectura pausada del contenido de esta consulta y su justificación, es claro que estamos en presencia de un asunto concreto en investigación, a raíz de una denuncia incoada en esa auditoría[3].

Inclusive, el propio auditor dentro de sus argumentos para justificar su gestión, reconoce expresamente que “La Auditoría Interna de la Municipalidad de Montes de Oca, recibió una denuncia en fecha 08 de julio del 2024, con relación a un viaje realizado por el Señor Alcalde, Domingo Arguello García del 24 al 28 de junio a la ciudad de Medellín, Colombia, para asistir a una actividad en representación de la Municipalidad, devengando el salario respectivo como alcalde titular, sin haber solicitado la licencia con goce de salario correspondiente al Concejo Municipal…”. (La negrita es suplida)

Ergo, el interés del consultante de obtener un criterio jurídico de la Procuraduría General se centra en contar con un insumo que le permita resolver la denuncia que fue trasladada a esa Auditoría para su debida atención. Además, tal y como se señala en el oficio de esta consulta, a partir de dicha denuncia el auditor reconoce de forma expresa que se “procedió a incluir el citado estudio dentro del Plan de Trabajo de la Auditoría Interna para el período 2024, dando inicio a una investigación para el análisis de presuntos hechos irregulares, de conformidad con los lineamientos que al respecto emitió la Contraloría General de la República.” (El resaltado no pertenece al original). Decisión que llama la atención de este órgano consultivo, porque en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna durante el año de vigencia.

En todo caso, y como último punto, es necesario precisar que este órgano superior consultivo, no puede ni debe emitir un pronunciamiento particular en relación con las situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto, ni efectuar una revisión del criterio legal externado por la asesoría jurídica de esa municipalidad y que fue anexado a esta misiva, sin extra limitar su competencia. Otra razón de peso para no pronunciarnos sobre el tema consultado.

III. - ConclusiÓN:

Por las razones expuestas anteriormente, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

                                                                  Cordialmente.

Yansi Arias Valverde                                                     Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                       Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                    Dirección de la Función Pública

YAV/XEG/mmg