25 de noviembre de 2024

PGR-C-274-2024

Doctora

Mary Dennise Munive Angermüller

Presidente

Junta Rectora del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM)

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. CONAPAM-JR-45-O-2024, de 14 de noviembre de 2024, asignado a este despacho el 18 de noviembre último, y por el que, en atención del acuerdo 6 de la sesión ordinaria 28-2024 de la Junta Rectora del CONAPAM, formula un par de preguntas relacionadas con el sistema de evaluación de desempeño instaurado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, y la Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159, y los incentivos que de aquel derivan.

            Consulta lo siguiente:

1.      ¿Con que alternativas cuenta la Administración, en caso de que no se aplique la evaluación del desempeño a sus personas servidoras?, ¿la misma solución podría aplicarse por omisión de algún período u omisión en general, durante la vida laboral de las personas servidoras?

2.      ¿Con que alternativas cuenta la Administración, en caso de que, a pesar de no aplicar la evaluación de desempeño, se reconozcan aumentos anuales a las personas servidoras? Lo anterior, tanto para los eventuales aumentos anuales, de previo a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público y posterior a esta.

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. CONAPAM-DE-AJ-034-CJ-2024, de fecha 12 de noviembre de 2024, que si bien está relacionado genéricamente al tema consultado, resulta ostensible que fue emitido con fines distintos a consultarnos y por demás, su contenido no abarca totalmente el objeto puntual de la consulta ahora formulada.

De lo hasta aquí expuesto, advertimos que lamentablemente no podremos ejercer nuestra función consultiva vinculante en este asunto; lo cual, de seguido explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente consulta. Criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023).

Y según puede verificarse del contenido mismo del oficio No. CONAPAM-DE-AJ-034-CJ-2024, op. cit., de la asesoría legal institucional que se acompaña, éste último no cumple con las características señaladas, pues fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente un requerimiento distinto de la Directora Ejecutiva de CONAPAM, y si bien desarrolla de forma genérica temas relacionados con el sistema de evaluación de desempeño instaurado a partir de las reformas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por la denominada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, en realidad omite por completo referirse, por ejemplo, al Capítulo XVIII “De la Evaluación del Desempeño” -arts. del 100 al 105-, del Reglamento Autónomo de Servicio y Organización del CONAPAM, Decreto Ejecutivo No. 39540-MP, y tampoco hace el análisis técnico jurídico de las alternativas de no aplicar la evaluación de desempeño y su incidencia en el pago del incentivo por concepto de anualidad ligado a dicha evaluación; o sea, no da respuesta de cómo resolver esa situación específica, lo cual es el objeto indiscutible de la presente consulta. Todo lo cual evidencia que, en realidad, aquel órgano asesor rehuyó expresamente pronunciarse sobre lo consultado.

Cabe insistir que nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente la pregunta formulada” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022 y PGR-C-034-2024 de 04 de marzo de 2024).

De ahí que en el presente caso no pueda advertirse la existencia de un criterio detallado, completo y profundo, que permita suponer que la Administración consultante tenga un entendimiento pleno y adecuado de las interrogantes que ahora formula. Echándose entonces de menos un criterio jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

Por ende, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo con el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

De lo expuesto es fácil inferir que no se cumple entonces en el presente caso el requisito de admisibilidad aludido. Y por consiguiente, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd