C-014-98

21 de enero de 1998

Señor

Lic. José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato dar respuesta a su oficio nº AJ-121-DGPN-97, mediante el cual solicita incoar acción de inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley de Protección Fitosanitaria (nº 7664 del 8 de abril de 1997), en cuanto declara que el Servicio Fitosanitario del Estado "... contará para su funcionamiento y administración con personalidad jurídica instrumental...".

   Antes de referirnos a esta petición, se informa que la misma no se cursó al momento de ingresar, toda vez que esta oficina estaba simultáneamente estudiando una extensa y compleja consulta sobre la naturaleza del Servicio Fitosanitario, que incluía la revisión de ese concepto de "personalidad jurídica instrumental", presentada por le Director de Sanidad Vegetal (oficio nº SFE.561 de 17 de julio de 1997). Aunque finalmente la referida consulta no se evacuó, dado que el consultante no cumplió con una prevención que le hiciéramos, inicialmente habíamos juzgado oportuno concluir dicho estudio antes de atender la solicitud de Presupuesto Nacional, por razones obvias.

   Lleva razón su asesora legal, en cuanto señala que la Procuraduría ha puesto de manifiesto la existencia de pronunciamientos contradictorios de la Sala Constitucional en este tema. Así, por ejemplo, el dictamen n° C-175-96, de 21 de octubre de 1996, analiza cómo dicha "personalidad jurídica instrumental" reviste diferente significado en dos de sus fallos, los cuales también dan respuestas antagónicas sobre la compatibilidad constitucionalidad de las denominadas "personificaciones presupuestarias" u "órganos-persona"; por lo que se concluye que "... no existe, por el momento, una verdadera doctrina jurisprudencial en este campo, que oriente respuestas sólidas. Se trata, pues, de un asunto que aún está pendiente de dilucidar por la jurisdicción constitucional (una conclusión similar apunta un reciente pronunciamiento de la Procuraduría, Nº C-171-96 del 18 de octubre de 1996)...".

   Dicha situación se mantiene en nuestro criterio, no obstante el dictado del voto n° 4681-97 de las 14 :42 horas del 14 de agosto pasado (1); y es por ello que sosteníamos, en una reciente opinión jurídica rendida a la Asamblea Legislativa, lo siguiente:

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NOTA (1): En dicha sentencia se señala lo siguiente: "... El acto de creación de la Junta... establece que... es un órgano adscrito al Ministerio de Planificación y Política Económica, que goza de desconcentración máxima, que tiene personalidad jurídica instrumental para cumplir con sus fines, establece las normas esenciales de integración de la Junta, la que queda sujeta a las reglas de nombramiento y operatividad que dicte el Poder Ejecutivo vía decreto y por último, se crea la figura del Director Ejecutivo como órgano ejecutivo de la Junta. Puede advertirse que, aún y cuando el proyecto llama al órgano que crea, (desconcentrado en el grado máximo con personalidad jurídica instrumental (, desde el punto de vista del Derecho Administrativo es posible argumentar en sentido contrario parar afirmar que se trata, en realidad, de una institución autónoma ; sin embargo, la Sala acepta como constitucionalmente correcta la figura de la personería jurídica instrumental -órgano persona- y no hace cuestión sobre este aspecto derecho ella consulta ; es decir, se entiende que no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico -como lo ha definido la doctrina nacional- sino más bien, atribuir esa competencia -en este caso, la de administrador del Depósito Libre Comercial de Golfito y la genérica es la de ser el órgano encargado de promover el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur- a una persona jurídica nueva que se crea, que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita al Ministerio de Planificación y Política Económica. Consecuentemente y desde el punto de vista estrictamente formal, la creación de la Junta, tal y como aparece en el contenido del artículo 10 del proyecto consultado, no resulta ser contraria al inciso 3) del artículo 189 constitucional ...".

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"... existe un debate constitucional pendiente sobre esta materia, que al evadirse ha multiplicado la confusión entre los operadores jurídicos; situación de la que no escapa la propia Asamblea Legislativa. De esta última han emanado en los últimos años varias leyes en donde se confiere a distintos órganos del Poder Ejecutivo la indicada (personalidad jurídica instrumental (cuyos contornos no son generalmente claros, aunque en la mayoría de los casos parecen autorizar la gestión financiera de determinados recursos públicos al margen de la caja única y de la presupuestación general del Estado. Somos conocedores de una resolución reciente de la propia Sala Constitucional [aquí hacíamos alusión al voto antes citado], en la cual se refirió a este tipo de figura organizativa y sostuvo que no contrastaba con lo estipulado en el numeral 189 constitucional. Sin embargo, la duda de constitucionalidad persiste en relación con los principios aludidos, máxime que la misma resolución es clara al reconocerles rango constitucional" (OJ-056-97 del 30 de octubre de 1997).

   No obstante lo anterior y por las razones que de seguido se exponen, no podemos acceder a la solicitud por usted planteada.

   El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que el Procurador General de la República está legitimado para interponer directamente acciones de inconstitucionalidad, es decir, que podrá hacerlo sin necesidad de que exista un "caso previo pendiente de resolución" en que el alegato de inconstitucionalidad respectivo sea útil a los intereses que se defienden judicial o administrativamente; lo cual constituye una de las excepciones legalmente dispuestas en relación con el carácter incidental que, como regla, presentan las acciones de esa naturaleza en nuestro medio.

   La anterior precisión nos permite distinguir dos supuestos en que la Procuraduría General de la República puede ser actora en estos procesos de inconstitucionalidad. En primer lugar, por decisión de cualquiera de sus Procuradores cuando, figurando como mandatario judicial del Estado en un proceso específico, juzgue -sujeto sólo a su leal saber y entender- que existe base para promoverlo, en defensa de los intereses a los que se debe como profesional. En segundo término, cuando la acción sea interpuesta directamente por el Procurador General de la República.

   En este último caso, el jerarca institucional no actúa vinculado por o bajo la autorización de la autoridad gubernamental, sino con independencia de criterio, tal y como lo aclaró la Sala Constitucional en su voto nº 3606-93 de las 14 :51 horas del 27 de julio de 1993 (2). En tal posición, sigue interviniendo a manera de un "ministerio público de la jurisdicción constitucional", para utilizar una frase acuñada por la propia Sala en una vieja resolución (3).

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NOTA (2): "... Cabe agregar, en cuanto a la manifestación del Procurador General Adjunto en el sentido de que la presente acción la ejercía a solicitud del señor Ministro de Salud, Dr. Carlos Castro Charpentier, que tratándose de una atribución exclusiva del Procurador General o del Adjunto, y en virtud de la independencia funcional y de criterio que en el desempeño de ellas reconoce el artículo 1° de la referida Ley Orgánica (de la Procuraduría General de la República), que esa manifestación es innecesaria y carece de todo interés jurídico a los fines del ejercicio de la acción ...".

NOTA (3): Resolución sin número de las 17 :15 horas del 7 de febrero de 1990.

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   Por ello, cuando la autoridad administrativa insta la interposición de una acción de inconstitucionalidad, la Procuraduría entiende que le asiste el derecho de valorar discrecionalmente la seriedad del planteamiento de inconstitucionalidad y se reserva, entonces, la posibilidad de rechazar toda solicitud que no resista este examen preliminar.

   Por otro lado, también hemos comprendido que la voluntad gubernamental en este ámbito debe estar claramente manifestada, por lo que la costumbre ha sido exigir que la solicitud del Poder Ejecutivo haya sido aprobada por el Consejo de Gobierno, salvo que provenga o cuente con el visto bueno del señor Presidente de la República; y, en esta oportunidad, hemos considerado conveniente hacer de dicha costumbre un principio hermenéutico asentado jurisprudencialmente, por cuanto garantiza que nuestra posterior actuación judicial no provoque innecesarios roces o conflictos gubernamentales. En razón de lo expuesto, sugerimos al petente dirigirse al Consejo de Gobierno.

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   Del señor Director General de Presupuesto Nacional, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR FISCAL

LAS

cc: Lic. Harry Muñoz Alpízar, Secretario General del Consejo de Gobierno.