03 de octubre de 2024

PGR-C-219-2024

 

Señor

Marco Acuña Mora

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Electricidad 

 

Estimado señor:       

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio 0060-121-2024 del 22 de marzo del 2024, recibido el 3 de abril siguiente, por medio del cual solicita nuestro criterio en relación con la referencia que debe utilizarse para fijar el monto de las dietas de los miembros del Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

            Concretamente, las consultas que nos formula Presidencia Ejecutiva del ICE, son las siguientes: 

 

“1. Para efectos del artículo 10 del Decreto Ley N°449, ¿La referencia es el salario actual asignado al titular de la Contraloría General de la República?  2. Con ocasión de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 y ante la desaparición del salario base del titular de la Contraloría General de la República, ¿Es viable establecer el monto por dieta asistida en el resultado de dividir el límite fijado por el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública entre el máximo de sesiones autorizado en el artículo 10 del Decreto Ley N°449? 

3. ¿Cuál es la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública para efectos de aplicar los topes fijados en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública?”

 

            A la consulta se adjuntó el oficio 256-51-2024 del 22 de marzo de 2024, emitido por la División Jurídica del ICE. Ese estudio concluyó lo siguiente:

 

          “• Para el Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad, el legislador en el artículo 10 del Decreto Ley N°449, reformado por la Ley N°8660, sí estableció cómo calcular la dieta correspondiente a cada sesión del órgano colegiado. Es decir, el 10% del salario base del Contralor o la Contralora General de la República. 

          • Para el Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad, el legislador en el artículo 10 del Decreto Ley N°449, reformado por la Ley N°8660, sí estableció el tope o máximo de sesiones posibles a remunerar por mes, es decir, hasta un máximo de ocho (8) sesiones por mes. 

          • A partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, N°10159, el artículo 10 del Decreto Ley N°449, quedó parcialmente vaciado de contenido, específicamente, en cuanto al cálculo de la dieta, pues la Contraloría General de la República como órgano constitucional fundamental del Estado y auxiliar de la Asamblea Legislativa, estableció su columna de salarios globales, incluido el salario de su titular, conforme a los parámetros y metodología definidos en esa misma Ley y su reglamento. 

          • La única referencia salarial del puesto del Contralor o Contralora General de la República es el salario global vigente.

          •  A partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, N°10159, el artículo 10 del Decreto Ley N°449, específicamente la métrica de cálculo de dieta del “10% del salario base del Contralor o la Contralora General de la República” se encuentra en condición jurídica de imposibilidad material de aplicación. 

          • La Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N°9635 al reformar la Ley de Salarios de la Administración Pública, N°2166, definió el tope mensual que se puede remunerar a las instituciones y los órganos que operan en competencia, es decir, la remuneración a los miembros de las Juntas Directivas no podrá superar por mes el equivalente a 30 salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.

          • Dado que para el Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad se mantiene vigente y con pleno contenido jurídico el tope o máximo de sesiones posibles a remunerar por mes (8), el cálculo de la dieta por sesión, es decir, el parámetro objetivo del “quantum” se encuentra en la Ley de Salarios de la Administración Pública, N°2166, siendo que, la dieta sería el resultado de dividir la suma de 30 salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública entre 8 sesiones que son las máximas que podría celebrar el órgano.

          • El máximo de 8 sesiones que prevé el Decreto Ley Nº449 está compuesto por sesiones ordinarias y extraordinarias, siendo en el caso de las segundas, viable sesionar, en el tanto la gestión del Instituto así lo amerite.”

            La consulta que se nos plantea está relacionada con el pago de dietas en el sector público; con el parámetro para fijar el monto de las dietas del Consejo Directivo del ICE; y con la definición de la categoría más baja en la escala de sueldos de la Administración pública, para efectos de fijar el límite a las remuneraciones establecido en los artículos 41 y siguientes de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957.  Seguidamente nos referiremos a esos temas.

 

 

II.- SOBRE EL PAGO DE DIETAS EN EL SECTOR PÚBLICO

 

            Con la finalidad de dar respuesta a la consulta que se nos formulan, debemos indicar que existen diversas disposiciones que regulan el pago de dietas en el sector público. 

 

            Una de las leyes que aplica en materia de remuneraciones por dietas es la n.° 3065 de 20 de noviembre de 1962, denominada “Ley sobre Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas”, la cual estableció un monto fijo para el pago de ese tipo de retribución.  Dicha ley fue reformada por el artículo 60 de la ley n.° 7138 de 16 de noviembre de 1989 (que es una ley de Presupuesto Extraordinario de la República) reforma mediante la cual se estableció un método para actualizar esa remuneración, pues dispuso que el monto de las dietas “… será aumentado anualmente de conformidad con el índice de inflación que determine el Banco Central de Costa Rica …”.

 

            Dentro de las instituciones que remuneran a sus directivos utilizando como base la ley n.° 3065 mencionada se encuentra el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) que, según su informe de gestión presupuestaria correspondiente al primer trimestre de 2024, cancela a sus directivos la suma de ¢45,449.83 por cada sesión a la que asistan (INFORME DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA (incop.go.cr).   En el caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) la dieta de los integrantes de su Junta Directiva es de ¢54.567,66, según su página de transparencia institucional (Agenda jerarcas y decisiones - Portal-INVU).  Por su parte, la dieta para los directores de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) asciende a la suma de ¢50.095.00 por sesión, según sus estados financieros al 31 de diciembre del 2023 (EEFF 2023 JAPDEVA).

 

            Aparte de la ley n.° 3065, existen normas especiales que establecen la forma en que deben pagarse las dietas a los directores tanto de instituciones autónomas como de otros entes públicos.

 

            A manera de ejemplo, para los Bancos Comerciales del Estado, el artículo 33 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, n.° 1644 de 26 de setiembre de 1953, dispone que el monto de las dietas para los miembros de sus Juntas Directivas “… lo determinará periódicamente el Consejo de Gobierno”.   El monto actual de esa remuneración es de ¢209.615,00 por sesión, de conformidad con lo establecido por el Consejo de Gobierno en el artículo segundo de su sesión ordinaria número 83, celebrada el 9 de diciembre de 2019 (https://www.presidencia.go.cr/transparencia/actas-y-acuerdos).

 

En el caso de los miembros de la Junta Directiva del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), el artículo 23 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, n.° 7052 de 13 de noviembre de 1986, establece que tienen derecho a recibir, por cada sesión a la que asistan, una dieta por una suma igual a la establecida para los bancos del Estado, por lo que esos funcionarios también perciben ¢209.615,00 por cada sesión.

            En el Instituto Nacional de Seguros (INS), la dieta que devengan los integrantes de su Junta Directiva es definida por el Consejo de Gobierno, según lo establece el artículo 5, inciso b), punto 2, de la ley n.° 12 de 30 de octubre de 1924. La última fijación fue hecha por el Consejo de Gobierno en su sesión número 123, efectuada el 17 de diciembre del 2008, por la suma de ¢90.000,00, que es el monto que se cancela actualmente. (informe-anual-gobierno-corporativo-2023.pdf (grupoins.com).)

 

            En la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), la ley n.° 6588 de 30 de julio de 1981, denominada Ley que Regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo, dispone que el pago de dietas a los miembros de la Junta Directiva de esa empresa pública estará sujeto a lo dispuesto para las instituciones autónomas.  El monto que se cancela por concepto de dietas es de ¢57.737,05 por cada sesión, según consta en la página web de RECOPE (https://www.recope.go.cr/quienes-somos/dietas-junta-directiva/).

 

            Asimismo, los directivos de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) se rigen, en cuanto a dietas, por una disposición muy similar a la que aplica para los integrantes del Consejo Directivo del ICE, pues el artículo 54 de la ley n.° 7593 de 9 de agosto de 1996, dispone que los miembros de la Junta Directiva de esa institución devengarán, por cada sesión a la que asistan, dietas correspondientes al diez por ciento (10%) del salario base del Contralor general de la República.  Y según la información que consta en la página web de la ARESEP, sus directores perciben actualmente la suma de ¢211.115,00 por cada dieta (https://aresep.go.cr/transparencia/acceso-informacion/personal/dieta-junta-directiva/).

 

            Por otra parte, interesa señalar que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018, estableció topes a las remuneraciones de los funcionarios públicos, incluidas las remuneraciones por dietas.  Esa ley adicionó varias normas a la Ley de Salarios de la Administración Pública a efecto de regular dicho límite.  Dentro de esas disposiciones se encuentran los artículos 43 y 44, los cuales disponen lo siguiente:

          “Artículo 43- Remuneración de los miembros de las juntas directivas. Los miembros de las juntas directivas no podrán superar por mes el equivalente a diez salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Será improcedente el pago de viáticos conjuntamente con dietas.

En el caso de la participación en sociedades o subsidiarias, únicamente se autoriza integrar un máximo de tres juntas y dos comités.”

 

          “Artículo 44- Límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operen en competencia. La remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Adicionalmente, la remuneración total se fundamentará en un estudio técnico de mercado que la entidad deberá presentar al menos una vez al año a la Contraloría General de la República y a la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica.”

 

            El objetivo de fijar topes a las remuneraciones en el sector público, como lo hace el Capítulo IV de la Ley de Salarios de la Administración Pública (al cual pertenecen los artículos transcritos), consiste en limitar el crecimiento del gasto y racionalizar el uso de los recursos públicos.

 

 

III.- RESPECTO AL PARÁMETRO PARA LA FIJACIÓN DE LAS DIETAS DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL ICE

 

            Lo relativo al pago de dietas a los integrantes del Consejo Directivo del ICE está definido en el decreto ley n.° 449 del 8 de abril de 1949, “Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad”.  El artículo 10 de ese decreto ley fue reformado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, n.° 8660 de 8 de agosto del 2008.  El texto actual de esa norma es el siguiente:

 

          “Artículo 10.- La administración superior del Instituto corresponderá a un Consejo Directivo, integrado por siete (7) miembros propietarios de nombramiento del Poder Ejecutivo, cuatro (4) de los cuales formarán el quorum necesario para las sesiones. Los miembros de la Junta Directiva, salvo el presidente ejecutivo, quien devengará salario fijo, percibirán por cada sesión a la que asistan, las dietas equivalentes al diez por ciento (10%) del salario base del contralor o la contralora general de la República. Podrán remunerarse hasta un máximo de ocho (8) sesiones por mes. El Consejo Directivo determinará la frecuencia con que celebre sus sesiones. (…).”  (El subrayado no es del original).

 

            A pesar de que en la consulta no se menciona el monto que perciben actualmente los directivos del Consejo Directivo del ICE por concepto de dietas, dicha suma asciende a ¢211.115,00 por cada sesión a la que asistan, según consta en el Informe anual de Gobierno Corporativo del Grupo ICE 2023 (Informe anual de Gobierno Corporativo Grupo ICE 2023).  Ese mismo informe indica que las dietas del Consejo de Administración de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) están ligadas a las que perciben los miembros del Consejo Directivo del ICE, pues corresponden a un 66% de ese monto.  Asimismo, dicho informe señala que las dietas de los integrantes de la Junta Directiva de Radiográfica Costarricense S.A. (RACSA) también están ligadas a las que percibe el Concejo Directivo del ICE, pues se cancela por cada sesión el monto de la dieta del Consejo Directivo menos un 10%

   

            La consulta que se nos plantea parte del hecho de que existe un vacío normativo que impide aplicar el parámetro establecido en el artículo 10 del decreto ley n.° 449 de reiterada cita.   Ello debido a la desaparición del salario base del titular de la Contraloría General de la República, lo cual, según se afirma, ocurrió con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 de 8 de marzo de 2022, en la que se estableció la obligación de utilizar el sistema de salario global en todo el sector público.

 

            Ante la situación descrita, se nos consulta si las dietas de los miembros del Consejo Directivo del ICE deben calcularse utilizando como parámetro el 10% del salario global del Contralor o Contralora General de la República; o bien, si ante la desaparición del salario base del titular de la Contraloría General de la República, es posible calcular cada dieta utilizando el límite máximo fijado por el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (transcrito en el apartado anterior de este dictamen), límite que consiste en treinta salarios base de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, y dividirlo entre ocho, que es el número máximo de sesiones remuneradas por mes, autorizado en el artículo 10 del decreto ley n.° 449 citado.

 

            El resultado de optar por alguna de las alternativas mencionadas en la consulta sería el siguiente: tomando en cuenta que el salario global vigente de la señora Contralora General de la República asciende a la suma de ¢5.740.000,00, según consta en la página web de ese órgano (Datos abiertos - Estadísticas del Índice Salarial - CGR | Costa Rica), la dieta de los integrantes del Consejo Directivo del ICE, en caso de utilizar ese parámetro, pasaría de ¢211.115,00 a ¢574.000,00, lo que implicaría un incremento del 171%.  Por su parte, en caso de que se optara por utilizar como parámetro el límite del artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (lo que implica, según el planteamiento hecho en la consulta, multiplicar el salario base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública por treinta y dividirlo entre ocho) la dieta de los integrantes del Consejo Directivo del ICE pasaría de ¢211.115,00 a ¢1.076.250,00 para un incremento superior al 400%.  Ello partiendo de que el salario base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública corresponde al puesto de Misceláneo de Servicio Civil 1, (G. de E), el cual asciende a ¢287.000,00 mensuales, según resolución DG-003-2020 de la Dirección General de Servicio Civil, la cual consta en el sitio web https://dgth.mep.go.cr/wp-content/uploads/2020/02/TITULO_I_Administrativos.pdf

 

            Independientemente de lo anterior, considera esta Procuraduría que no es posible utilizar como parámetro para establecer las dietas de los integrantes del Consejo Directivo del ICE el salario global del jerarca de la Contraloría General de la República, pues la ley es clara en cuanto a que la referencia a emplear es el salario base de ese funcionario, referencia que es mucho menor a la de su salario global.

 

            No es posible, por vía de interpretación normativa, establecer un parámetro distinto al regulado en una ley vigente para fijar el monto de las dietas a cancelar a los directivos del ICE.  Es decir, no podría esta Procuraduría establecer que el nuevo parámetro para el cálculo de dichas dietas es el salario global del titular de la Contralora General de la República, pues ello implicaría contradecir el texto expreso de la ley.

 

            Tampoco consideramos admisible utilizar como parámetro el tope dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública en los términos ya expuestos, pues con ello no solo se desaplicaría el artículo 10 del decreto ley n.° 449 citado, sino que se desvirtuaría el objetivo de aquella norma.  En ese sentido, debe tenerse presente que la lógica del artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es que exista una disposición de base para fijar la remuneración correspondiente y que el resultado de aplicar esa disposición no supere el límite dispuesto en el artículo 44 citado.  Si se opta por utilizar el tope del artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública como parámetro para la fijación de las dietas de algunas, o de todas, las instituciones del sector público, se alteraría la finalidad de esa norma.

 

            Partiendo de lo anterior, estima esta Procuraduría que el parámetro que debe utilizarse para fijar las dietas del Consejo Directivo del ICE es el del último salario base asignado al jerarca de la Contraloría General de la República.   Ello debido a que la referencia definida en la ley no desapareció con el cambio en el sistema de remuneración del titular de la Contraloría General de la República.  Lo que sí ocurrió fue que quedó sin efecto el método ideado por el legislador para preservar en el tiempo el valor de las dietas del Consejo Directivo del ICE.  Ante esa situación, corresponde al propio legislador, en caso de que lo estime necesario, modificar las normas que rigen la materia, a efecto de establecer un parámetro de cálculo distinto, o un nuevo método para revalorar el parámetro ya existente.

 

            No es posible interpretar que la intención de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (con la aprobación del límite a las remuneraciones en el sector público), o de la Ley Marco de Empleo Público (con la implementación del salario global) haya sido la de aumentar el monto de las dietas a los integrantes de los órganos colegiados del sector público.  Por el contrario, la intención de esas leyes, en especial de la primera, estuvo orientada a racionalizar el uso de los recursos públicos por medio de la disminución de los gastos por remuneraciones.

            En ese sentido, en el dictamen C-060-2019 del 5 de marzo del 2019, reiterado, entre muchos otros, en el C-107-2021 del 20 de abril del 2021 y en el PGR-C-091-2023 del 8 de mayo del 2023, señalamos que los cambios operados en materia de empleo público con motivo de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas persiguen “… la adaptación a futuro de las condiciones de trabajo a las nuevas circunstancias imperantes que, por disposición del legislador, obligan medidas coyunturales de reordenación y racionalización, para la contención y reducción del gasto de personal de las Administraciones Públicas, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y sostenibilidad de las cuentas públicas, a fin de frenar el déficit público y alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario.”  Y en esa misma dirección, en nuestro dictamen PGR-C-113-2024 del 4 de junio del 2024, reiteramos que “…el objetivo principal de la Ley 9635 siempre ha sido y sigue siendo la contención y racionalización del gasto en el sector público.”

 

 

IV.- SOBRE LA CATEGORÍA MÁS BAJA DE LA ESCALA DE SUELDOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

            Se nos consulta, adicionalmente, ¿Cuál es la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública para efectos de aplicar los topes fijados en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública?

 

            Al respecto debemos indicar que, con motivo de una consulta similar, planteada por el Banco de Costa Rica, y atendida por medio del dictamen PGR-C-113-2024 ya citado, esta Procuraduría confirió audiencia al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica a efecto de conocer su criterio sobre el tema.  Como producto de esa audiencia, se nos remitió el oficio MH-STAP-OF-0527-2024 del 22 de mayo de 2024, suscrito por la señora Ana Miriam Araya Porras, Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.  Dicho oficio indicó lo siguiente:

 

“ (…) Refiriéndonos a la consulta en específico, la categoría más baja de la escala de sueldos la ostenta el puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional, Clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E); de acuerdo a la Resolución DG-003-2020 emitida por el Área de Organización del Trabajo y Compensaciones, de la Dirección General de Servicio Civil, la cual se hizo extensiva por la Autoridad Presupuestaria, por medio del Acuerdo N.º 12604 “Revaloración de la Escala de Sueldos de la Administración Pública e Índices Salariales para Entidades y Órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria 2020”, tomado en la Sesión Extraordinaria N.º 01-2020, celebrada el 03 de febrero del 2020, así refrendada su vigencia por medio del Acuerdo N.º 13956 tomado por la Autoridad Presupuestaria en la Sesión Extraordinaria No. 04-2024 de fecha 16 de mayo del 2024”. 

 

            Partiendo de lo anterior, debemos reiterar la conclusión a la que arribó esta Procuraduría en su dictamen PGR-C-113-2024 citado, en el sentido de que la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública aplicable para fijar los topes a los que se refiere el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es la clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E), puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional.

 

 

V.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1) El parámetro que debe utilizarse para fijar las dietas del Consejo Directivo del ICE es el del último salario base asignado al jerarca de la Contraloría General de la República.   Ello debido a que la referencia definida en la ley no desapareció con el cambio en el sistema de remuneración del titular de la Contraloría General de la República.  Lo que sí ocurrió fue que quedó sin efecto el método ideado por el legislador para preservar en el tiempo el valor de las dietas del Consejo Directivo del ICE.  Ante esa situación, corresponde al propio legislador, en caso de que lo estime necesario, modificar las normas que rigen la materia, a efecto de establecer un parámetro de cálculo distinto, o un nuevo método para revalorar el parámetro ya existente.

 

            2) La categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública aplicable para fijar los topes a los que se refiere el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es la clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E), puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc