01 de octubre de 2024

PGR-C-218-2024

 

Señor

Nogui Acosta Jaen

Ministro de Hacienda

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio No. MH-DM-OF-1023-2024 de fecha 31 de julio de 2024, asignado a este Despacho el 5 de agosto último, por el que se consulta:

“En caso de que un funcionario se encontrara bajo el régimen de dedicación exclusiva antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley N° 9635), y se presenta alguno de los siguientes supuestos:

A. La Administración no le renueva el contrato de dedicación exclusiva, y posteriormente es nombrado en otro puesto donde se somete nuevamente al Régimen de Dedicación Exclusiva.

B. El funcionario tiene un movimiento de personal a un nuevo puesto afecto al Régimen de Prohibición, un puesto de confianza o un puesto que no se encuentre afecto ni a Prohibición ni Dedicación Exclusiva, y posteriormente regresa al puesto inicial, o a otro, donde se somete nuevamente al Régimen de Dedicación Exclusiva.

Partiendo de que en ambos casos se tiene una continuidad laboral, pero no una continuidad contractual de la dedicación exclusiva:

¿Cuáles porcentajes de dedicación exclusiva deben aplicarse?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No.MH-DJ-1018-2024, de fecha 31 de julio de 2024, según el cual:“(…) los porcentajes de dedicación exclusiva establecidos en la resolución DG-254-2009 de la Dirección General del Servicio Civil, aplica únicamente a los funcionarios que contaran con un contrato vigente a la entrada en vigor de la Ley N°9635 de previa cita. Es decir, a los funcionarios que cuentan con continuidad laboral, más no así continuidad contractual de la dedicación exclusiva, no tienen la posibilidad de aplicar los porcentajes establecidos previo a la Ley N°9635. (…) resulta evidente que un funcionario que cuenta con un contrato vigente de dedicación exclusiva al momento de la entrada en vigencia de la Ley N°9635, que cuenta con continuidad laboral (artículo 5 incisos a) y b) del Decreto 41564-MIDEPLAN-H), se le debe aplicar los porcentajes de dedicación exclusiva establecidos en la resolución DG-254-2009 de la Dirección General del Servicio Civil, siempre y cuando mantenga un contrato vigente con la administración (continuidad contractual); lo anterior, independientemente de los movimientos de personal que pudieran producirse a lo largo de su carrera administrativa.”

I.- Doctrina administrativa sobre el pago de la compensación económica por dedicación exclusiva después de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Revisados nuestros registros y archivos documentales, los temas concernidos en su consulta han sido recurrentes en nuestra doctrina administrativa.

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, extraer de aquella doctrina administrativa algunos corolarios de interés para abordar la puntual respuesta a sus interrogantes, especialmente en el contexto de aquellos servidores que transitoriamente conservan su retribución bajo el sistema de salario compuesto^[1].

Comencemos por indicar que, para abordar las interrogantes que formula, debemos hacer un recuento de las normas legales que fueron adicionadas a la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957) por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (No. 9635 de 3 de diciembre del 2018), relacionadas con el pago de la compensación económica por dedicación exclusiva, así como las disposiciones reglamentarias referentes a ese tema en concreto, comprendidas en el “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 referente al Empleo Público”, No. 41564 de 11 de febrero del 2019.

 

Específicamente, en lo relativo a la compensación económica por dedicación exclusiva, el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública fijó legalmente los porcentajes a pagar a los funcionarios sujetos a ese régimen en los siguientes términos:

 

  “Artículo 35- Porcentajes de compensación por dedicación exclusiva. Se establecen las siguientes compensaciones económicas sobre el salario base del puesto que desempeñan los funcionarios profesionales que suscriban contratos de dedicación exclusiva con la Administración:

 

  1. Un veinticinco por ciento (25%) para los servidores con el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

 

  2. Un diez por ciento (10%) para los profesionales con el nivel de bachiller universitario.”

 

Directamente relacionado con la disposición anterior, el Transitorio XXVIII de la ley No. 9635 enumeró los supuestos en los cuales no serían aplicables los porcentajes de compensación económica por dedicación exclusiva fijados en el artículo 35 recién transcrito:

  “TRANSITORIO XXVIII. Los porcentajes dispuestos en el artículo 35 no serán de aplicación para los servidores que:

 

  1. A la fecha de entrada en vigencia de la presente ley cuenten con un contrato de dedicación exclusiva en vigor.

 

  2. Presenten movimientos de personal por medio de las figuras de ascenso, descenso, traslado, permuta o reubicación, siempre que el servidor involucrado cuente con un contrato vigente.

 

  3. Cuando un contrato de dedicación exclusiva pierde vigencia durante la suspensión temporal de la relación de empleo público, por las razones expresamente previstas en el ordenamiento jurídico.”

          Las disposiciones anteriores fueron complementadas por el “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público” ya citado, en los siguientes términos:

 

“Artículo 4.- Contratos de dedicación exclusiva. Los porcentajes señalados en el artículo 35 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, serán aplicables a:

a) Los servidores que sean nombrados por primera vez en la Administración Pública, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, en un puesto en el cual cumplen con los requisitos legales y académicos para optar por un contrato de dedicación exclusiva.

 

b) Los servidores que previo a la publicación de la Ley N° 9635, no contaban con un contrato de dedicación exclusiva.

 

c) Los servidores que finalizan su relación laboral y posteriormente se reincorporan a una institución del Estado, por interrupción de la continuidad laboral.

d) (Derogado por el artículo 3° del decreto ejecutivo N° 41904 del 9 de agosto de 2019)

 

En los cuatro supuestos enunciados, la Administración deberá acreditar una necesidad institucional para suscribir el contrato de dedicación exclusiva, en los términos establecidos en la Ley N° 9635; así como verificar el cumplimiento pleno de los requisitos legales y académicos aplicables.”

“Artículo 5.- Servidores con contratos de dedicación exclusiva previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635. De conformidad con lo dispuesto en los transitorios XXV y XXVIII, los porcentajes regulados en el artículo 35 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, no serán aplicables a:

 

a) Los servidores que previo la publicación de la Ley N° 9635, contaban con un contrato de dedicación exclusiva.

 

b) Aquellos movimientos de personal a través de las figuras de ascenso, descenso, traslado, permuta o reubicación, sea en una misma institución o entre instituciones del Estado, siempre y cuando la persona servidora cuente con un contrato de dedicación exclusiva previo a la publicación de Ley N° 9635. Lo anterior, siempre que exista la continuidad laboral. Las personas servidoras que cuentan con un contrato de dedicación exclusiva vigente, suscrito de previo a la publicación de la Ley N° 9635 con la condición de grado académico de Bachiller Universitario, que procedan a modificar dicha condición con referencia al grado de Licenciatura o superior, seguirán percibiendo los porcentajes de dedicación exclusiva que regían antes de la entrada en vigencia de la Ley 9635. (Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41904 del 9 de agosto de 2019)

 

c) Las prórrogas de los contratos de dedicación exclusiva de aquellos servidores que previo a la publicación de la Ley N° 9635 suscribieron un contrato de dedicación exclusiva, siempre y cuando la Administración acredite la necesidad de prorrogar el contrato, de conformidad con lo señalado en el artículo 29 de dicha ley.”

 

Ahora bien, las dudas que se nos plantean están relacionadas con el derecho que podría tener un funcionario que estaba sujeto al régimen de dedicación exclusiva al entrar en vigencia la Ley No. 9635–lo cual ocurrió el 4 de diciembre de 2018-, a que no se le apliquen los nuevos y más bajos porcentajes de compensación económica establecidos en esa ley y conservar así los porcentajes anteriormente previstos y que son más altos.

 

Esa situación está relacionada con un tema de transitoriedad, pues se trata de dilucidar los efectos que tienen las disposiciones que incorporó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas a la Ley de Salarios de la Administración Pública en los movimientos de personal de los funcionarios que pertenecían al régimen de dedicación exclusiva al entrar en vigencia la ley No. 9635. 

 

Interesa entonces trascribir en lo conducente nuestro dictamen C-027-2021, op. cit., según el cual:

“En lo que se refiere al tema puntual que aquí interesa, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas solamente contiene un transitorio, el XXVIII, relacionado con la forma en que debe aplicarse la compensación económica por dedicación exclusiva a los funcionarios que estaban sujetos a ese régimen al entrar en vigencia dicha ley.  Ese transitorio indica, expresamente, que los porcentajes de compensación económica dispuestos en el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no serán aplicables a los servidores que tuviesen un contrato de dedicación exclusiva vigente al entrar en vigor la ley n.° 9635, es decir, al 4 de diciembre del 2018 (inciso 1), y que tampoco aplicarían en caso de que esos funcionarios fueran objeto de movimientos de personal, por medio de las figuras de ascenso, descenso, traslado, permuta o reubicación “siempre que el servidor involucrado cuente con un contrato vigente” (inciso 2).  Luego, el reglamento al Título III de la ley 9635 dejó claro que, en los casos de movimientos de personal, el requisito de contar con un contrato vigente está relacionado con la fecha de entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y no con la fecha en que se produce el ascenso, descenso, traslado, permuta o reubicación (artículo 5, inciso b).

El principio que se extrae del transitorio XXVIII citado es que al servidor que tenía vigente un contrato de dedicación exclusiva al entrar en vigor la ley n.° 9635 no se le aplicarán, durante el transcurso de su carrera administrativa (siempre que haya continuidad en el servicio), los nuevos porcentajes de compensación económica, independientemente de los movimientos de personal que se produzcan durante esa carrera.” (Dictamen C-027-2021 del 3 de febrero de 2021, reiterado en el PGR-C-342-2021 del 9 de diciembre del 2021).

 

Por consiguiente, los porcentajes a aplicar dependen de cada funcionario y su situación o circunstancia particular, toda vez que, en atención a la normativa vigente citada, los cambios relacionados con el porcentaje de compensación económica por dedicación exclusiva, no son aplicables a los servidores que, antes de la entrada en vigencia de la Ley n.° 9635 –esto es al 4 de diciembre de 2018-,  mantenían un contrato vigente por dedicación exclusiva, siempre y cuando haya habido continuidad laboral (Dictámenes C-274-2020, de 10 de julio de 2020 y C-295-2020, de 24 de julio de 2020). En cuyo caso preservarán los porcentajes devengados anteriormente (Dictámenes C-109-2020, de 31 de marzo de 2020, C-153-2020, de 24 de abril de 2020, C-065-2020, de 26 de febrero de 2020 y PGR-C-342-2021 de 9 de diciembre de 2021).

Y con respecto a la segunda duda que se nos plantea relacionada con el derecho que podría tener un funcionario que estaba sujeto al régimen de dedicación exclusiva al entrar en vigencia la ley No. 9635 −lo cual ocurrió el 4 de diciembre del 2018, insistimos− a que no se le apliquen los porcentajes de compensación económica establecidos en esa ley cuando decida realizar algún movimiento de personal y luego regrese al régimen (de dedicación exclusiva) en el que se encontraba inicialmente, la respuesta es similar, según lo analizamos en el dictamen C-027-2021 op. cit.

Efectivamente, partiendo del hecho de que el principio que se extrae del transitorio XXVIII citado, es que al servidor que tenía vigente un contrato de dedicación exclusiva al entrar en vigor la ley No. 9635 no se le aplicarán, durante el transcurso de su carrera administrativa (siempre que haya continuidad en el servicio), los nuevos porcentajes de compensación económica, independientemente de los movimientos de personal que se produzcan durante esa carrera, en aquél dictamen se indicó, con total claridad y contundencia, lo siguiente:

“Tomando en cuenta lo expuesto, se impone concluir que un servidor con un contrato de dedicación exclusiva vigente al 4 de diciembre del 2018, que se traslade a otro puesto (con o sin prohibición) y que luego regrese al puesto original (o a otro) afecto al régimen de dedicación exclusiva, tendría derecho a que no se le apliquen los porcentajes de compensación a los que se refiere el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

(…)

Cabe aclarar, finalmente, que el funcionario que estaba bajo un régimen de dedicación exclusiva al entrar en vigencia la ley n.° 9635 y pasa luego a un puesto sujeto a prohibición, o viceversa, sí quedaría sujeto a los nuevos porcentajes de compensación económica; es decir, a los previstos en los artículos 35 y 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionados por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pues de esas leyes no se deduce, expresa o implícitamente, que la intención del legislador haya sido la de mantener los porcentajes de compensación anteriores en caso de un cambio definitivo de régimen.  Distinta sería la situación, como ya indicamos, si esa misma persona decide posteriormente, sin haber roto la continuidad al servicio del Estado, regresar al régimen de dedicación exclusiva o de prohibición en el que se encontraba cuando entró en vigencia la ley n.° 9635, en cuyo caso, insistimos, conservaría el derecho a que no se le apliquen los porcentajes de compensación a los que se refieren los artículos 35 y 36 citados.”

Por consiguiente, “Un servidor con un contrato de dedicación exclusiva vigente al 4 de diciembre del 2018, que se traslade a otro puesto (con o sin prohibición) y que luego regrese al puesto original (o a otro) afecto al régimen de dedicación exclusiva, tendría derecho a que no se le apliquen los porcentajes de compensación a los que se refiere el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.” (Dictamen C-027-2021, op. cit.).

Ahora bien, es importante tener presente que el cambio más sustancial y significativo introducido por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N°9635, en materia de la Dedicación Exclusiva, fue el rebajo o disminución de los porcentajes asignados para el cálculo de la compensación económica por dicho concepto.

Véase que los  porcentajes de compensación económica por concepto de dedicación exclusiva que debían cancelarse a los funcionarios afectos al régimen antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, eran los dispuestos en el decreto No. 23669 de 18 de octubre de 1994 para los funcionarios de las instituciones cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, y en la resolución DG-254-2009 del 26 de agosto del 2009 para los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.  Originalmente, esos porcentajes eran de un 55% para quienes hubiesen alcanzado el grado de licenciatura y de un 20% para quienes hubiesen alcanzado el grado de bachillerato universitario.  Luego, el decreto No. 23669 citado, fue reformado por el No. 41161 del 1° de junio del 2018, el cual dispuso que la compensación económica por dedicación exclusiva sería en lo sucesivo de un 25% para licenciados y de un 10% para bachilleres. Mientras que la resolución DG-254-2009 fue modificada, en el mismo sentido, por la DG-082-2018 del 15 de junio del 2018.  Posteriormente, como reseñaremos, el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ratificó los porcentajes de compensación económica por dedicación exclusiva de un 25% para licenciatura y de un 10% para bachillerato universitario. (Dictámenes C-027-2021 de 3 de febrero de 2021 y PGR-C-157-2023 de 24 de agosto de 2023).

Evidentemente, según hemos reafirmado, no es posible para este órgano asesor prever cada una de las situaciones que podrían originar cambios en la remuneración por concepto de dedicación exclusiva, ni determinar si esos cambios están o no directamente relacionados con la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas o por otras modificaciones normativas anteriores, por lo que le compete exclusivamente a la Administración activa determinarlo, atendiendo las características de cada caso concreto (Entre otros, el dictamen PGR-C-129-2022 de 10 de junio de 2022. En sentido similar, el PGR-C-065-2024 de 22 de abril de 2024).

II.- Consideraciones finales.

Creemos conveniente indicar que, previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

 

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, porque según verificamos y expusimos en el acápite anterior, hemos emitido pronunciamientos sobre los temas específicos concernidos en su consulta.

 

Este aspecto no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictámenes PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023 y PGR-C-096-2024 de 29 de mayo de 2024).

Conclusiones:

 

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Los cambios introducidos y relacionados con el porcentaje de compensación económica por dedicación exclusiva, no son aplicables a los servidores bajo el sistema retributivo de salario compuesto que, antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 9635 –esto es al 4 de diciembre de 2018- , mantenían un contrato vigente por dedicación exclusiva, siempre y cuando haya habido continuidad laboral. En cuyo caso preservarán los porcentajes devengados anteriormente.

Sin embargo, los nuevos contratos por dedicación exclusiva a suscribir con posterioridad al 4 de diciembre de 2018 y que estén dentro de los supuestos del artículo 4 del citado Reglamento, deben ajustarse inexorablemente a los porcentajes de pago previstos por la nueva normativa, la cual prevalece incluso sobre disposiciones reglamentarias preexistentes o de rango inferior.

Un servidor con un contrato de dedicación exclusiva vigente al 4 de diciembre del 2018, que se traslade a otro puesto (con o sin prohibición) y que luego regrese al puesto original (o a otro) afecto al régimen de dedicación exclusiva, tendría derecho a que no se le apliquen los porcentajes de compensación a los que se refiere el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Atendiendo las características y circunstancias particulares de cada caso, le compete exclusivamente a la Administración activa determinar el porcentaje que, por concepto de dedicación exclusiva, corresponde mantener.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd