C-225-1997

San José, 27 de noviembre de 1997

Licenciada

Sandra Piszk Feinzilber

Defensora de los Habitantes

San José

Señora Defensora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta el oficio DH-011-97 donde se consulta lo siguiente:"

"En la Gaceta del 30 de octubre de 1996, se publica el Decreto Ejecutivo No. 25558-S-MINAE por medio del cual se otorgan diversos plazos a las granjas porcinas que a la fecha no cuentan con sistemas de tratamiento de desechos o bien que habiendo construido algunos, éstos no hayan sido autorizados por el Ministerio de Salud para que continúen operando. (...) La primera consideración respecto de este decreto es que viene a otorgar nuevos plazos para que las granjas continúen operando sin contar con tratamiento adecuado de desechos y específicamente de vertidos, pese a que el artículo 132 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley No. 7317, vigente desde 1992, la Ley General de Salud de 1973, y la Ley de Aguas, emitida en 1942, sanciona como delito la contaminación de cuerpos de agua y el vertimiento, sin tratamiento, de aguas residuales provenientes de procesos industriales y agroindustriales".

En consecuencia, la consulta versa sobre la legalidad de los "nuevos plazos" que otorga el DE-No. 25558-S-MINAE de 30 de setiembre de 1996, a las granjas porcinas a fin de que éstas continúen operando sin contar, a juicio del órgano consultante, con el tratamiento adecuado de desechos, pese a que el Transitorio III de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, establece un plazo único y máximo de dos años para tales efectos, y sanciona con pena de multa, en el ordinal 132 de este mismo cuerpo legal, a quienes contaminen las aguas.

Por ello, para responder a lo planteado, es necesario partir de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 de 30 de octubre de 1992, cuyo artículo 132 y Transitorio III sirven de fundamento a la consulta, para luego analizar el DE-No. 25558-S-MINAE cuya regularidad se discute.

I. LEY DE CONSERVACIÓN PE LA VIDA SILVESTRE (No. 7317 de 30 de octubre; de 1992, publicada en La Gaceta No. 235 de 07 de diciembre de 1992).

El artículo 132 de esta Ley dispone textualmente:

"Se prohibe arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, aguas dulces, salobres o saladas.

Las instalaciones agroindustriales e industriales y las demás instalaciones, deberán estar provistas de sistemas de tratamientos para impedir que los desechos sólidos o aguas contaminadas de cualquier upo destruyan la vida silvestre. La certificación de la calidad del agua será dada por el Ministerio de Salud.

Quienes no cumplan con lo estipulado en este artículo, serán multados con montos que irán de cincuenta mil colones (50.000) a cien mil colones (100.000), convertibles en pena de prisión de uno a dos años". (El destacado es nuestro).

En primer término la norma 132 establece, como regla general, la prohibición de contaminar los manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, aguas dulces, salobres o saladas. La contaminación se realizaría mediante la acción de arrogar en esas fuentes, aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante.

En segundo lugar, dispuso el legislador ordinario que las instalaciones agroíndustriales e industriales y las demás instalaciones, deberán estar provistas de sistemas de tratamiento para impedir que los desechos sólidos o aguas contaminadas de cualquier tipo destruyan la vida silvestre. La certificación de la calidad del agua será dada por el Ministerio de Salud. Se aprecia, en esta estructura normativa, que no se establece un plazo para dotar de "sistemas de tratamiento" de desechos sólidos y aguas contaminantes que provoquen destrucción en la vía silvestre. Se atribuye la competencia de certificar la calidad del agua al Ministerio de Salud.

En la parte final del artículo 132 dispone que, los infractores de esta norma serán sancionados con montos que irán de cincuenta mil colones a cien mil colones, convertibles en pena de prisión de uno a dos años. En relación a la "conversión" de la pena de multa en pena de prisión, conviene indicar lo establecido por la Sala Constitucional en el Voto 5646-97 de quince horas cuarenta y cinco minutos del dieciséis de setiembre de 1997, publicado en el "Boletín Judicial" No. 193 del miércoles 08 de octubre del mismo año :

"Se evacúa la consulta señalando que la frase "convertible en pena de prisión de cuatro a ocho meses" contenida en el artículo 94 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, es inconstitucional. En consecuencia, se anula la frase señalada, con efectos retroactivos y declarativos a la fecha de su promulgación, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Déjese en inmediata libertad a quienes a la fecha de publicación y notificación de esta sentencia, se encuentren cumpliendo sentencia, o se encuentren detenidos en virtud de la frase que se anula". (El destacado es nuestro).

El Transitorio III de esta Ley, viene a regular el plazo para cumplir con los sistemas de tratamiento, en los términos siguientes :

"La industria o agroindustria existente en el país, que arroje aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante, en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, aguas dulces, salobres o saladas, contarán con un plazo de dos años después de la publicación de esta Ley para instalar el respectivo sistema de tratamiento de aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante, durante ese plazo no le será aplicable la sanción estipulada en el artículo 132". (El destacado es nuestro).

La Ley fue publicada en La Gaceta No. 235 de 07 de diciembre de 1992, razón por la cual, a partir de esta fecha, corrió un plazo de hasta dos años para instalar los respectivos sistemas de tratamiento en los supuestos que contempla el Transitorio III, plazo durante el cual no se impondrían las sanciones prescritas en el párrafo final del artículo 132 ya comentado, tomando en consideración lo establecido por la Sala Constitucional en el Voto 5646-97.

Pero la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en lo atinente al plazo de dos anos que interesa a la consulta/ sería objeto de un desarrollo reglamentario diferente.

II. DECRETO EJECUTIVO NO. 25558-S-MINAE DE 30 DE SETIEMBRE DE 1996 (Permisos Operar Sistema Tratamiento Residuos Sólidos y Líquidos).

En "La Gaceta" número 208 del miércoles 30 de octubre de 1996, se publicó el DE-No. 25558-S-MINAE, desarrollando, según se indica en el encabezado, la Ley General de Salud (No. 5395), la Ley de Conservación de Vida Silvestre (No. 7317), y la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554). Es decir, en sentido ^"formal" se trata de un reglamento ejecutivo, fundado materialmente en tres leyes ordinarias.

Este decreto ejecutivo, destinado exclusivamente a la actividad porcina, en la parte considerativa declara:

"I. Que es de suma importancia para el país construir y operar sistemas de tratamiento para los residuos sólidos y líquidos producto de la actividad porcina en Costa Rica, en virtud del grave impacto ambiental que causan en las aguas de los ríos al descargarse desechos. II. Que para cumplir con lo establecido en la Ley General de Salud, en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en la Ley General del Ambiente, y las demás normas jurídicas aplicables a este campo, se requiere del adecuado manejo de los desechos sólidos y líquidos de las granjas porcinas en el país y de la instalación de sistemas de tratamiento. (…)". (El destacado es nuestro).

Con fundamento en esta motivación, el Poder Ejecutivo establece, reglamentariamente, una regulación diferente en cuanto al plazo perentorio otorgado en el Transitorio III de la Ley de Conservación de Vida Silvestre.

El artículo 1 de este reglamento ejecutivo dispone que corresponde al Ministerio de Salud, otorgar los permisos a las granjas porcinas, exigiendo que éstas cumplan con lo ordenado en los decretos ejecutivos Nos. 28158-S publicado en "La Gaceta" No. 178 de 16 de setiembre de 1992 ("Normas de Tratamiento de Aguas Residuales"); y 24158-S-MÍRENEM "Recargo de Agentes Contaminantes en los Cuerpos de Agua"), publicado en "La Gaceta" No. 77 de 21 de abril de 1995.

El artículo 2 regula el plazo aplicable a los propietarios o encargados de granjas porcinas "existentes" cuyos sistemas de tratamiento no hayan sido aprobados por la Oficina Central. Expresa al efecto este artículo 2: "Los propietarios o encargados de granjas porcinas existentes, que cuenten con sistemas de tratamientos de aguas residuales que no hayan sido aprobados por la Oficina Central para el Trámite de Visado de Planos de Construcción, tendrán un plazo de dos meses para presentar ante el Departamento de Control Ambiental de la División de Saneamiento del Ministerio de Salud, un levantamiento dimensional del sistema de tratamiento de aguas residuales, así como un informe técnico que detalle sus componentes y su funcionamiento. Además deberán presentar un análisis de laboratorio practicado a una muestra compuesta del afluente del sistema".

El artículo 3 regula la situación de las granjas porcinas cuyo sistema de tratamiento no cumple con los requisitos exigidos. Al efecto dispone esta norma 3: "Cuando los estudios técnicos a que se refiere el artículo anterior demuestren que el sistema de tratamiento no cumple con lo establecido en la Ley General de Salud y en la Ley Orgánica del Ambiente, así como en los decretos citados en el artículo 1, los propietarios o encargados deberán presentar ante el Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud, un cronograma de las modificaciones necesarias, en un plazo máximo de un mes a partir de la notificación respectiva".

El artículo 4 señala que: "Los propietarios o encargados de granjas porcinas existientes, que no cuenten con sistemas de tratamientos de aguas residuales, tendrán un plazo de seis meses para poner en operación los mismos, previa aprobación de los proyectos respectivos por parte de la Oficina Central para el Trámite de Visado de Planos de Construcción".

El artículo 5 dispone que: "A las granjas porcinas que posean menos de diez cerdos se les permitirá utilizar un sistema de tratamiento básico compuesto al menos por los siguientes elementos : un separador de sólidos, un tanque séptico y un drenaje al terreno. El empleo de dicho sistema estará sujeto a que las condiciones particulares del terreno lo permitan y a que se construya de acuerdo con las especificaciones técnicas que para tal efecto emita el Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud".

El DE-No. 25558-S-MINAE viene, como se ha indicado, a flexibilizar el plazo para que las granjas porcinas cumplan con el sistema de tratamiento de residuos sólidos y líquidos producto de su actividad.

Desde el punto de vista constitucional, un reglamento ejecutivo no debe modificar, en el caso concreto, el plazo de "dos años" contenido en el Transitorio III de la Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317 de 30 de abril de 1992; este plazo sólo podría ser modificado por reforma legal. Empero, es menester estimar que el imperativo constitucional de coherencia del ordenamiento no se cumple en determinados supuestos de hecho, en razón de los diferentes órganos constitucionales que, como en el caso bajo examen, producen normas jurídicas no necesariamente sometidas a un control preventivo de constitucionalidad o de legalidad. Y además, aunque estos controles se practicasen preventivamente, los cambios en el parámetro de legitimidad constitucionalidad o en el ordenamiento legal, podrían tornar en irregular lo que antes fue regular. Asimismo, debe indicarse que toda norma, con las excepciones contempladas en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es susceptible del control permanente de constitucionalidad, en virtud del principio de regularidad.

Y resulta atinente enfatizar que: "La validez de las normas depende tan sólo de que hayan sido dictadas de conformidad con el sistema de fuentes constituido". (DIEZ-PICAZO (Luis María). La derogación de las leyes. Madrid, Editorial Civitas, S. A., primera edición, 1990 P.71).

Es por ello que, según lo expuesto, el DE-No. 25558-5-S-MINAE está vigente y es eficaz, conforme a lo establecido en la norma 129 constitucional, pues respecto de él no se ha producido fenómeno derogatorio alguno, ni tampoco ha sido reformado por el Poder Ejecutivo. Por tal razón, pueden los granjeros válidamente, durante su vigencia, adecuar su actividad porcina, según lo instituido en el decreto ejecutivo de comentario.

Cabe agregar, que la discusión sobre la irregularidad de este decreto, conducente a la declaratoria de inconstitucionalidad para efectos anulatorios, debe realizarse en sede constitucional. En consecuencia, puede el órgano consultante promover una acción directa de inconstitucionalidad, según lo autoriza el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional No. 7135 de 11 de octubre de 1989, para que la Sala Constitucional determine si se está en presencia de un problema de constitucionalidad para los efectos procesales pertinentes.

DICTAMEN

Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No, 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:

PRIMERO. Que de conformidad con la relación de los artículos 129 y 140 inciso 3 de la Constitución Política, el DE-No. 25558-S-MINAE de 30 de setiembre de 1996, que reglamenta entre otras, la Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, está vigente y es eficaz.

SEGUNDO. Que conforme al artículo 1 del DE-No. 25558-S-MINAE de 30 de setiembre de 1996, que reglamenta entre otras, la Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, corresponde al Ministerio de Salud, otorgar los permisos a las granjas porcinas, exigiéndose que éstas cumplan con lo ordenado en los decretos ejecutivos Nos. 28158-S publicado en "La Gaceta" No. 178 de 16 de setiembre de 1992 ("Normas de Tratamiento de Aguas Residuales"); y 24158-S-MIRENEM "Recargo de Agentes Contaminantes en los Cuerpos de Agua"), publicado en "La Gaceta" No. 77 de 21 de abril de 1995.

TERCERO. Que conforme al artículo 2 del DE-No. 25558-S-MINAE de 30 de setiembre de 1996, que reglamenta entre otras, la Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, los propietarios o encargados de granjas porcinas existentes, que cuenten con sistemas de tratamientos de aguas residuales que no hayan sido aprobados por la Oficina Central para el Trámite de Visado de Planos de Construcción, tendrán un plazo de dos meses, a partir de la vigencia del decreto, para presentar ante el Departamento de Control Ambiental de la División de Saneamiento del Ministerio de Salud, un levantamiento dimensional del sistema de tratamiento de aguas residuales, así como un informe técnico que detalle sus componentes y su funcionamiento; además deberán presentar un análisis de laboratorio practicado a una muestra compuesta del afluente del sistema.

CUARTO. Que conforme al artículo 3 del DE-No. 25558-S-MINAE de 30 de setiembre de 1996, que reglamenta entre otras, la Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, cuando los estudios técnicos a que se refiere el artículo 2 de este mismo decreto demuestren que el sistema de tratamiento no cumple con lo establecido en la Ley General de Salud y en la Ley Orgánica del Ambiente, así como en los decretos citados en el artículo 1, los propietarios o encargados deberán presentar ante el Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud, un cronograma de las modificaciones necesarias, en un plazo máximo de un mes a partir de la notificación respectiva.

QUINTO. Que conforme al artículo 4 del DH-No. 25558-S-MINAE de 30 de setiembre de 1996, que reglamenta entre otras, la Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, los propietarios o encargados de granjas porcinas existentes, que no cuenten con sistemas de tratamientos de aguas residuales, tendrán un plazo de seis meses para poner en operación los mismos, previa aprobación de los proyectos respectivos por parte de la Oficina Central para el Trámite de Visado de Planos de Construcción.

SEXTO. Que conforme al artículo 5 del DE-No. 25558-S-MINAE de 30 de setiembre de 1996, que reglamenta entre otras, la Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, las granjas porcinas que posean menos de diez cerdos se les permitirá utilizar un sistema de tratamiento básico compuesto al menos por los siguientes elementos: un separador de sólidos, un tanque séptico y un drenaje al terreno; el empleo de dicho sistema estará sujeto a que las condiciones particulares del terreno lo permitan y a que se construya de acuerdo con las especificaciones técnicas que para tal efecto emita el Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud.

SÉTIMO. Que de conformidad con lo expuesto y articulo 129 constitucional, el DE-No. 25558-5-S-MINAE está vigente y es eficaz en lo que concierne a la regulación de plazos/ pues respecto de él no se ha producido fenómeno derogatorio alguno, ni tampoco ha sido reformado por el Poder Ejecutivo, razón por la cual pueden los granjeros válidamente, durante su vigencia, adecuar su actividad porcina, según lo dispuesto en el decreto ejecutivo que se consulta.

OCTAVO. Que la discusión sobre la posible irregularidad de este decreto, conducente a la declaratoria de inconstitucionalidad para efectos anúlatenos, debe realizarse en sede constitucional, para lo cual debe establecerse una acción directa de inconstitucionalidad, según lo autoriza el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda