C-004-98

San José, 7 de enero de 1998

Señor

Lic. Fabián Volio Echeverría

Ministro de Justicia y Gracia

S. D.

Estimado señor Ministro:

   Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio 0001-98 D. M., de cinco del mes en curso, en el que nos refiere el conflicto diplomático suscitado con motivo de la tenencia de tierras de la zona costera de Pavones, jurisdicción de Golfito. Indica que como solución parcial se ha previsto el desalojo administrativo de los ocupantes, quienes -en disputa con otras personas- alegan tener mejor derecho de posesión. No obstante, agrega, se presenta el problema de la inexistencia de demarcación de la zona marítimo-terrestre y de plan regulador.

   En vista de lo cual nos consulta "si un simple poseedor u ocupante de la zona marítimo-terrestre puede solicitarle a las autoridades administrativas, en este caso, al Ministerio de Seguridad Pública, que se desaloje del terreno reclamado a otros ocupantes o poseedores en precario". Ello por cuanto "el desalojo que efectuasen las autoridades de policía favorecería a un poseedor en precario frente a otro poseedor en precario".

   Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente. De los términos que emplea en su nota se infiere que el contexto en que circunscribe la consulta es el del mero detentador de hecho que carece de título administrativo habilitante para utilizar en forma privativa o especial una porción de la zona marítimo-terrestre, integrante -como se sabe- del dominio público del Estado, a tenor de los artículos 1, 7, 9 a 11 de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977. Sin embargo, según jurisprudencia de la Sala Constitucional (Votos 2306-91, 2704-91, 4199-93, 219-94 y 555-96, entre otros) y pronunciamientos de la Procuraduría (C-100-95, C-027-96), el permiso de uso otorga también una condición precaria al autorizatario; por lo que haremos alguna mención a éste.

   Planteadas así las cosas, consideramos que la respuesta a su pregunta debe partir del comentario de los aspectos que se pasan a abordar.

1) DEBER DE PROTECCION DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE POR PARTE DE TODOS LOS CIUDADANOS

   El deber de protección del demanio costero por todos los ciudadanos se halla instituido, con claridad meridiana, en el artículo 1° de la Ley 6043: "La zona marítimo-terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la Ley".

   La tutela a que se alude es genérica. Comprende la protección de la integridad jurídica y material de los bienes, así como su debida y racional utilización; todo con miras a garantizar el destino y uso público impresos.

   La norma se conecta con la concepción del demanio costero como bien medioambiental. Se trata de recursos naturales, de gran valía, en cada uno de sus componentes y en cuanto ecosistema: suelo, subsuelo, mar, flora y fauna marinas, etc. De donde se sigue que en la afectación de ese dominio público natural subyacen también otros fines prioritarios, como los que garantiza el artículo 50, segundo párrafo, de la Constitución. Las relaciones del hombre con el ecosistema costero han de ser sostenibles y permitir la satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni desvirtuación hacia el futuro.

   Siendo que los abusos y principales deterioros del litoral proviene de actos humanos, problemática de complejas proyecciones sociales, resulta indispensable el deber de todos de preservarlo en condiciones adecuadas.

   En lo que ahora interesa, el texto legal mencionado envuelve un mandato de evitación de conductas dañosas o antijurídicas y es cauce de entrada a la participación ciudadana para contrarrestarlas. Posibilita la amplia legitimación para formular denuncias por infracciones a las normas sobre zona marítimo-terrestre, en defensa de su integridad y del derecho de uso público.

   En concreto, la acción tendente a exigir a los órganos administrativos, según sus competencias, la observancia de lo establecido en la Ley 6043 y disposiciones dictadas en su desarrollo y aplicación es un medio idóneo para hacer efectivo el deber de contribuir a la protección del demanio que regulan. Consecuentemente, cualquier persona puede, y debe, solicitar a las respectivas autoridades el desalojo administrativo de quienes detentan sin ningún título espacios de la zona marítimo terrestre. Mas, si el gestionante fuese infractor, ha de procederse en su contra de igual manera.

2) DEBER ADMINISTRATIVO DE DESALOJAR A LOS INFRACTORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE

   Lo dicho se concatena con la prohibición de ocupar, realizar desarrollos o actividades, sin "autorización", en la zona marítimo-terrestre (art. 12 ; Ley 6043), y el deber de las municipalidades y autoridades de la jurisdicción correspondiente, de proceder, tan pronto tengan noticia de las infracciones y previa información levantada al efecto, si se estimare necesario, al desalojo de los transgresores y a la restitución de las cosas al estado anterior, a expensas del infractor, sin perjuicio de las sanciones penales en que incurriere (art. 13 ibid.).

   La norma recién citada tiene fundamento doctrinario en el principio de autotutela de los bienes demaniales, que faculta a la Administración a protegerlos directamente, sin acudir a los Tribunales. La satisfacción de los fines públicos que persiguen no puede demorarse o verse obstruida por actitudes reticentes o ilegítimas de los administrados. "Es necesario que la Administración pueda, sin trabas, sin intervención de otras autoridades, impedir toda empresa perjudicial para el dominio público o contraria al destino de éste...Pero su acción defensiva debe ser tan rápida y enérgica como sea posible". (1)

   De ahí que el privilegio de autotutela sea un mecanismo imprescindible para llevar a cabo una actuación administrativa eficaz, en cuanto realiza, de forma ágil, el interés público, sin la dilación de los procesos judiciales. En tanto poder-deber obliga a la Administración a ejercitar una vigilancia continúa sobre sus bienes de dominio público, preservándolos de deterioros y usos indebidos.

   Sin embargo, en su ejercicio han de respetarse los derechos fundamentales de los sujetos pasivos. En esta línea, a propósito del artículo 13 de la Ley 6043, ha dicho la Sala Constitucional que "en cuanto al deber de levantar la información previa que allí se establece, la Sala encuentra que siempre será necesaria. Por manera que la frase "si se estimare necesaria", como excepción a la regla, solamente puede entenderse en casos en que el posible infractor acepte expresamente su condición de tal y se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que deberá constar de modo fehaciente. Esto se interpreta así, a fin de resguardar el debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política "" (2)

   Acerca del principio de autotutela del dominio público y la procedencia del desalojo administrativo de las personas que lo invaden u ocupan mediante vías de hecho o sin permiso, pueden confrontarse los precedentes de la misma Sala números 447-91, 770-91, 1055-92, 1207-93, 4199-93, 3792-93, 4472-93, 6434-93, 219, 221, 2767, 4717, 6795 y 7049; todas de 1994, 7049 y 5899 de 1994, 846-95 y 3145-96.

   Si bien la Sala Constitucional ha expresado que "sobre los bienes demaniales los particulares no pueden derivar derechos, siendo potestad de la Administración la de remover a sus ocupantes libremente", esto es con la salvedad de "los casos en que esos ocupantes hayan estado en posesión del bien con permisos o autorizaciones de los entes públicos, en el sentido que la remoción deberá hacerse una vez cumplido el plazo respectivo"(3)

   Sobre el artículo 13 de la Ley 6043, según el propio Tribunal "debe entenderse que esa previsión legal se refiere a aquellas situaciones "de hecho" en que los particulares ocupen la zona de dominio público, sin ninguna autorización. En otras palabras, como ya lo indicó la Sala en voto 447-91, la administración puede en el ejercicio de sus facultades de autotutela recuperar la posesión de quien indebidamente la ha tomado, si el bien es de dominio público" (Voto 770-91).

   Pero, añade la resolución, si ha mediado acto declarativo de derechos y "por circunstancias posteriores los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo-terrestre encuentran que existe un vicio de nulidad en el acto", ..la vía correspondiente para solicitarla es el contencioso de lesividad, con ajuste a los artículos 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, la Administración puede declararlas, sin ocurrir al proceso de lesividad, en el plazo de cuatro años, siguiendo el debido proceso, con dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. (4)

   Finalmente, debe recordarse que en el supuesto de haberse otorgado permisos de uso de dominio público o derechos expresa y válidamente a título precario, para la revocación administrativa por razones de "oportunidad" o "conveniencia" rige lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. (Sobre el cumplimiento del debido proceso en tal hipótesis, cfr. el Voto 6434-93 de la Sala Constitucional).

3) IMPEDIMENTO PARA LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESION CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LA ZONA MARITIMO-TERRESTRE

   Un último aspecto a destacar es que la inalienabilidad de los bienes demaniales impide su enajenación, parcial o total, voluntaria o forzosa, por los modos y formas del Derecho privado. Pero, supone además que aquellos "no pueden ser poseídos modo civil por los particulares."(5)

   En este sentido, por ejemplo, la actual Ley de Costas española, 22/1988, de 28 de julio, al consagrar el principio de indisponibilidad, establece (artículo 8) que en ese tipo de bienes "no se admitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la presente Ley, careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad."

   Nuestra Sala Constitucional ha sostenido una tesis análoga: "La acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" de los bienes demaniales, los que estando fuera del comercio "no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho de aprovechamiento ..." (Voto 2306-91 de 14 :45 hrs. del 6 de noviembre de 1991). Por ello, la mera tardanza o tolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no concede ningún derecho al transgresor. (6)

   La idea de que el dominio público, por su naturaleza, no puede ser objeto de posesión privada se reitera, entre otras, en las resoluciones del Tribunal Constitucional números 480-90, 1055-92, 1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94 y 422-96.

   La antigua Sala de Casación consideró también incompatible con los fines que el legislador asigna al demanio la posesión animus domini de los particulares, entendida como facultad que corresponde a una persona de tener bajo su poder y voluntad una cosa para ejercer sobre ella de manera exclusiva los actos de uso y goce, como si fuese propietario.(7) Las cosas públicas, en cambio, "no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las mismas tuviere". "Correlativamente tampoco puede el Estado ni sus organismos perderlas por prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino."(8)

   El criterio es igualmente suscrito en varias resoluciones de los Tribunales Superiores que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien, careciendo el particular durante ese intervalo del derecho de poseer."(9)

   Lo expuesto hace inaceptable que las discusiones judiciales sobre la tenencia, uso y aprovechamiento de espacios de la zona marítimo-terrestre entre dos o más administrados puedan redundar en perjuicio de la titularidad estatal o generar derechos posesorios aptos para usucapir, pues estaría en abierta contradicción con los artículos 1° y 7 de la Ley 6043.-

   Ante el Estado, toda "ocupación" que no haya sido debidamente "autorizada", deviene en ilícita y se impone el desalojo de los "ocupantes", a más de las sanciones penales a que dé lugar.

   Por consiguiente, no compartimos la tesis de dar cabida en sede jurisdiccional a acciones publicianas o de mejor derecho de posesión sobre parcelas de la zona marítimo-terrestre, reduciendo el asunto a un conflicto entre particulares, como consta, entre otras, en la sentencia 149-92 de la Sala Primera de la Corte, pues, por esa vía, podrían legitimarse posesiones que no son tales de cara a la Administración. En la sentencia 119-91 de la Sala Primera incluso se reconoció la usucapión sobre una finca situada en el Estero Guerra de Sierpe, Osa (ver arts.11 de la Ley 6043 y 4 de su Reglamento).

   En dictamen 100-95, de 10 de mayo de 1995, la Procuraduría dejó claro que, con arreglo al artículo 41 de la Ley 6043, el medio lícito normal de utilizar privativamente el demanio costero es la concesión, previo cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos. Los permisos de uso admisibles son los propios de utilizaciones especiales de corta duración, sin obras que tengan adherencia permanente a la tierra. Asimismo, en ese pronunciamiento y en el C-157-95, de 7 de julio de 1995, se aclaró la figura de los pobladores y únicos derechos de ocupación reconocidos por dicha normativa al entrar en vigencia ; situación intransmisible que no es dable perpetuar.-

4) CONCLUSION

  Se arriba así a la conclusión de que la pregunta de si un simple poseedor u ocupante de la zona marítimo-terrestre puede solicitar a las autoridades administrativas (Municipalidad del lugar o Ministerio de Seguridad Pública) que desaloje de la misma a otros ocupantes o poseedores en precario, ha de contestarse afirmativamente, con los matices que luego se harán. El deber que tienen todos los habitantes del país de contribuir a proteger esas dependencias demaniales contra apropiaciones o apoderamientos irregulares y deterioros, no permite hacer acepción de personas. Tampoco el carácter de dominio público de los bienes consiente salvedades en torno a la permanencia de detentadores ilícitos, quienes, por el contrario, deben ser desalojados "tan pronto se tenga noticia" de la infracción.

   En la respuesta va sobreentendido que la persona a desalojar administrativamente es la que ejerce la ocupación por vías de hecho, sin título o autorización administrativa que la habilite, con lo que no podría alegar derechos de posesión frente al Estado o la respectiva Municipalidad. Sin embargo, el solicitante no puede valerse de su gestión para ocupar el terreno cuando se hallare en la misma situación; esto es, si fuere otro infractor. Supuesto en el cual debe ser desalojado.

   A efecto de practicar el desalojo y salvo que el contraventor se allane a las actuaciones administrativas, lo que habrá de constar expresamente, debe levantarse la información correspondiente y observarse el debido proceso, confiriéndosele oportunidad de defensa y aportación de pruebas. La Sala Constitucional ha admitido la omisión de ese procedimiento cuando se reitera la ocupación de la zona marítimo-terrestre (Voto 5559-96, de 10 hrs. 24 mts. del 18 de octubre de 1996).

   El problema demarcatorio de la zona marítimo-terrestre que se apunta en la consulta tiene relevancia en tanto ha de acreditarse que el inmueble donde se realiza el desalojo es parte de la zona marítimo-terrestre. Esto en razón de la excepcionalidad que conlleva el ejercicio de las potestades de autotutela. "El privilegio que protege la demanialidad puede y debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado" (Sala Constitucional, resolución N° 3145-96 de 28 de junio de 1996, considerando IV). Si hubiere duda o faltaren elementos de juicio para situar el inmueble dentro del dominio público costero, se recomienda obtener el criterio del Instituto Geográfico Nacional, entidad técnica en la materia.

   El plan regulador es requisito para el trámite de una solicitud de concesión y construir obras con adherencia permanente al suelo, pero no incide en los trámites de desahucio. Sólo comprobaría indirectamente la imposibilidad jurídica de otorgar concesiones en el sector.

   Si el procedimiento de desalojo es instruido directamente por la autoridad de policía se aconseja recabar prueba auténtica de la Municipalidad que corrobore que el presunto infractor carece de todo tipo de autorización para ocupar el inmueble.

   De haber algún permiso de uso otorgado, el desalojo sólo podrá practicarse una vez vencido el plazo o revocado aquél, en firme, por la Municipalidad, en los supuestos del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.

   La autoridad de policía debe abstenerse de llevar a cabo desalojos si hubiesen actos administrativos declaratorios de derechos a favor del ocupante, hasta que estos se dejen sin efecto con arreglo a Derecho.

Del señor Ministro, con la debida consideración,

Dr. José J. Barahona Vargas

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

(1) Barckausen, H., cit. por Marienhoff, M. : Tratado de dominio público, Ed . T. E. A. En sentido concordante, Cassese, S., I beni pubblici, A., Giuffré, Milano, 1969, pg. 313.

(2) Voto 447-91, de 21 de febrero de 1991.

(3) Sentencias 2306-91, 12445-92, 3433-92, 1207-93, 4472-93 y 2767-94.

(4) Artículo 173. 4 de la Ley General de la Administración Pública y Voto 6434-93 de la Sala Constitucional.

(5) Calero Rodríguez, J. R., Régimen jurídico de las costas españolas. Ed. Aranzadi S. A., Pamplona. 1995, p. 515 y 517.

(6) Votos números 6758-93, de 22 de diciembre de 1993, y 61: 42 hrs. del 14 de noviembre de 1995. Dictamen de la Procuraduría General de la República C-230-97 de 3 de diciembre de 1997.

(7) Sentencia de 9.30 a. m. de 6 de junio de 1936, que desestima una acción sobre mejor derecho posesorio en la zona marítimo-terrestre.

(8) Sentencia de Casación N° 122 de 16 :15 hrs. de 16 de noviembre de 1965. II Semestre, II Tomo de la Colección de Sentencias. Cfr. asimismo la sentencia de esa Colección, año 1958, I Semestre, págs. 376 s.s., considerando XIV.-.

(9) Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 10166 de 1988, 1048 de 1988 y 9282 de 1987. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución Nº 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la Nº 910 de 1987.