27 de mayo de 2024

PGR-OJ-063-2024

 

Señor

Arturo Aguilar Cascante

Jefe interino

Área Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL-CE23118-0201-2023 del 30 de abril del 2024, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO Y AUTORIZACIÓN PARA QUE SE SEGREGUE Y DONE UN TERRENO PROPIEDAD DE LA JUNTA EDUCACIÓN ESCUELA LA PALMA SAN RAMÓN, A LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE SAN MIGUEL Y BAJO BARRANTES DE PIEDADES SUR DE SAN RAMÓN DE ALAJUELA”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 24208.

 

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

 

Previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

 

En virtud de lo anterior, se procede a evacuar la consulta formulada, mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, a fin de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

 

Es conveniente aclarar, que este caso no se encuentra, dentro de los supuestos establecidos por el artículo 157, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, siendo que, no está sujeto al plazo de ocho días, establecido en dicho numeral.

 

En todo caso, con gusto se atiende su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.

 

 II.- MOTIVACIÓN Y OBJETO DEL PROYECTO.

 

En los antecedentes del proyecto de Ley se indica que, en el año 1983, líderes comunales y vecinos de los caseríos de San Miguel y Bajo Barrantes de Piedades Sur de San

Ramón, realizaron gestiones para construir el salón comunal, como un medio para promover el desarrollo de la comunidad. Sin embargo, en aquel momento se encontraba en trámite la inscripción de la ADI-San Miguel, y para no retrasar la construcción, se levantó el inmueble en terreno de la Junta de Educación de la Escuela La Palma San Ramón, siendo que, una vez constituida la ADI-San Miguel, se traspasaría a su nombre. A partir de la construcción del salón comunal y de la constitución de la ADI, está tomó posesión del terreno de forma pública, pacífica y de buena fe, asumiendo los gastos de administración y servicios públicos.

 

Así las cosas, el proyecto de Ley se motiva en la necesidad de segregar y donar un terreno de la Junta de Educación de la Escuela La Palma San Ramón a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel y Bajo Barrantes de Piedades Sur de San Ramón, donde actualmente se encuentra construido el salón comunal.

 

La iniciativa de Ley busca autorizar a la Junta de Educación de la Escuela La Palma, San Ramón, para que desafecte del uso público, segregue y done un área de 1.191 m², de su propiedad ubicada en la Provincia de Alajuela, Matrícula N° 97229-000, naturaleza terreno con una escuela, salón comunal y patio, según plano de segregación N° A-1902204-2016, a la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel y Bajo Barrantes de Piedades Sur de San Ramón.

III.-NATURALEZA JURÍDICA DE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y DE LAS JUNTAS ADMINISTRATIVAS.

 

Sobre la naturaleza jurídica de las Juntas, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo N° 38249 del 10 de febrero de 2014, en su artículo 5, les concede la categoría de organismos auxiliares de la Administración Pública, con personalidad jurídica y patrimonio propio; señala esta norma:

 

“Artículo 5º-Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. Les corresponde la administración de los recursos públicos transferidos para el funcionamiento del centro educativo. Los bienes propiedad de las Juntas son inembargables.”

 

Del mismo modo, sobre la capacidad para contratar, el artículo 68 de dicho Reglamento indica:

 

“Artículo 68.-Las Juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento y en la normativa que rige la materia.”

 

Al respecto, este órgano técnico jurídico, en el Dictamen C-086-2010 del 27 de abril de 2010, en lo que interesa señala:

 

“…tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nos. 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan “plena personalidad jurídica” y patrimonios propios, es decir, han sido creadas en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste.  Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.“  (Véase el dictamen No. C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003). (…)

Por lo demás, en el citado voto número 787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ventiló la naturaleza jurídica de esas Juntas y se les consideró entes descentralizados sin relación jerárquica con el Poder Ejecutivo (Ministerio de Educación), indicándose:

“En ese progresivo desprendimiento de atribuciones de un ente matriz y el correlativo aumento de poderes de un centro inferior, se transita por una desconcentración mínima, media, máxima, hasta que finalmente aflora un ente descentralizado (…) Las juntas, aparte de tener personería jurídica propia y capacidad para contratar y comparecer ante los Tribunales, por disposición del artículo 36 del Código de Trabajo, tienen también patrimonio propio y capacidad de disposición de éste, ciertamente bajo determinados controles, cuya existencia, como se indicó, no excluye necesariamente un fenómeno de descentralización.  Tampoco, por lo anteriormente expuesto, lo excluye que su política deba armonizar con la del Ministerio de Educación, porque la armonía es un desideratum en la acción de todos los entes públicos, máxime en aquellos con objetivos afines, empece a lo cual las Juntas tienen los propios no necesariamente coincidentes y sí tal vez complementarios de los generales, en la medida que velan por las necesidades de un sector de la educación con problemas y soluciones particulares. Es importante agregar que las Juntas no responden de su política tan solo ante el Ministerio de Educación, también lo hacen ante la Municipalidad respectiva, que es quien, además, designa a sus miembros. Y definitivamente entre las Juntas y el Ministerio no hay relación jerárquica. Frente a lo arriba expuesto, no es posible negar la condición de ente descentralizado a las Juntas de Educación...”

Puede decirse entonces que si bien en el Reglamento se señala, que dichas Juntas son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública, que sirven a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo, eso no significa que no sean parte de aquella Administración, entendida en su sentido más amplio (artículo 1º, Ley General de la Administración Pública); y mucho menos (con mayor razón todavía), que no sean parte del Sector Público, pues no obstante que están integradas por particulares, normalmente padres o madres de alumnos quienes se desempeñan como miembros honoríficos, se trata de organismos a quienes se encargan cometidos públicos en materia de educación, y como tales constituyen entes públicos con personalidad jurídica, patrimonio propio y capacidad de derecho público y privado sólo que descentralizados, por lo que, si bien entre esas juntas y el Ministerio de Educación Pública no hay relación jerárquica, sí están sometidas a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, lo que se conoce como una relación de dirección por lo que sí pueden ser objeto de órdenes, solo que referidas a la actividad mediante directrices, conforme a los numerales 26, b), 27,1, 98 a 100 de la Ley General de la Administración Pública. Estando sometidas, sobre todo, a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros que reciben, provenientes entre otras fuentes del Presupuesto Nacional…” (Lo destacado en negrita es del original). 

 

En resumen, las Juntas son entes públicos descentralizados, que actúan como organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública, con personalidad jurídica, capacidad de derecho público y privado para actuar y patrimonio propio, sobre el que ejercen libre disposición con determinados controles.

 

IV.-NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ASOCIACIONES.

 

En torno a su naturaleza jurídica este órgano consultivo ha señalado que las Asociaciones de Desarrollo Integral y Específico, son organizaciones que se rigen por el derecho privado; aunque su constitución y funcionamiento haya sido declarado de interés público, están fuera del régimen jurídico aplicable a los entes públicos. Al respecto, el Dictamen C-336-2011 del 23 de diciembre de 2011, indica:

 

“(…) las asociaciones de desarrollo comunal, en sus distintas modalidades (integral y específico), son entidades regidas por el derecho privado. A pesar de ser organizaciones cuya constitución y funcionamiento ha sido declarada de interés público, ello no les da ese carácter y, en consecuencia, no se encuentran sujetas al régimen de derecho público propio de las entidades públicas. Y así lo han reconocido tanto la Procuraduría General de la República como la Sala Constitucional, en diferentes oportunidades.  Por ejemplo, la Procuraduría, en el Dictamen C-104-93, de 4 de agosto de 1993, en lo que interesa, indicó:

"El legislador concibió a este tipo de asociaciones como un medio de estimular a las comunidades para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país (artículo 14 de la Ley Nº 3859).

Lo anterior significa que en la idea que imperó en la gestación legal de tales asociaciones, se tuvo siempre presente que dichas organizaciones comunales guardarían en todo momento su naturaleza jurídica de personas jurídicas particulares, sea, sometidas al régimen de derecho privado, siendo por lo tanto distintas y separadas y por ende no sometidas al régimen de derecho público propio de la Administración Pública. [...] Nótese entonces, reiterando lo expresado líneas atrás, que la idea fundamental que dio origen a estas organizaciones sociales comunales, fue la de que se constituyeran como sujetos o personas jurídicas privadas, con una serie de objetivos y fines comunales de bienestar general, que si bien vendrían a coadyuvar, colaborar y realizar esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos, para la prosecución de los fines expresados, no les serían aplicables por ello las disposiciones y régimen de derecho público propio de la Administración Pública." En similar sentido similar pueden consultarse los pronunciamientos C-113-93, del 25 de agosto de 1993; C-117-97, del 30 de junio de 1997; C-014-99, del 15 de enero de 1999; C-111-99, del 2 de junio de 1999; OJ.-172-2004, del 13 de diciembre del 2004; y C-052-2005, del 8 de febrero del 2005. (…)”

 

V.- DONACIÓN DE BIENES INMUEBLES DE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN.

 

Como se indicó anteriormente, las Juntas cuentan con capacidad para disponer de su patrimonio, por disposición normativa; sin embargo, dicha capacidad se encuentra limitada al cumplimiento de ciertos requisitos, como se desprende, en lo que es de interés, del Dictamen C-086-2010, antes citado:

 

  “En abono a lo vertido hasta aquí, tenemos que el Código de Educación (Ley N° 181 del 18 de agosto de 1944), en cuanto a la facultad de las Juntas para disponer de bienes inmuebles de su propiedad, dispuso las siguientes normas:

Artículo 38.- Necesitan también aprobación del Poder Ejecutivo los acuerdos de la Junta:

a) Cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito nombrado por la Oficina de la Tributación Directa, o en su defecto, por la Inspección General de Hacienda Municipal, valgan más de quinientos colones y no pasen de cinco mil. Tanto a la compra como a la enajenación de tales bienes, el Poder Ejecutivo negará su aprobación si de la operación no se sigue un positivo bien comunal. (…)

Sin embargo, las Juntas - como todos los entes públicos menores - están sometidas en primer término a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo, es decir, a una relación de dirección de parte de éste.  Así pues, las Juntas sí pueden ser objeto de órdenes referidas a la actividad de la misma, verbigracia directrices (artículos 26, b), 27,1, 98 a 100 de la LGAP).  A través de la tutela el Poder Ejecutivo - por medio del Ministerio de Educación - puede conformar a las Juntas

en el cumplimiento de sus fines, imponiendo metas y tipos de medios para realizarlas.  Dicho Poder también puede dirigir los programas del ente: los fines específicos y más limitados para los que debe empeñarse cada año o cierto número de años. (Ortiz Ortiz, Eduardo.  "La tutela administrativa Costarricense".  En: Revista de Ciencias Jurídicas, No.8, páginas 129 y 134, Oficio de este Despacho PGR-196 de 16 de octubre de 1990 y dictamen C-048-93 del 6 de abril de 1993)

En segundo término, las Juntas están sometidas a un control completo y constante, como se verá, que condiciona la actuación de las mismas.

Control que no se limita a la integración de la misma, sino que puede producirse en forma anticipada y posterior, mediante autorizaciones y aprobaciones de sus actos.  La idea de crear entes como las Juntas, con carácter instrumental, se haya en desplazar total y definitivamente las responsabilidades patrimoniales del Poder Ejecutivo hacia éstas.  Además, permiten el ocultamiento del Estado bajo una entidad independiente, en campos en que opera la pugna libertad - autoridad.  En consecuencia, estamos ante un tipo descentralización mínima, pues no hay jerarquía pero sí subordinación del ente al Poder Ejecutivo.  Eso sí, el ejercicio de esa específica sujeción requerirá de normas legales expresas que la desarrollen.  (Véase Eduardo Ortiz Ortiz, op.cit., páginas 146-148; Eduardo García de Enterría, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, páginas 409-411; y dictamen de este Despacho C-048-93)

En la línea de pensamiento expuesta, la Junta de Educación tiene escaso poder de decisión propio, por cuanto la mayoría de sus funciones, previstas en el numeral 39 del Código de Educación, son de vigilancia o inspección, coordinación, denuncia o de mera información, así como funciones de realización con aprobación del Ministerio de Educación.

Además, la Junta está sometida a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros provenientes, entre otras fuentes del Presupuesto Nacional y que la Junta de Educación recibe, pues el manejo de aquéllos debe efectuarse de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, de acuerdo con el Reglamento que se dicte. (Artículo 45 y 47 de la Ley Fundamental de Educación o Ley No.2160 del 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, véase dictamen de este Despacho C-128-92)

Por otra parte, el Código de Educación somete a la aprobación del Poder Ejecutivo (…), los acuerdos de las Juntas cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles, dentro de los límites legalmente previstos. (Artículo (…) 38 ibídem).

Igualmente, el presupuesto de las Juntas debe someterse a la aprobación del Ministerio de Educación, con el objeto de que los gastos e inversiones estén estrechamente vinculados con las prioridades nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense.  (Véase dictamen de este Despacho C-128-92 y artículos 39, 42, 44, 45, 46, 48, 49 y 54 del Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto No.17763-E del 3 de setiembre de 1987 y sus reformas, mientras se mantenga vigente, como se dirá infra)

Dicho control específico lo puede ejercer el Ministerio de Educación Pública, en virtud de ser el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la Educación y de la Cultura, a cuyo cargo está la función de administrar todos los elementos que integran aquel ramo.  Además, dicho Ministerio es el vínculo entre el Poder Ejecutivo y las demás instituciones que trabajan en el campo educativo y cultural. (Artículos 140 constitucional, 1 y 5 de la Ley 3481 del 13 de enero de 1965 o Ley Orgánica del Ministerio de Educación). Por su parte, el Consejo Superior de Educación es el Órgano Constitucional a quien corresponde la dirección general de la enseñanza oficial. (Artículo 81 constitucional, véase también dictamen de este Despacho C-128-92)

Igualmente, un control genérico sobre las Juntas de Educación lo puede ejercer la Contraloría General de la República, en virtud de la función fiscalizadora de la Hacienda Pública que le viene atribuida.  (Artículos 183 y 184 constitucionales, 1, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 20 siguientes y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No.7428 de 7 de setiembre de 1994). En este sentido, es menester tener claro que se encuentran de por medio fondos públicos como los provenientes del Fondo creado para las Juntas de Educación por el artículo 1 de la Ley No.6746 del 20 de abril de 1982 ó de las otras fuentes previstas en el Código de Educación (artículo 39).

(…)
Es obvio, que la Juntas de Educación, están sujetas al principio de legalidad establecidos en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, los que establecen que toda la actividad de la Administración Pública está sujeta al ordenamiento jurídico y que sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede.  En fin, que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar soportadas en norma expresa, prohibiendo realizar actos que no estén autorizados…”.

 

En torno a este mismo tema, para que las Juntas puedan donar, remodelar, ampliar, construir o demoler bienes inmuebles, deberán tener el consentimiento previo, de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (artículo 142 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas N° 38249-MEP).

 

En conclusión, las Juntas poseen la capacidad de donar bienes inmuebles, sin embargo, para disponer de los bienes deberán cumplir con los requisitos que al efecto establece la norma, sean estos, la autorización por parte del Poder Ejecutivo y el consentimiento previo de la DIEE (artículo 38 del Código de Educación y 142 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas). Sin olvidar por supuesto, el control y fiscalización al que, por imperativo de ley, están sometidos estos actos por parte de la Contraloría General de la República.

 

VI.- SOBRE LAS NORMAS HABILITANTES.

 

Otro aspecto a considerar en la promulgación de este tipo de normas especiales, es su naturaleza jurídica; son leyes habilitantes que, por su carácter facultativo, carecen de la capacidad para obligar a la institución, a donar el inmueble objeto de la donación, por lo tanto, son leyes autorizantes que por sí mismas no tienen efectividad. Sobre este tema, en la Opinión Jurídica N° 005-J del 30 de enero del 2023, en lo que interesa, señala:

 

“(…) En esta inteligencia, es importante acotar que, ya en reiteradas oportunidades, esta Procuraduría ha manifestado que la norma que autoriza la donación es una previsión que no ostenta carácter imperativo, sino facultativo. En efecto, hemos hecho referencia a la naturaleza jurídica de leyes como la que se pretende aprobar, entendiendo que se trata únicamente de normas habilitantes que no tienen la capacidad de obligar al ente a donar los inmuebles en cuestión. Consecuentemente, las leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, tal como lo señalamos en el dictamen C-073-97 del 9 de mayo de 1997, en el que se indicó:

“Ahora bien, respecto a los alcances de estas "leyes autorizantes" que emite la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha externado criterio en el sentido de que, no son otros que los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le estaría prohibido. Así, por ejemplo, en relación con una consulta sobre los alcances de leyes que autorizaban a otro ente público a donar inmuebles de su propiedad, este Despacho recientemente expresó:

 

"... Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio" (dictamen nº C-208- 96 de 23 de diciembre de 1996).” (En igual sentido, véase nuestro dictamen C-052-2007 del 22 de febrero de 2007, así como las opiniones jurídicas números OJ-102-2017 del 10 de agosto de 2017, OJ-069-2017 del 9 de junio del 2017, OJ-112-2017 del 11 de setiembre del 2017, OJ-046-2017 del 17 de abril 2017 y OJ-116-2017 del 12 de setiembre de 2017)”. (…)”

 

En consonancia con lo anterior, es importante indicar que, en caso de aprobarse la iniciativa de Ley, se requiere contar con el consentimiento previo de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, así como con el acuerdo de la Junta de Educación que disponga la donación del terreno y autorice a su Presidente a firmar la escritura pública.

 

VII.- ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO.

 

El proyecto de Ley consultado, consta de cuatro artículos. El artículo primero autoriza, a la Junta de Educación Escuela La Palma San Ramón, a desafectar del uso público y segregar un área, del inmueble de su propiedad Matrícula N° 2-97229-000, reservándose la Junta de Educación el resto de su propiedad, sin que existan mayores comentarios sobre el mismo.

 

El artículo segundo autoriza la donación del lote desafectado en el artículo primero, a la Asociación de Desarrollo Integral de San Miguel y Bajo Barrantes de Piedades Sur de San Ramón Alajuela, libre de gravámenes y afectaciones; se sugiere en este artículo consignar el nombre completo de la Asociación beneficiada con la donación.

 

El artículo tercero, establece el destino del bien: salón de uso comunal. En este artículo tercero se podría omitir la frase “descrito en el artículo primero”, pues la propiedad que se describe en el artículo primero, es la finca madre, Matrícula N° 2-97229-000.

 

Finalmente, el artículo cuarto autoriza a la Notaría del Estado, para que realice los trámites de formalización de la donación, por medio de la elaboración de la escritura correspondiente, la cual estará exenta del pago de derechos, especies fiscales, impuestos nacionales, tasas o contribución registral o de cualquier otra índole, honorarios y timbres. Del mismo modo, autoriza a la Procuraduría, para subsanar los defectos que señale el Registro Nacional.

 

 

 

VIII.- CONCLUSIÓN.

 

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24.208. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Alejandro Arce Oses                                    Angélica María Losada Ramírez

Procurador Notaría del Estado                      Abogada de Procuraduría

 

 

AAO/ALR 

Código: 3857-2024