16 de noviembre de 2016

OJ-143-2016

 

Licenciada

Silva Maria Jiménez Jiménez

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número CJ-208-2015 (sic) de 13 de setiembre de 2016, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

La consultante solicita criterio en torno al proyecto de Ley tramitado bajo el expediente legislativo No. 19.963, denominado “EXONERACION DE IMPUESTOS Y TASAS MUNICIPALES  A LAS JUNTAS DE EDUCACION Y JUNTAS ADMINISTRATIVAS DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE ENSEÑANZA”.

 

De previo a conocer lo consultado, procede aclarar que la opinión que se emite no posee carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por una comisión de la Asamblea Legislativa, y no por la Administración Pública, de conformidad con lo estipulado en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), por ende, se conoce su solicitud como una colaboración de éste Órgano Asesor a la importante labor que desempeña ese Órgano Legislativo.

 

                                                                               

II.                SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

 

De la lectura de la exposición de motivos que introduce el proyecto de ley objeto de consulta, No. 19.963, se advierte la preocupación del Sr. Diputado proponente por facilitar la labor de las juntas de educación y las administrativas del sistema educativo costarricense, al indicar lo siguiente:

 

“(…) La situación de las juntas de educación y administración no son homogéneas y estas muestran grandes disparidades.

El éxito o fracaso de la gestión de las mismas depende de una serie de factores de distinta naturaleza, factores asociados a la ubicación territorial de las juntas (urbano-rural), las distancias que los acercan o separan de los municipios y el total de fondos que reciben en correspondencia con el número de alumnos que atienden los centros.

La Dirección de Programas de Equidad (DPE) otorga el servicio de comedor al cien por ciento (100%) de los estudiantes del nivel de preescolar y primaria matriculados en los centros educativos que forman parte del Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente (Panea), lo que significa que para estos niveles educativos todos los estudiantes matriculados son beneficiarios del Panea.

En secundaria el Panea no es de cobertura universal, sino que es de carácter social focalizado, debe priorizarse la atención de los beneficiarios del servicio de comedor. Estos recursos provenientes de Panea, son su mayor ingreso presupuestario destinado exclusivamente a los servicios de alimentación.

Es importante mencionar que las juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, por lo que están autorizadas para adquirir derechos, contraer obligaciones, y, por supuesto, ser titulares o propietarios de bienes muebles e inmuebles. De hecho, muchas juntas son dueñas de las propiedades donde se asientan una gran cantidad de escuelas y colegios públicos, debiendo velar para que existan adecuadas condiciones en la planta física de los centros educativos oficiales. También de áreas como gimnasios o espacios recreativos, para el desarrollo integral de los estudiantes.

Uno de los principales problemas que enfrentan las juntas es que algunas deben pagar altos costos por servicios, tasas e impuestos municipales, que las llevan a enfrentar hasta procesos judiciales como el remate de propiedades y otros bienes.

Ante los limitados recursos económicos de que disponen esta situación va a repercutir negativamente en el proceso de enseñanza-aprendizaje, pues se estarían destinando fondos al pago de impuestos en perjuicio de la atención de otras necesidades que cotidianamente tienen los centros educativos del país.

Esta situación afecta el desarrollo del principio constitucional que nuestros niños, jóvenes y adolescentes reciban una educación de calidad (…)”

 

 

Las anteriores consideraciones del Sr. Diputado Jiménez Succar sustenta la propuesta de ley, que a continuación se transcribe:

“ARTÍCULO ÚNICO.-

Se exoneran a las juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza del pago de tasas, servicios e impuestos municipales.

 

TRANSITORIO ÚNICO.-

Se autoriza a las municipalidades y a los consejos municipales de distrito para que condonen las deudas acumuladas a la entrada en vigencia de esta ley, por concepto del pago de tasas, servicios e impuestos municipales, con sustento en la autonomía municipal administrativa y tributaria.”

 

En punto al proyecto consultado, no podemos dejar de indicar que  Juntas de Educación y Juntas Administrativas, poseen naturaleza de entes públicos menores que conforman la Administración Pública descentralizada. Así se indicó en el dictamen C-170-2005 del 6 de mayo del 2005, que al efecto dispuso:

 

“A las Juntas Administrativas al igual que las Juntas de Educación de conformidad con las Leyes N°s 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de 1957 y sus reformas (Ley Fundamental de Educación se les otorga plena personalidad jurídica y patrimonio propio, es decir, han sido creadas en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica propia para atender una serie de fines especiales. Pueden calificarse – al igual que las Juntas de Educación - como entes públicos menores, distintos del Estado, que conforman también la Administración Pública descentralizada, es decir, son entes descentralizados instrumentales. Como todos los entes públicos menores están sometidos en primer término a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo, es decir, a una relación de dirección de parte de éste.

 

       Siendo entonces que las Juntas Administrativas gozan de una naturaleza jurídica igual a las de las Juntas de Educación - son entes descentralizados del Estado - les resulta aplicable el análisis realizado en el dictamen C-062-2005 respecto al régimen exonerativo de las Juntas de Educación. Dice en lo que interesa el dictamen de referencia:

 

“Si analizamos los supuestos de excepción contenidos en el artículo 2° de la Ley N° 7293, advertimos que mediante el inciso l) se exceptúan de la derogatoria general a que refiere el artículo 1° de dicha Ley, aquellos regímenes exonerativos que se hubieren otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales. Lo anterior implica, que independientemente de que las Juntas de Educación hubieran sido calificadas en su oportunidad  como órganos del Ministerio de Educación Pública (dictamen C-128-92), o como entes descentralizados (dictamen C-386-2003), los regímenes de favor que las beneficia siempre queda fuera del alcance de la derogatoria genérica prevista por el legislador en el artículo 1° de la Ley N° 7293 por disposición del inciso l) del artículo 2° de la Ley.

 

Sin perjuicio de lo dicho, debe advertirse que al variarse la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación, se produce en cambio de importancia en cuanto al origen del régimen exonerativo; por cuanto a tenor del dictamen C-128-92 al haberse calificado a las Juntas de Educación como órganos del Ministerio de Educación, éstas resultaban exentas en virtud del principio de inmunidad fiscal del Estado (El Poder del Estado para imponer tributos y su posición como sujeto acreedor de la obligación tributaria es precisamente el fundamento del principio de inmunidad fiscal del Estado, al entenderse que éste no podría ser deudor de aquellos tributos creados a su favor. Sobre este tema, pueden verse, entre otros, los pronunciamientos de la Procuraduría C-336-83, C-142-91, C-114-92 y C-035-2000), en tanto, al ser calificadas como entes descentralizados y haberse reconsiderado el dictamen de referencia, las exenciones a favor de las Juntas de Educación derivan,  en virtud del principio de legalidad, de leyes concretas que le otorguen beneficios fiscales.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Precisamente, el proyecto objeto de consulta, plantea un artículo primero que pretende establecer una exoneración a las juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza del pago de “tasas, servicios e impuestos municipales”.

 

Al efecto, debemos indicar que, con base en el principio de legalidad tributaria contenido en los artículos 121, inc. 13, de la Constitución y 5°, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos, es potestad del legislador, crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales.

 

Propiamente sobre las exenciones o exoneraciones, en el dictamen número C-040-2013 de 12 de marzo del 2013, éste Órgano Asesor indicó lo siguiente:

 

“(…) LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE EXENCIONES Y BENEFICIOS FISCALES COMO EXIGENCIA LÓGICA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA

 

La reserva de ley en materia de exenciones, reducciones o beneficios fiscales es una exigencia lógica del principio de legalidad tributaria. Esto en virtud de que la exención afecta  uno de sus elementos esenciales, de regulación legal. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Código Tributario, art. 5, inc. b.  SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-2007, 5-2000 y 91-2011, entre otros. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 182/2012). Al verificarse el presupuesto de hecho de la exención, hace inexigible la obligación tributaria. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).

 

La exención tiene lugar cuando una norma contempla que en los casos expresamente fijados en ella, no obstante realizarse el hecho imponible, no se desarrolla –en todo o en parte- el deber de pagar el tributo. (STERLING, Ana y HERRERA, Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit. Marcial Pons.  Madrid.  2002, pgs 343-347, 381 y 395).  Es la dispensa legal de la obligación tributaria (art 61 Código de Normas y Procedimientos Tributarios), que “enerva los efectos derivados del cumplimiento del hecho imponible en los supuestos específicos que prevé”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 603-F-2007).

 

El mismo voto explica la exención por la concurrencia de dos normas legales en sentido contrario: Una, define el hecho imponible y apareja el surgimiento del deber impositivo. En tanto la otra enerva sus efectos. “Puede ser subjetiva, en la circunstancia de que determinados sujetos que realicen el hecho imponible se vean exentos de pago, o bien, objetiva, que impide se aplique a ciertos supuestos incluidos en éste, y que la norma exoneradora precisa”. 

 

Además del elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, las normas de las exenciones tributarias afectan “los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones y reducciones) o en el tipo de gravamen”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No.  24-2007).

 

La exoneración tributaria puede tener dos efectos jurídicos: impedir el nacimiento de la obligación tributaria (exención total) o reducir la cuantía del tributo (exención parcial), a través de bonificaciones o deducciones, "por ciertos actos, hechos o negocios, o a ciertos sujetos pasivos”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No.  24-2007.  También se aplica esa técnica a  actividades. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 17/2006). Sobre la dispensa total, si exonera por completo de la obligación tributaria, o parcial, si ésta surge con un monto más reducido, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL 5282-04. SALA PRIMERA DE LA CORTE, 399-2006, 580-F-2007 y 711-F-SI-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).  (Lo resaltado no es del original).

 

Así, la exoneración, como dispensa del pago de la obligación tributaria, solo puede ser creada por ley y además debe cumplir requisitos establecidos en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en cuanto a la especificación de “las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones”, aspecto que debe revisarse en la norma propuesta.

 

En ese sentido, se advierte que el artículo único propuesto refiere a la exoneración de “tasas, servicios e impuestos”, siendo que se advierte una imprecisión técnica, en tanto no se explica, ni precisa,  la inclusión de “servicios” y a cuáles refiere, máxime si se considera que lo que se persigue con ésta iniciativa es exonerarse del pago de obligaciones de carácter tributario a las Juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza.

 

En ese sentido, dentro de las obligaciones tributarias municipales se encuentran la tasa y los impuestos, siendo que la primera, la tasa, corresponde a la prestación de servicios municipales, de manera que, la indicación de “servicios” en la norma propuesta no corresponde al concepto técnico de obligación tributaria.

 

En cuanto al transitorio único que se propone, éste refiere a la condonación de deudas, al disponer:

 

 “TRANSITORIO ÚNICO.-

Se autoriza a las municipalidades y a los consejos municipales de distrito para que condonen las deudas acumuladas a la entrada en vigencia de esta ley, por concepto del pago de tasas, servicios e impuestos municipales, con sustento en la autonomía municipal administrativa y tributaria”

 

            En cuanto a la iniciativa de condonar deudas que se pretende establecer a través de este transitorio, debemos señalar que, efectivamente, ésta debe ser dispuesta por ley.

            Al efecto, tratándose de impuestos, nos remitiremos al Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que en Capítulo V regula lo concerniente a la extinción de la obligación tributaria. Así el artículo 35 dentro de los medios de extinción de la obligación tributaria señala en el inciso d) la condonación o la remisión. En la Sección Quinta, referente a la condonación o remisión el artículo 50 regula el procedimiento, y en lo que interesa dispone:

“Procedimientos. La obligación de pagar los tributos solamente puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general. Las obligaciones accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser condonadas por resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones que se establezcan en la Ley.”

Así las cosas, esta norma resulta de necesaria revisión para la creación de un transitorio en que se disponga la condonación de deudas derivadas de la falta de pago de impuestos y tasa municipales.

Luego, se advierte que la norma transitoria propuesta, plantea una condonación genérica de deudas, toda vez que el artículo no precisa a qué sujetos pasivos pretende dirigir la condonación. Se entiende, de la lectura del proyecto, que ésta estaría referida únicamente a las Juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza, sin embargo, la norma no lo señala expresamente, por lo que debe revisarse la redacción del transitorio propuesto.

            Finalmente, no puede dejarse de indicar, que por tratarse de una propuesta de exoneración de obligaciones cuyo sujeto activo son las Municipalidades, deberá consultarse el proyecto a éstas, en virtud de tratarse de entes autónomos que recibirán los efectos de una eventual aprobación del presente proyecto.

III.             CONCLUSIÓN

    

De conformidad con lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que, el proyecto de Ley denominado “No. 19.963, denominado “EXONERACION DE IMPUESTOS Y TASAS MUNICIPALES A LAS JUNTAS DE EDUCACION Y JUNTAS ADMINISTRATIVAS DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE ENSEÑANZA” presenta problemas de técnica legislativa. Su aprobación o no es un asunto de exclusivo resorte de la potestad legislativa que se confiere a la Asamblea.

 

 

Atentamente;

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández               

Procuradora Adjunta