07 de octubre del 2024

PGR-C-229-2024

Señor

Douglas Soto Leitón

Gerente General

Banco de Costa Rica

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio GG-08-475-2024 de 13 de agosto de 2024, asignado a este despacho el 19 de agosto último, y por el que se consulta:

 “1. ¿Es jurídicamente viabilidad (sic) aplicar supletoriamente para las relaciones de empleo mixto en el Banco de Costa Rica, en el marco de una reasignación a la baja o reestructuración, la indemnización regulada en el artículo 111 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil?

2. Para efectos de la indemnización al personal por reasignación a la baja, aplicando de forma supletoria el artículo 111 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, se consulta el escenario bajo el cual se debe realizar el respectivo cálculo:

2.1 Que el cálculo se realiza considerando solamente los años que la persona trabajadora laboró en el puesto específico que se está reasignando a la baja.

2.2 Que el cálculo se realiza considerando la totalidad de los años laborados por la persona trabajadora sin que resulte relevante los puestos ocupados, sea una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga su salario.

De ser este el caso (cálculo con la totalidad de años laborados), si debe considerarse la totalidad de años laborados para el Banco o para el Estado en general.

3. ¿El pago de indemnización por reasignación a la baja puede tener como personas trabajadoras destinatarias a aquellas que están nombradas de forma interina?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. GCJ-MSM-587-2024 del 12 de agosto de 2024, según el cual:

“(…) Por su autonomía, el Banco cuenta con una serie importante de facultades, siendo la de autoorganización una de las principales; dicha facultad comprende un conjunto de potestades dirigidas a la creación, configuración, operación y modificación de su estructura administrativa interna, incluyendo la creación, recalificación y eliminación de plazas, o bien hacer traslados de las personas trabajadoras dentro de la Institución, a la luz de los principios de probidad, eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad.

• Aunque el Banco se encuentre facultado para realizar procesos de reestructuración o reorganización por la autonomía que le es propia (siempre que cumpla con los requisitos para ello), las eventuales indemnizaciones que reconozca, por ejemplo, cuando se dé una reasignación a la baja con la respectiva disminución de salario, deberán estar amparadas por el ordenamiento jurídico dado que de por medio existen fondos públicos.

• En el marco de procesos de reestructuración – reorganización institucional, para indemnizar los daños ocasionados al personal por la afectación salarial sufrida, al Banco le es posible utilizar una interpretación por analogía, del Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento.

• Partiendo de la viabilidad jurídica de que el Banco utilice una interpretación analógica del Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento para indemnizar por reasignación a la baja se debe indicar que el cálculo de dicha indemnización debe estar sujeta a lo regulado en el artículo 11 (sic)[1] del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil.

• Debe entenderse que la fórmula de cálculo indicada debe efectuarse considerando un mes por cada año de servicios al Estado (en este caso entendido como el Banco) en la plaza que se está reasignando a la baja; lo anterior, al interpretarse el artículo a la luz de la expresión jurídica de buen padre de familia y de los principios aplicables a la correcta administración de fondos públicos (probidad, legalidad, eficacia, economía y eficiencia, con rendición de cuentas satisfactoria), con preponderancia del interés público sobre el particular. Sin detrimento de lo anterior, se advierte que la indicada no es la única interpretación posible.

• Considera esta asesoría que la indemnización por reasignación a la baja es aplicable a aquellas personas trabajadoras que se encuentren nombradas de forma indefinida (en propiedad) en la plaza sobre la cual versa el cambio y no a aquellas que la ocupan por una condición temporal (interinos). (…)”.

I.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

Revisados nuestros registros y archivos documentales, resulta evidente que cada uno de los temas concernidos en su consulta han sido abordados en nuestra jurisprudencia administrativa.

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Así, por dictamen C-086-2019 de 03 de abril de 2019, ante una consulta similar a la presente, pero del Banco Nacional de Costa Rica, este órgano asesor se refirió acerca de la procedencia de la aplicación analógica -art. 12 del Código Civil-, bajo el principio de autointegración normativa del ordenamiento jurídico administrativo[2] -art. 9 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, de las disposiciones normativas previstas por el régimen estatutario de Servicio Civil, en materia de prestaciones e indemnizaciones, cuando se realice un proceso de reorganización administrativa que lleve consigo desmejoras salariales para los empleados de los bancos inmersos en el Sistema Bancario Nacional; esto en el tanto, conforme a lo previsto expresamente por el  artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, las condiciones de aquellos no pueden ser inferiores a lo prescrito en dicho régimen de empleo estatutario[3] (Dictamen C-133-2015 de 4 de junio de 2015).

Ahora bien, como una reasignación descendente implica una reclasificación inferior de la categoría original del puesto y una innegable disminución del salario, advertimos que frente a ello pueden darse dos supuestos concretos que conllevan distintas indemnizaciones a favor de los titulares del puesto.

Por ello, en aquel dictamen afirmamos que, a falta de norma especial, en el caso de que la reorganización arrojara como resultado la necesidad de realizar una rebaja o disminución salarial, indistintamente de que esa afectación se origine en un cambio de sistema remunerativo, en un ajuste en el monto o en una nueva ubicación del puesto en la estructura orgánica, en el supuesto de que el empleado decida mantener su relación de empleo con el banco y acepte la reasignación descendente, la indemnización aplicable sería aquella prevista, de forma especial, por el ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado; es decir, tomando en cuenta, sin distinción, todos los años de servicio acumulados al servicio de la Administración Pública, y que será proporcional al monto de la deducción que tenga su último salario en el puesto afectado (Dictámenes C-173-99 de 24 de agosto de 1999, C-203-2001 de 23 de julio de 2001, C-062-2004 de 23 de febrero de 2004, C-496-2006 de 18 de diciembre de 2006, C-133-2015 op. cit. y C-237-2018 del 19 de setiembre del 2018). 

Normativa que, conforme a la jurisprudencia constitucional, por demás vinculante (Resoluciones Nos. 05967-98 de las 15:42 horas del 19 de agosto de 1998 y 2002-05281 de las 08:47 hrs del 31 de mayo del 2002), únicamente tiene como destinatarios a los servidores titulares, regulares o en propiedad, no así a los interinos (Dictamen C-031-2004 de 27 de enero de 2004. En sentido similar, el C-395-2006 de 06 de octubre de 2006. Posición además reiterada por el Tribunal Contencioso Administrativo, en sentencia No. 00089 – 2019 de las 10:00 del 09 de setiembre del 2019) y que, por su innegable carácter especial[4], sigue vigente hasta tanto no se ejerza con respecto a ella la potestad derogatoria o de reforma reglamentaria que ostenta el Poder Ejecutivo -art. 140.3 de la Constitución Política- (Dictámenes C-204-2020 de 01 de junio de 2020, C-054-2021 del 25 de febrero del 2021 y PGR-C-115-2024 de 10 de junio de 2024).

Mientras que si la reorganización operada implica la necesidad de prescindir de los servicios de algunos empleados, sea porque no se requieren dentro de la nueva estructura orgánica, o porque éstos no acepten la reducción subsecuente de sus salarios, tomando en cuenta especialmente la derogación expresa del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, y la modificación introducida al artículo 47[5] de ese mismo cuerpo legal,  por parte del artículos 58 inciso b) y  57 inciso f), respectivamente, introducidos a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la Ley No. 9635 –de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-, así como la aplicación de su régimen transitorio (Transitorio XXVII[6] y art. 13 inciso a) e in fine del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H[7]), con posterioridad al 4 de diciembre de 2018[8], la indemnización procedente sería aquella correspondiente al pago de prestaciones, concretamente por concepto de auxilio de cesantía, que de forma especial se regule en Convenciones Colectivas y mientras las mismas se mantengan vigentes[9]; pero en ningún caso dicha indemnización podrá ser mayor a los doce años (Dictamen C-060-2018, de 05 de marzo de 2019). Y para aquellos otros excluidos de la aplicación de esos instrumentos colectivos, resultaría directamente aplicable el precepto normativo contenido en el artículo 39[10] de la citada Ley No. 9635; es decir, un tope máximo de los 8 años de cesantía; que para estos casos tiene eficacia inmediata[11] -a partir de su fecha de publicación- y que, por su rango normativo, prevalece[12] por sobre el ordinal 27 inciso c)[13] del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Esto último es así, porque al estar articulado este caso en una evidente relación de exclusión o de subordinación del citado Reglamento, la preeminencia o primacía de la Ley posterior No. 9635, en virtud de su mayor jerarquía normativa, es innegable; máxime que desde el dictamen C-143-1999, de 13 de julio de 1999, habíamos advertido que tal precepto reglamentario cedía ante el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil –entonces vigente-[14]; norma expresamente derogada por la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y que en su artículo 39 regula, a modo de norma general, con tope de 8 años, el auxilio de cesantía en el Sector Público.

Por lo expuesto, siendo que la institución consultante forma parte del Sistema Bancario Nacional -art.1, inciso 3) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, además de existir una evidente insuficiencia normativa en regular el supuesto específico consultado y una innegable identidad de razón o semejanza lógico sustancial, en lo esencial, entre los supuestos de hecho a equiparar -art. 12 del Código Civil- (Dictamen C-202-2019 de 09 de julio de 2019. Y en sentido similar los dictámenes C-123-2000 de 01 de junio de 2000, C-309-2007, de 4 de setiembre de 2007, C-198-2019 de 08 de julio de 2019 y C-204-2020 op. cit.), lo razonable es aplicar también, por integración analógica, la normativa aludida en aquel dictamen C-086-2019 op. cit., al Banco de Costa Rica, y concretamente en los supuestos allí previstos.

No está de más reiterar entonces que, en el ejercicio de la labor consultiva, la Procuraduría General se convierte en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar lectura del Ordenamiento Jurídico (Dictámenes C-257-2006 de 19 de junio de 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020). De modo que todos aquellos criterios unívocos y reiterados de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta, constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[15] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020).

II.- Consideraciones finales.

Creemos conveniente indicar que, previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, porque según verificamos y expusimos en el acápite anterior, hemos emitido abundantes pronunciamientos sobre los diversos temas concernidos en su consulta.

Este aspecto no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictamen PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023). Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General reafirma y concluye que:

1.    Con base en lo dispuesto por el artículo 41.6 de la No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, a falta de norma especial al efecto, en caso de que se realice un proceso de reorganización administrativa que lleve consigo cese de puestos o desmejoras salariales para los empleados de los bancos inmersos en el Sistema Bancario Nacional –del cual forma parte el Banco de Costa Rica (art. 1 inciso 3) Ibídem.)-, y bajo el principio de autointegracción normativa (art. 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-), resultan aplicables las disposiciones normativas previstas en situaciones análogas por el régimen de Servicio Civil, en el tanto las condiciones de aquellos no pueden ser inferiores a lo prescrito en dicho régimen de empleo estatutario.

2.    De modo que, si la reorganización operada implica la necesidad de prescindir de los servicios de algunos empleados cubiertos por instrumentos de negociación colectiva, sea porque no se requieren dentro de la nueva estructura orgánica, o porque éstos no acepten la reducción subsecuente de sus salarios, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, la indemnización procedente para aquellos cubiertos Convenciones Colectivas, sería aquella correspondiente al pago de prestaciones, concretamente por concepto de auxilio de cesantía, pero en ningún caso dicha indemnización podrá ser mayor a los doce años mientras se mantengan vigentes tales instrumentos colectivos (Dictamen C-060-2018, de 05 de marzo de 2019).

3.    Para aquellos otros empleados excluidos de la aplicación de esos instrumentos colectivos, que también pudieran ser cesados por reorganización, resultaría directamente aplicable el precepto normativo contenido en el artículo 39 de la citada Ley No. 9635; es decir, un tope máximo de los 8 años de cesantía; norma que para estos casos tiene eficacia inmediata -a partir de su fecha de publicación- y que, por su rango normativo, prevalece por sobre el ordinal 27 inciso c) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

4.    Mientras que, en el supuesto de que el empleado decida mantener su relación de empleo con el banco y acepte la reasignación descendente, deberá seguirse aplicando la indemnización especial reglamentariamente prevista, a modo de regla general, por el citado ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado; es decir, tomando en cuenta, sin distinción, todos los años de servicio acumulados al servicio de la Administración Pública, y que será proporcional al monto de la deducción que tenga su último salario en el puesto afectado. Normativa que, conforme a la jurisprudencia constitucional, por demás vinculante, únicamente tiene como destinatarios a los servidores titulares, regulares o en propiedad, no así a los interinos.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

      MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                      MSc. Francinie Cubero De La Vega

      Procurador Adjunto                                                    Abogada Asistente

      Área de la Función Pública                                         Área de la Función Pública

LGBH/FCV/ymd