OJ-140-2016

17 de noviembre del 2016

                                                                               

 

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefe de Área

Comisión  Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me es grato referirme a su Oficio N° CM-142-2015 de fecha 26 de noviembre del 2015, según el cual requiere el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Protección Integral para prevenir, sancionar y erradicar el acoso sexual y la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales públicas y privadas públicas", el cual se tramita bajo el expediente legislativo número N. 19.737.

            Como es de su conocimiento, el criterio que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo cual no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, ello por no ser Administración Pública.

Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días que nos fue otorgado para evacuar la consulta que nos ocupa, no resulta vinculante para esta Procuraduría, ello en razón de que no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Procuraduría.

I.                   RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.

Es evidente que en nuestro ordenamiento jurídico nacional, haciendo eco de los diferentes Convenios y Convenciones Internacionales que han indicado que los derechos de las mujeres son derechos fundamentales, se ha ido reconociendo que existen diferentes formas de violencia que menoscaban y denigran derechos de la población femenina, y a esos efectos se han promulgado diferentes leyes que coadyuvan a regular, prevenir y sancionar  cualquier tipo de conducta o acto violento que atente contra derechos fundamentales de las mujeres en cualesquiera de sus múltiples manifestaciones.  Podemos mencionar dentro de ese catálogo de normativa nacional: Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, N. 7476; Ley de Penalización de la Violencia contra las Mujeres, N. 8589; Ley contra la Violencia Doméstica, N. 7586; Ley de Creación del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar.

 

En ese marco de protección a los derechos de la mujer, es que se presenta esta iniciativa para la prevención y sanción del acoso en los espacios públicos.  El proyecto objeto de estudio tiene como finalidad desarrollar un marco legal para el reconocimiento, prevención y sanción del acoso sexual callejero. Fenómeno que afecta y experimentan mujeres, hombres, niños y niñas en Costa Rica.  No obstante, la alta prevalencia de estos casos contra las mujeres es incontrovertible a la luz de la evidencia cuantitativa.

 

El proyecto de cita establece como principal objetivo erradicar el acoso sexual callejero y garantizar  el derecho que tienen principalmente las mujeres a vivir una vida libre de violencia en todas las aristas y dimensiones que conforman su existencia. 

 

Para cumplir con el cometido asignado en la ley, se establece cuál va a ser el ámbito de aplicación de la misma, que debe entenderse por acoso callejero,  cuáles son los principios rectores de esta temática, las competencias atribuídas a las instituciones responsables. Diseña también una serie de políticas públicas que deben implementar y poner en ejecución los entes ministeriales respectivos en aras  de contribuir a la erradicación del acoso sexual callejero contra las mujeres.

 

De igual modo, se regula un procedimiento específico para  la presentación de denuncias por manifestaciones de acoso sexual en espacios públicos, y como aspecto novedoso establece como una obligación de la Corte Suprema de Justicia llevar un registro sociodemográfico de las denuncias efectuadas sobre hechos de violencia sexual de conformidad con la ley de cita.

 

Consideramos que la propuesta es significativa pues constituye el reconocimiento de una realidad que hasta el momento ha sido completamente ajena al campo jurídico, pese a la afectación de derechos fundamentales que compromete.  Sin embargo, es nuestro criterio que la iniciativa objeto de estudio pierde su finalidad  concreta al diluirse el acoso sexual callejero, que podría considerarse subtipo del acoso sexual,  con otras manifestaciones que reviste el acoso (en el ámbito laboral, educativo,) que inclusive ya son reguladas por  una ley especial, como lo es la Ley contra Hostigamiento o Acoso Sexual en el Empleo y la Docencia N. 7476,  por lo que se considera que este proyecto al no quedar bien delimitado y precisado su verdadero objeto corre el riesgo de no ser una alternativa viable para los efectos deseados, como más adelante se desarrollará.

 

II.                ACOSO SEXUAL CALLEJERO

 

Se ha indicado que el acoso sexual callejero reviste un tipo de violencia invisibilizada pero socialmente aceptada, ya que desde el punto de vista cultural esta práctica ha sido ciertamente legitimada en una sociedad patriarcal y machista que lamentablemente todavía considera  a la mujer como un objeto de índole sexual. 

 

Las prácticas de acoso sexual callejero son sufridas de forma sistemática por mujeres y hombres.  No obstante, es un hecho indiscutible que quienes la padecen mayoritariamente son las mujeres.  De ahí que se considere un fenómeno que tiene su origen en motivos de género y que está compuesto por toda una serie de acciones que en muchas ocasiones son socialmente aceptadas y que sitúan a la víctima en una posición de “objeto público”.

 

Históricamente, se ha vinculado este tipo de conducta a la coquetería, galantería, una forma de expresarle admiración a una mujer por sus cualidades o atributos físicos.  No obstante, nada más alejado de la realidad,  porque el acoso sexual  callejero va mucho más allá de expresar un piropo.  Para las mujeres que son las receptoras en su gran mayoría de  tipo de manifestaciones, éstas constituyen una verdadera pesadilla que provoca sentimientos de rechazo, indignación, impotencia, vergüenza y humillación.

 

Este tipo de prácticas revisten un alto contenido sexual y son ejercidas por una persona desconocida en espacios públicos, como la calle, el transporte, etc.  Generan gran malestar en la víctima y definitivamente no son consentidas  ni aprobadas por ella.

 

El Observatorio Contra el Acoso Callejero Chile (OCAC Chile) ha realizado trabajos sobre este tópico y sus investigadores han presentado una definición del acoso sexual callejero compuesto por cinco dimensiones de análisis:  El contenido y connotación sexual de estos actos, el espacio público como escenario donde emergen, la caracterización de estas prácticas como interacción entre desconocidos, su unidireccionalidad como relación comunicativa, y por último, el malestar que genera en términos individuales y sociales.

 

En ese sentido, se ha definido el acoso sexual callejero como aquellas prácticas con connotación sexual implícita o explícita que ocurren con carácter de unidireccionalidad entre desconocidos en los espacios públicos, con el potencial de provocar malestar.

 

Se le considera una forma de violencia sexual que puede ser perpetrada tanto en espacios públicos como en espacios privados de acceso público (centros comerciales, buses, etc.)  Las conductas pueden ser físicas o verbales.

 

Entre las  posibles prácticas que se han considerado como acoso sexual callejero están:

 

-      Exhibicionismo

-      Miradas lascivas

-      Piropos subidos de tono (con connotación sexual)

-      Silbidos, jadeos, besos, bocinazos

-      Gestos obscenos

-      Comentarios sexuales directos o indirectos al cuerpo

-      Fotografías y grabaciones del cuerpo no consentidas y con connotación sexual.

-      Persecución y arrinconamiento

-      Masturbación

-      Tocamientos, manoseos, agarrones.

 

Es un hecho que la violencia sexual es penada y no tolerada.  Sin embargo, en otras situaciones y contextos requiere también ser sancionada cuando ello ocurre en espacios públicos, como sucede con el acoso callejero, ya que estaríamos hablando de  otro tipo de violencia sexual distinta o que no se subsume en el tipo.

 

Los efectos que produce el acoso sexual callejero en la víctima son perniciosos, pues experimentan sentimientos de humillación, intimidación, vergüenza, rechazo, degradación, etc.  Todo ello genera un impacto muy negativo en la subjetividad y percepción de seguridad, y dignidad de las víctimas.  Como una forma de contrarrestar la posibilidad de sufrir acoso callejero, muchas mujeres optan por cambiar sus recorridos habituales por temor a reencontrarse con agresores, modifican los horarios en que transitan por el espacio público, se hacen acompañar de otras personas cuando tienen que salir, e inclusive tienden a modificar su forma de vestir por temor a que se considere su vestimenta como una invitación para el acoso.  Todo ello constituye una afrenta al derecho a la  libertad, intimidad, a la privacidad, y al libre tránsito que tiene cualquier ser humano por el simple hecho de serlo.  En  otras palabras, con el acoso sexual callejero se afecta la libre convivencia social que tienen las personas.

 

Durante los últimos años en América Latina se ha iniciado un proceso para reconocer que el acoso sexual callejero ha ido pasando de ser invisibilizado para concebirse como un problema psicosocial con relevancia política, académica, y mediática.  Se le considera actualmente como un problema de violencia de género y a raíz de ello es que se pretende crear consciencia y responsabilidad social sobre esta problemática para generar cambios educativos, culturales y elaborar propuestas normativas de carácter preventivo y sancionador, como la que se pretende.

 

Bajo ese marco, ya existen leyes que sancionan ese tipo de conducta en Latinoamérica.  Perú fue el primer país de América Latina en promulgar una ley de este tipo: “Ley para Prevenir y Sancionar el Acoso Sexual Callejero en los Espacios Públicos”.   También, en Chile se promulgó este año la Ley de Respeto Callejero.  Por su parte, existen proyectos de ley similares en  Argentina y Paraguay.

 

En lo que respecta a nuestro país, según una encuesta  Actualidades 2015 de la Escuela de Estadística de la Universidad de Costa Rica, un 61,7% de mujeres y un 32,8% de hombres han sido víctimas de acoso sexual callejero.  Se ha indicado que salir a ejercitarse por la mañana, caminar por las calles o esperar un autobús se convierte  a veces en verdaderas pesadillas para las personas que sufren de acoso sexual callejero, siendo el mayor porcentaje de víctimas las mujeres en el rango de 18 a 29 años, aunque nadie se encuentra exento de sufrir este tipo de acciones.

 

En nuestro ordenamiento jurídico no se encuentra regulado el acoso sexual callejero como un delito, sino que más bien este tipo de conducta se subsume en el tipo penal de contravención, regulado en el ordinal 392 incisos 3), 4) 5) y 6) del Código Penal.  Sin embargo, cabe destacar que el acoso sexual laboral sí se encuentra regulado, específicamente por medio de la Ley Contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia N. 7476.  Adicionalmente, el proceso para interponer denuncias ante los Juzgados Contravencionales por este tipo de conductas es muy limitado, desactualizado y poco riguroso, lo que provoca la abstención de denuncias por parte de las víctimas.  Según información brindada por el Juzgado Contravencional de Pavas el proceso para interponer la denuncia no es el más acertado, debido a que la persona denunciante debe brindar todos los datos del ofensor (inclusive en algunos casos hasta el número de cédula les han solicitado) lo que resulta ciertamente difícil dado que la persona acosadora no es una persona conocida de la víctima.  Se les solicita recopilar pruebas, hasta cierto punto complejas, para poder probar la contravención,  lo que a la postre termina desestimulando la interposición de la denuncia.  Aunado a ello, en caso de existir condenatoria, las multas que se imponen son realmente bajas, lo que no funciona como un efecto disuasor para la comisión de tales prácticas.

 

El  problema del acoso callejero en nuestro país fue puesto en la palestra a raíz de la exposición mediática de un acto de esta naturaleza que denunció públicamente en redes sociales el joven xxx en el año 2015, quien posteriormente fue asesinado, aunque no con ocasión de esta denuncia, sino por motivos personales.  Este hecho motivó todo un debate público acerca de la necesaria regulación del acoso sexual callejero como una forma de desestimulación de este tipo de violencia de género que tiñe todas las esferas de la existencia humana, y que ha sido invisibilizado durante muchísimos años por una sociedad machista. Actualmente,  se ha tomado consciencia respecto a las diversas manifestaciones de este tipo de conducta al que se le atribuía un carácter supuestamente inocuo, o inclusive galán, para tomarlo con la seriedad que amerita considerando que inclusive estos actos pueden ser precursores de conductas más graves de delitos de violencia sexual.

 

Desde la perspectiva de los derechos fundamentales, éste tipo de conductas constituye un comportamiento pluriofensivo, pues lesiona los derechos a la dignidad,  intimidad e integridad física y psíquica de las personas, no sólo principios base de nuestra Constitución Política, sino valores típicos de cualquier Estado  que se precie de ser civilizado. Precisamente, por lesionar derechos tan relevantes y valiosos para cualquier ser humano, ahí radica la necesidad y obligatoriedad de regular esa figura como una forma de desestimular su práctica y concientizar acerca de los efectos perniciosos que conlleva.

 

En esa línea, es evidente la necesidad de contar con una regulación jurídica que prevea y sancione este tipo de actuaciones, establezca específicamente el tipo de manifestaciones que reviste esta figura y provea además acciones afirmativas en orden a prevenir el acoso sexual callejero.  Interesa enfatizar que la Convención Interamericana para Prevenir, y Erradicar la Violencia contra la Mujer, más conocida como Convención de Belem do Para (OEA, 1994), define la violencia contra la mujer como “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte o daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”  El carácter vinculante de esa convención obliga  a nuestro país a adoptar todas las medidas posibles y necesarias para erradicar cualquier forma de violencia contra la población femenina, y el acoso callejero es una categoría más de ese tipo de violencia.

Realizadas las anteriores consideraciones, es posible ahora analizar el proyecto de ley sometido a consulta.

III.             COMENTARIOS Y OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY

En primer término en cuanto a la denominación del proyecto de ley, es nuestro criterio que es conveniente precisarlo y delimitarlo más de conformidad con el verdadero objeto que persigue, cual es combatir el acoso sexual callejero.  Debido a que desde el inicio, la denominación que se le atribuye no hace referencia al tipo de acoso sexual que se pretende combatir, y más bien llama a confusión respecto del acoso sexual en general, que como indicamos con antelación, está regulado ya por medio de la Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia.  El nombre debería ser congruente y atinente a su finalidad esencial.  Se sugiere respetuosamente valorar: “Ley para Prevenir y Erradicar el Acoso Sexual Callejero”.

Bajo esa misma línea de pensamiento, es relevante indicar que el objeto y la definición no precisan ni reflejan el sentido original del proyecto.  Se habla de discriminación y violencia en general en contra de las mujeres, y en lo que respecta a la definición, se hace un enunciado del acoso sexual en general, pero no del subtipo que se pretende regular con ese proyecto, cual es el acoso sexual callejero.  Es importante establecer, como se dijo en el primer acápite, que la violencia contra el sector femenino se extiende en muchos quehaceres de la vida cotidiana.  Existe violencia familiar, violencia en el ámbito laboral, educativo, etc. Pero si la idea esencial con esta iniciativa es precisamente normar el acoso sexual en los espacios públicos y privados, lo lógico es que todo el articulado sea congruente con esa temática, lo que se echa de menos en este  proyecto de ley.

La definición de la ley debe ser clara, precisa y debe corresponder a los objetivos que se pretende alcanzar con la misma.  El ordinal 3 del proyecto elabora un concepto del acoso sexual en general que no se considera prudente en el tanto no refleja de modo alguno el tipo de acoso sexual que se pretende normar.  Se sugiere modificar dicha definición haciendo una alusión expresa y concreta al acoso callejero.  Debe tenerse presente que ya existe una Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la docencia que dispuso en forma general que el acoso sexual es una conducta sexual indeseada por quien la recibe, reiterada y que provoca efectos perjudiciales, y a raíz de ello enunció específicamente en qué campos se centra ese tipo de acoso.

Por otra parte, es preciso indicar que en el proyecto objeto de estudio se centra únicamente en el acoso sexual callejero que sufre el sector femenino; ya que solamente se hace alusión en el ordinal 2 a la discriminación de mujeres y varones en todos los órdenes de la vida.  Aún y cuando es un hecho notorio que el acoso callejero lo sufren mayoritariamente las mujeres, no debe descartarse que también los hombres son susceptibles de sufrirlo, razón por la cual no debe excluirse a esta población del ámbito de protección que se pretende dar con la norma especial.  Ello sería irrespetar el principio de igualdad que tienen las personas ante la ley y la prohibición de discriminación contraria a la dignidad humana que tutela el  ordinal 33 de la Carta Magna.  Por tales motivos, deviene imperante la inclusión de todas aquellas poblaciones susceptibles de sufrir discriminación por el acoso callejero, así el foco de atención se amplía a todas las personas susceptibles de padecer ese tipo de violencia.

El ordinal 4 del proyecto contiene un error conceptual, dado que no se menciona en modo alguno los principios que van a fundamentar o regir la presente normativa, sino que más bien refiere a políticas estatales que deberá adoptar el Estado para garantizar el cumplimiento de los fines.  Valga acotar que además su contenido y redacción no se ajusta a la realidad de nuestro sistema.  Véase que se indica tres poderes del Estado, del ámbito nacional o provincial, lo cual no es congruente con nuestro sistema político.  Los principios rectores de toda normativa deben hacer alusión a los valores o bienes que se pretende tutelar con la emisión de la normativa dicha.  Por ejemplo, en este caso los principios rectores deberían ser el respeto a la dignidad humana, la libertad, la intimidad, el libre tránsito de las personas, etc.

Por otra parte, en esta iniciativa no sólo no se precisa con exactitud que debe entender por acoso sexual callejero, sino que tampoco prevé un catálogo  de los actos constitutivos que reviste esta figura, siendo ello contrario a los principios de seguridad, certeza jurídica que debe tener imprescindiblemente todo proyecto que aspire a convertirse a ley de la República.  Al no describirse los tipos de esta figura, no podría tampoco sancionarse ninguna conducta que se considere constitutiva del acoso callejero, porque nunca fue precisada, lo cual constituye un grave y profundo error.  Se sugiere valorar las distintas manifestaciones que reviste el acoso sexual callejero tales como el exhibicionismo, miradas lascivas, piropos subidos de tono (con connotación sexual), silbidos, jadeos, besos, bocinazos, gestos obscenos, comentarios sexuales directos o indirectos al cuerpo, fotografías, grabaciones del cuerpo no consentidas y con connotación sexual, persecución, arrinconamiento, masturbación, tocamientos, manoseos, etc. 

En el capítulo II, artículos 5 y 6 se le asigna al Instituto Nacional de la Mujer la competencia de ser el organismo rector encargado de diseñar las políticas públicas para efectivizar las disposiciones de la ley, y le atribuye determinadas acciones para registrar situaciones de violencia y difusión de datos estadísticos y resultados de sus investigaciones con el fin de monitorear las políticas públicas a través del Observatorio de la Violencia contra las Mujeres.  Se considera innecesario y poco útil dado que dicha institución ya funge como órgano rector en  materia de violencia contra la mujer, y promueve políticas de  prevención de igualdad y equidad de género, consagrados en convenciones, convenios, tratados internacionales (Ley de Creación del INAMU, Ley contra la Violencia Doméstica).

Es evidente y concuerda este órgano asesor con el INAMU en cuanto a la invisibilización del proyecto en torno a la rectoría definida por ley en esta materia.  Con la emisión de la ley N. 8688 (vigente desde el 19 de diciembre del 2008)  Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia en contra de las Mujeres, el legislador aprobó un marco que dispone toda una estructura estatal para el diseño, ejecución y seguimiento de políticas públicas en esta materia.  Siendo ello así, este proyecto incurre en duplicidades al asignar competencias a entes públicos que ya las tienen asignadas en otros cuerpos normativos.  Esa repetición y atribución de políticas y funciones ya existentes, aparte de ser innecesaria, genera caos e incerteza jurídica,  y atenta contra los principios de eficiencia y eficacia que deben imperar en la actividad administrativa.

En efecto, mediante la creación del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia en contra de las mujeres, se estableció un enlace de deliberación, concertación, coordinación, y evaluación entre el INAMU, ministerios e instituciones descentralizadas del Estado y organismos relacionados con la materia.  Su función esencial es promover políticas públicas que garanticen el cumplimiento de los mandatos establecidos en convenios y convenciones internacionales.  En síntesis, la iniciativa objeto de estudio desconoce las competencias atribuidas al INAMU en esta materia y deja de lado lo dispuesto por la Ley 8688 que opera bajo el marco conceptual derivado de la Convención Belem do  Pará, en torno a lo que debe entenderse por violencia hacia las mujeres.  Sin duda alguna, el acoso sexual callejero se engloba como un subtipo de esta violencia en general  hacia las féminas.

Por otra parte, la distribución de políticas públicas estatales a cada Ministerio parte de realidades ajenas a nuestro sistema de gobierno al incluir a entidades que no son propias de nuestra Administración Pública.  Lo anterior, muy probablemente al incluir capítulos de proyectos o leyes de otras países latinoamericanos que tienen sistemas de gobierno diversos al nuestro. (Por ejemplo, Consejo Federal de la Función Pública, Ministerio de Educación de la nación).

En relación con el procedimiento diseñado en la propuesta, no se vislumbra con claridad si se pretende incluir el tipo penal de acoso sexual callejero como un delito,  o bien   si será una contravención.  Debe precisarse esto con claridad a efecto de tener certeza y seguridad jurídica en orden al tipo penal existente y las consecuencias que le serán atribuidas a los infractores de la misma.  Como se indicó con antelación, deben precisarse con toda claridad los diferentes tipos de manifestación que reviste el acoso callejero para tener certeza de la infracción cometida y la pena o multa prevista por ello, aspectos sin los cuales es ilusorio establecer una sanción por la comisión de dichas conductas.

En torno a la presentación de la denuncia no se define expresamente quien será el juez competente para conocerlo.  No es posible atribuir competencias de forma generalizada.

Finalmente, en torno al Registro de denuncias efectuadas por hechos de violencia, y datos de la víctima y del agresor, se considera que eventualmente esta disposición podría entrar en colusión con otros derechos fundamentales igualmente objeto de tutela, como lo son el derecho a la intimidad, privacidad, autonomía informática, etc.  Máxime que el registro sería de acceso público.

CONCLUSION

En virtud de todas las consideraciones realizadas, se colige que la iniciativa propuesta tiene una finalidad válida y legítima, cual es implementar una normativa especial que regule, prevenga y sancione el acoso sexual callejero. No obstante se observa que el proyecto adolece de serios problemas de técnica y constitucionalidad que deben ser solventados.  Por lo anterior se recomienda valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento.

Sin embargo, su aprobación o no  es un asunto de política legislativa atribuido en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Atentamente,

 

 

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes

Procuradora Adjunta

MMB/jlh