C-223-97

24 de noviembre, 1997

 

Doctora

Sonia Mora Escalante

Secretaria - Consejo Universitario

Universidad Nacional

 

Estimada señora :

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio SCU-1069-97, de fecha 5 de agosto de 1997, recibido en nuestra Institución el día 14 del mismo mes y año. Aprovechamos la oportunidad para rendir nuestras excusas por la dilación en la pronta respuesta del presente dictamen, dado el volumen significativo de asuntos que se atienden en esta Procuraduría General.

I. ANTECEDENTES.

1.- La señora XXX inició el 29 de setiembre de 1987 trámites de reconocimiento y equiparación de título y grado obtenido en la Unión de Repúblicas Socialista Soviéticas ("Master of Arts. en Educación en la Especialidad de Psicología - Preescolar-) ante el CONARE. (folios 1 a 21 del expediente administrativo. En adelante, toda indicación de folios corresponde al citado expediente)

2.- La Oficina de Planificación de la Educación Superior, Oficina de Reconocimiento y Equiparación, envía el expediente de la solicitante XXX a la Oficina de Registro de la Universidad Nacional el 1º de Octubre de 1987. (folios 22 - 24)

3.- En fecha 12 de abril de 1988, el Centro de Investigación y Docencia en Educación le reconoció el título de Licenciada en Pedagogía y Psicología (preescolar) y lo equiparó al grado de Bachillerato. ( folio 27 )

4.- En 1994, la interesada solicitó revisión para que se le reconociera y equipara su título al de Licenciada en Pedagogía y Psicología. Lo anterior lo hizo con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional Nº 588-94 de las 18 horas del 26 de enero de 1.994 que declaró con lugar un recurso de amparo contra la Universidad de Costa Rica en un caso similar al de ella . ( folio 28 )

5.- En el Voto indicado en el Hecho anterior, se consigna, para los efectos que aquí interesan, lo siguiente :

"III. Ahora bien, una vez suscrito por el ejecutivo (Presidente y Ministro de Relaciones Exteriores), aprobado por la Asamblea Legislativa y ratificado por el Ejecutivo el tratado, en este caso, el Convenio se incorpora al régimen legal interno de nuestro país, imperando sobre toda otra norma común que se le oponga, salvo que, por el propio contenido de sus cláusulas, su ejecución haya sido condicionada a su perfeccionamiento mediante acuerdos menores o protocolos como los designa la Constitución.

En este caso, el Convenio suscrito por nuestro país con la URSS, hoy Unión de Estados Independientes, reconoce, sin mayores limitaciones, la equivalencia de los títulos y estudios otorgados por ambas partes contratantes. Dice la norma que interesa :

"Artículo 2. Las partes contratantes contribuirán al fomento de las relaciones entre universidades e instituciones de educación superior, al intercambio mutuo de científicos, profesores, aspirantes a posgrado universitario, estudiantes, especialistas en las diversas ramas que pudieran ser consideradas de interés para ambos países, así como el canje de publicaciones científicas, pedagógicas y culturales.

Las Partes Contratantes convienen en reconocer mutuamente la v alidez de los estudios cursados y de los grados o títulos de estudio a nivel primario, medio superior, universitario y técnico, otorgados a los ciudadanos de las Partes Contratantes por las instituciones de educación superior y otras de ambos países, para continuar estudios dentro de cualquier grado, para iniciar estudios superiores y para optar al ejercicio de las profesiones y funciones para las que dichos estudios, diplomas y títulos habiliten. Las Partes Contratantes mantendrán negociaciones con este fin y suscribirán el correspondiente Protocolo para la mejor ejecución del presente artículo. (ver folio 39)

IV.- Estima la Sala que la cláusula por su texto y su fin, no admite interpretaciones en contrario ni tampoco cuestionamientos en cuanto a sus efectos internos. Es decir, ambos Estados han asumido que los estudios complementados y los títulos expedidos en cada país, serán válidos en el otro sin otros requisitos. A parte de esto, como bien lo hicieron resaltar los recurrentes, ambos Estados previeron un mecanismo que permitiera la mejor ejecución del Convenio en las áreas que lo amerite. En este sentido, dice el Convenio en el artículo 2º parte final :

"... Las Partes contratantes mantendrán negociaciones con este fin y suscribirán el correspondiente Protocolo para la mejor ejecución del presente artículo".

Lo que a juicio de la Sala no apunta hacia la eficacia del convenio ni hacia la cláusula de equiparación de títulos, sino a problemas secundarios que pueden suscitarse con el tiempo, y para los que no sería necesario enmendar o adicionar el instrumento principal, sino la simple suscripción de un protocolo (instrumento menor), que no debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa.

V.- En todo caso, aun cuando se asumiera la tesis de que el Convenio no es autoaplicativo, de todas maneras no es la Universidad de Costa Rica la entidad competente para desaplicarlo, sino que ésta deben (sic) comunicar al Ministerio de Relaciones Exteriores la existencia de problemas para la ejecución del Convenio (incompatibilidad de contenidos académicos, de títulos, de grados, etc.) y será el Ministerio junto con el Presidente de la República quienes negociarán a nombre del Estado costarricense, los protocolos adicionales que completen los términos del acuerdo principal en aspectos específicos como los que originan este amparo. Por ello, y como lo admite el artículo 21 párrafo 2º en relación con los artículos 22 a 25 del Reglamento para el Reconocimiento y Equiparación de Títulos y de Estudios Realizados en Otras Instituciones de Educación Superior, vigente en la Universidad de Costa Rica que respetan el contenido de los instrumentos internacionales y los artículos 7 y 121.14) de la Constitución, el recurso debe ser estimado.

POR TANTO : Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a la Universidad de Costa Rica, que, dentro del plazo de treinta días naturales contados a partir de esta resolución, se reconozca y equipare los títulos y estudios obtenidos por los recurrentes ; siempre y cuando los interesados aporten los documentos que exija la ley. (...). (Subrayado no contenido en el original) (ver folios 29 - 37)

6.- La licenciada Blanca Amaya Bonilla, Directora del Departamento de Registro de la Universidad Nacional, el 2 de mayo de 1994 mediante el oficio DRD-314-94, le envía copia de la solicitud hecha por la gestionante y de los documentos que respaldaron dicha petición; a la Licda Marta Chacón Chacón directora de la Asesoría Jurídica de la Jurídica. Lo anterior se hizo, " para someter a consulta " dichos documentos ( folio 39 )

7.- El 6 de junio de 1994 la Licda. Guiselle Cháves Solera, abogada de la Asesoría Jurídica de la Universidad, por medio del oficio AJ-413-94 da respuesta, entre otras, a la consulta que le fue formulada mediante oficio DRD-314-94. En dicha respuesta la Licda Cháves Solera, con fundamento en el Voto de Sala Constitucional 588-94 de las 18 horas del 26 de enero de 1.994, expresó que el Convenio de Cooperación Cultural y Científica entre la República de Costa Rica y la Unión de Repúblicas Socialista Soviéticas, " se debe aplicar en toda su extensión " (...).

Pese a lo anterior, hace patente su criterio adverso a dicho Convenio, porque considera que con él se limita la autonomía universitaria. En lo que interesa, indica el precitado oficio :

"En términos generales, el fondo del voto referido establece que las universidades estatales, a pesar de ser autónomas, no pueden negarse a conceder "plena validez" a los diplomas y títulos profesionales otorgados por las universidades de la URSS, debiendo incluso otorgar a los graduados, el grado profesional que obtuvieron y que sea necesario para el ejercicio de sus profesiones.

Actuar en contra de esta interpretación que hace la Sala, representaría un absurdo desde la óptica legal, pues aún en un caso determinado y concreto, existiría ya un pronunciamiento general sobre los efectos y alcances del convenio de rito, hasta tanto el mismo se mantenga en sendos términos de redacción". ( folios 40 y 42 ).

8.- El 26 de agosto de 1994 el Vicedecano Raúl Bolaños Arce, mediante el oficio CIDE- VD-182-94, le envía a la Licda. Lorena Vargas Víquez, Directora de la División de Educación Básica, sugerencias para la resolución del caso planteado por la señora XXX, que eventualmente prodrían ser adoptados por el Consejo Académico de la Unidad. ( folios 43, 44 y 44 bis).

9.- El Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia en Educación, en fecha 3 octubre de 1994, Sesión número 022, al resolver la gestión planteada, reconoció el título de Licenciada en Pedagogía y Psicología de la solicitante y lo equiparó al grado de Licenciatura ( folio 48 y 49 ).

10.- El fecha 7 de Octubre de 1994, la Licda. Blanca Amaya Bonilla, Directora del Departamento de Registro de la Universidad Nacional, por medio del oficio DRD-1173 le comunica a la Directora de la Asesoría Jurídica de la Universidad lo siguiente :

" En vista de la respuesta que la Universidad dió al recurso presentado ante la Sala IV sobre la equiparación de títulos de la Unión de Repúblicas Socialistas, le adjunto la resolución emitida por el CIDE, dado que en los considerando no se indican criterios académicos por los cuales se equipara al grado de Licenciatura.

Lo anterior con el objeto de que me indique el procedimiento a seguir (..) " ( folio 50 ).

11.- En oficio AJ-1028-94 de fecha 6 de diciembre de 1994, la Asesoría Jurídica de la Universidad analiza el caso de la señora XXX en respuesta al oficio DRD-1173-94. En su parte considerativa, el precitado dictamen indica :

"En una revisión del expediente anexado tenemos que le Consejo Académico del CIDE procede a realizar una nueva equiparación de su título, equiparándolo, valga la reiteración al grado de LICENCIATURA, pero no justifica en la resolución de comentario los argumentos académicos que sirvieron de parámetro para ello.

Menciona como fundamento el voto constitucional 0588-94 que han aportado a esa misma instancia varios interesados que solicitan igual revisión. Al respecto se debe indicar que ese voto fue dictado en un recurso de amparo contra la Universidad de Costa Rica, donde el marco fáctico en relación con nuestra institución es diferente. Obliga dicho voto a la aplicación del convenio internacional entre los gobiernos de Costa Rica y la URSS.

Sin embargo, la Universidad Nacional ha respetado ese convenio al OTORGAR EL RECONOCIMIENTO AL TITULO que académicamente corresponde a la señora XXX, que lo es la licenciatura en Pedadogía y Psicología (Preescolar), tal como consta en la resolución de fecha 12 de abril de 1988.

La "EQUIPARACION" merece otro procedimiento y análisis pues su otorgamiento quedaría sujeta al cumplimiento por parte del graduado de los requisitos que el título establezca en su plan de estudios". ( folios 55 a 58 )

12.- En un dictamen posterior, emanado del mismo ente Asesor de la Universidad , el AJ-100-95 con fecha de 20 de febrero de 1995 , se afirma que el Estatuto Orgánico, en el artículo 248 estatuye que contra los actos y resoluciones de funcionarios y órganos de la Universidad, podrán establecerse recursos de revocatoria y apelación en subsidio. Por otra parte, se agrega, que el anterior Estatuto Orgánico de la Universidad Nacional, preceptuaba en el artículo 238 que contra los actos y resoluciones de los funcionarios y organismos de la Universidad, podían establecerse los recursos de revisión y apelación subsidiaria. De conformidad con el dictamen citado, esta disposición se refería a los recursos ordinarios de revocatoria y apelación y no al extraordinario de revisión. Tal situación, se indica, ocasionó confusiones a la hora de definir quiénes eran los encargados de resolver dichos recursos. Por último en este dictamen, se prohíja lo resuelto en el dictamen a que se hizo referencia en el hecho anterior, y se recomienda que el expediente sea pasado al Consejo Universitario para que se inicie un procedimiento de nulidad, con el fin de privar de efectos jurídicos la resolución del Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia en Educación ( CIDE ). ( folios 59 y 60 )

13.- El 23 de febrero de 1995, mediante oficio DRD-135-95, la Directora de Registro de la Universidad le comunica a la Licda. Rose Marie Ruiz, Presidenta del Consejo Universitario, que de conformidad con el oficio AJ-100-95 de fecha de 20 de febrero de 1995, le recomienda solicitar la anulación de la resolución de fecha de 7 de setiembre de 1994 (sic) emitida por el Consejo Académico de la División de Educación Básica del Centro de Investigación y Docencia en Educación, donde se conoció revisión del reconocimiento y equiparación de estudios de la estudiante XXX. Luego de tal proceder, se podría entrar a conocer del fondo del recurso de revisión interpuesto. ( folio 61 )

14.- Posteriormente, mediante oficio AJ-315-95 de fecha 24 de abril de 1 995, la Asesoría Jurídica recomienda que, para efectos de "enderezar el procedimiento", se debe verificar si el acto de reconocimiento y equiparación emitido por el Consejo Académico , el 3 de octubre de 1994, fue un acto firme y debidamente comunicado a las los interesados. Si así fue, se recomienda iniciar de inmediato el procedimiento de nulidad por parte del Consejo Universitario; de lo contrario, correspondería al Consejo Académico revocar el acto, declararse incompetente para resolver y remitir el expediente al Consejo Universitario para que este conozca la revisión solicitada por la impugnante. Acerca de la gestión interpuesta por la señora XXX, se indica en este oficio :

"La gestión presentada por la interesada, no es un recurso ordinario de revocatoria, al amparo de los artículos 248 y siguientes del Estatuto Orgánico (y que indebidamente el anterior Estatuto denominaba "revisión").

Se trata más bien, de una gestión para que se analizara nuevamente el asunto, y en su caso, se dejara sin validez ni efecto el acto emitido en 1988". ( folios 63 a 65 ).

15.- En fecha 28 de agosto de 1995, mediante oficio SCU-1220-95, el Lic. Juan Rafael Espinoza, coordinador de la Comisión de Asuntos Jurídicos, le envía el expediente de la señora XXX al Decano del CIDE . Ello con el fin de verificar si el acto emitido por el Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia en Educación, era un acto firme y si fue comunicado a la interesada ( folio 66 ).

16.- El 3 de noviembre de 1995 la Asesoría Jurídica de la Institución, por oficio AJ-887- 95, le comunica a la Secretaría de la Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles del Consejo Universitario que lo conveniente en el caso de la señora XXX es remitir un oficio al Consejo Académico del CIDE, para conocer su criterio con respecto al último párrafo del dictamen AJ-315-95 del 24 de abril , sea lo relativo a la eficacia y firmeza del acto cuestionado ( folio 67 ).

17.- El 16 de noviembre de 1995 mediante la nota SCU-1880-95 el Lic. Guillermo Miranda Camacho, coordinador de la Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles, le remite el expediente de la señora XXX al Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia en Educación ( CIDE ) , para que se pronuncien sobre el caso tomando en cuenta la recomendación emitida por la Asesoría Jurídica en el oficio AJ-315- 95 del 24 de abril de 1995, en su último párrafo ( folio 69 ).

18.- En fecha 25 de marzo de 1996, la Directora de Registro de la Universidad, mediante oficio DRD-200-96, comunica a la M.Sc. Irma Reyes Araya, que a la señora XXX recibió fotocopia del acuerdo tomado el 3 de octubre de 1994, el día 8 de marzo de 1995 ( folio 71 ). 19.- El 25 de abril de 1996, mediante oficio CIDE-DECANO-250-96, Eddie Vargas Rodríguez, Vicedecano del Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia en Educación, comunica al Coordinador de la Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles del Consejo Universitario que le corresponde al Consejo Universitario desarrollar el procedimiento de nulidad en el caso de la gestionante. (ver folio 73)

20.- A folios 75 a 92 se encuentra un .Análisis. del caso de la señora XXX, aunque no se consigna el órgano que lo elaboró. Sin embargo, en sus conclusiones, se establece lo siguiente

" 1. Se omitió, por parte del Departamento de Registro y del CIDE, la calificación del recurso, según artículo 252 del Estatuto Orgánico en cuanto a : Contenido de la petición. La interesada pide que se le equipare el título de Licenciada en Pedagogía y Psicología ( Preescolar ), pero no especifica a que desea que se le equipare. Tipo de acción : reconocimiento o equiparación o ambas, según el Convenio suscrito por Costa Rica y la URRSS. Instancia a la que le corresponde atender la gestión. Formalidades : documento sin fecha, pliegos de papel universitario ( artículo 250 del Estatuto Orgánico ).

2. Se acepta la gestión, sin considerar el plazo transcurrido, de 1988 a 1994 median seis años, lo que trasciende los plazos determinados por la Ley General de Administración Pública artículos 353 y 354 .

3. Consecuencia de lo anterior es que el Consejo Académico del ( CIDE ) toma una resolución viciada de nulidad que se constituye en un acuerdo firme (....)..

21.- El 20 de junio de 1996 el Consejo Universitario acuerda, en el Artículo Quinto, Inciso I, de la Sesión celebrada el día 20 de junio de 1996, acta número 1848, enviar el expediente de la señora XXX a esta Procuraduría para se emita dictamen sobre la posible " nulidad evidente y manifiesta " del acto administrativo emitido por el Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia en Educación del 3 de octubre de 1994. ( folios 98 a 101 ).

22.- Mediante dictámen C-119-96 , emitido el 24 de junio de 1996, esta Procuraduría expresó :

" (...) Es preciso señalar que la decisión administrativa de declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo de derechos está sujeta a un procedimiento contradictorio que, como tal, garantice al afectado un amplia posibilidad de defensa y discusión de los argumentos expuestos por la Administración. Procedimiento contradictorio que en nuestro ordenamiento está previsto en los artículos 308 y siguientes de la Administración Pública (...).

Consecuentemente, procede devolver el expediente con el objeto de que la Universidad realice el procedimiento ordinario, con todas las formalidades prescritas por la ley. Una vez que ese procedimiento haya sido concluido y si el Consejo Universitario mantiene su criterio sobre la existencia de una nulidad absoluta, deberá remitir de nuevo el expediente completo a este Órgano Consultivo, para que rinda dictamen de Ley ". (folios 106 a 108 ).

23.- El 3 de diciembre de 1996, mediante acuerdo contenido en el Artículo Sexto, Inciso VI, de la Sesión del 6 de marzo de 1997, Acta Nº 1914, el Consejo Universitario acuerda:

"CONSTITUIR COMO ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO DE NULIDAD A LA COMISION DE ASUNTOS ACADEMICOS Y ESTUDIANTILES DE ESTE CONSEJO, LA CUAL REALIZARA EL TRAMITE DE AUDIENCIA DE CONFORMIDAD CON EL ARTICULO 308 Y SIGUIENTES DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y EMITIRA EL DICTAMEN RESPECTIVO AL PLENARIO". ( folio 113 ).

24.- El 11 de marzo de 1997 se pone en conocimiento de la interesada el oficio SCU-233- 97 que expresa lo siguiente :

" CONSIDERANDO QUE :

1. Mediante acuerdo tomado por el Consejo Universitario según artículo quinto, inciso I, de la sesión del 20 de junio de 1996, acta Nº 1848, se traslada el expediente de la señora XXX a la Procuraduría General de la República para que se emita dictámen sobre la posible nulidad evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia en Educación el 3 de octubre de 1994, que decidió reconocer el título de licenciada en pedagogía y psicología ( preescolar ), y equipararlo al grado de licenciada (preescolar).

2. En oficio C-119-96 del 24 de julio de 1996, la Procuraduría General de la República, manifiesta que previo a resolver sobre el fondo, ha sido criterio de ese órgano, que se le dé traslado al administrado, en este caso a la señora XXX, para garantizar la posibilidad de defensa y discusión de los argumentos expuestos por la Administración.

3. De conformidad con la recomendación de la Procuraduría General de la República, se debe notificar a la señora XXX, la apertura del procedimiento de nulidad de la resolución del CIDE de su sesión Nº 15 del 31 de agosto de 1994 y realizar el trámite de audiencia correspondiente.

POR LO TANTO SE ACUERDA :

A. CONSTITUIR COMO ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO DE NULIDAD A LA COMISION DE ASUNTOS ACADEMICOS Y ESTUDIANTILES DE ESTE CONSEJO, LA CUAL REALIZARA EL TRAMITE DE AUDIENCIA DE CONFORMIDAD CON EL ARTICULO 308 Y SIGUIENTES DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y EMITIRA EL DICTAMEN RESPETIVO AL PLENARIO ( .... ) ( Folios 116 A 118 ).

25.- El 18 de abril del año en curso, mediante oficio AJ-410-97, la Asesoría Jurídica recomienda que en el caso de la señora XXX, con el fin de respetar el debido proceso, la notificación hecha a la interesada sea fundada y emanada de la Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles, para que sepa que es lo que es puesto en su conocimiento. (folio 119)

26.- Mediante oficio SCU-473-97, de fecha 24 de abril de 1997, la Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles comunica a la señora XXX :

" CONSIDERANDO QUE :

1. El Centro de Investigación y Docencia en Educación emitió el 3 de octubre de 1994, una resolución que en su parte resolutiva textualmente dice :

" Por lo tanto resuelve :

a. Reconocer el título de Licenciada en Pedagogía y Psicología ( Preescolar ).

b. Equiparación al grado de Licenciado ( Preescolar ).

2. El Consejo Universitario acordó iniciar procedimiento de nulidad de dicho acuerdo en vista de que el órgano que lo tomó no era competente, de tal forma que se envió el expediente a la Procuraduría General de la República, para su recomendación de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

3. En el oficio C-119-96 del 24 de julio de 1996, la Procuraduría General de la República, manifiesta que previo a ser conocido el asunto, ha sido criterio de ese órgano, que se le dé traslado al administrado, en este caso a la señora XXX, para garantizar la posibilidad de defensa y discusión de los argumentos expuestos por la Administración .

4. Mediante acuerdo del Consejo Universitario, según el artículo VI, inciso VI del acta Nº 1914 del 6 de marzo de 1997, se trasladó el expediente a la Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles para que se constituyera como órgano director del procedimiento de nulidad del acuerdo del 3 de octubre de 1994.

POR LO TANTO:

A. LA COMISION DE ASUNTOS ACADEMICOS Y ESTUDIANTILES, LE COMUNICA QUE SE HA INICIADO UN PROCEDIMIENTO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE EQUIPARO SU TITULO ACADEMICO AL GRADO DE LICENCIATURA ( PREESCOLAR )

B. TIENE UN PLAZO DE OCHO DIAS PARA QUE PRESENTE SUS ALEGATOS EN CUANTO A LA COMPETENCIA O NO DEL CENTRO DE INVESTIGACION Y DOCENCIA EN EDUCACION PARA REVOCAR EL ACTO ADMINISTRATIVO FIRME QUE HABIA EQUIPARADO SU TITULO AL GRADO DE BACHILLERATO (PREESCOLAR) Y LO EQUIPARA POSTERIORMENTE AL DE LICENCIATURA (PREESCOLAR).

C. PARA ESOS EFECTOS SE TRASLADA COPIA DEL ACUERDO DEL CENTRO DE INVESTIGACION Y DOCENCIA EN EDUCACION INDICADO. DEBE PRESENTAR EN EL PLAZO INDICADO TODAS LAS PRUEBAS QUE CONSIDERE PERTINENTE PARA JUSTIFICAR SUS ALEGATOS (...) ( FOLIOS 122 A 124).

27.- En oficio SCU-824-97 de fecha 17 de junio de 1997, se cita a la interesada a las nueve horas del veinticuatro de junio de este año para que se presente a ofrecer sus alegatos ante el órgano director ( Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles del Consejo Universitario ). (folio 131) El anterior acto es notificado mediante fax en fecha 21 de junio de 1997 (folio 135)

28.- La Secretaria del Consejo Universitario, en nota de fecha 23 de junio de 1997, comunica al abogado de la señora XXX que la "cita" lo es para el día 8 de julio de 1997 (ver folio 140). No consta que dicha comunicación haya sido el resultado de un acuerdo del Órgano Director, como tampoco que haya sido debidamente notificada a la parte interesada.

29.- En fecha 8 de julio de 1997, dentro de la Sesión celebrada por la Comisión de Asuntos Académicos y Estudiantiles, se recibió a la señora XXX y a su abogado (folios 141-143)

30.- En oficio SCU-1069-97, de fecha 5 de agosto de 1997, se hace del conocimiento de esta Procuraduría General que el Consejo Universitario, en el artículo sétimo, inciso I, Acta número 1954, de la Sesión celebrada el 31 de julio de 1997, dispuso el traslado del expediente a la Procuraduría General, para que emita su criterio con respecto al acuerdo emitido por el Consejo Académico del CIDE, el 3 de octubre de 1994 ( folio 151 a 153)

II. SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA.

La nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuya declaración puede darse en sede administrativa, tiene su fundamento jurídico en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Los perfiles de la nulidad examinada han sido definidos en forma reiterada por la jurisprudencia de esta Procuraduría que al respecto ha expresado :

" La norma transcrita, utiliza los calificativos de " evidente y manifiesta ", los cuales de conformidad con reiterados dictámenes de esta Procuraduría, deben entenderse en el sentido de una nulidad harto notoria, patente, la que siempre aparece de manera clara, sin que baste que se trate de una nulidad absoluta, sino que la misma está imbuida de vicios relevantes o de gravedad sustancial, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a la simple vista ". ( Dictamen C-209-95 del 12 de setiembre de 1995)

" Así tenemos que el requisito mínimo para que exista una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es la ausencia total real o jurídica de uno o varios de los elementos constitutivos del acto, para luego determinar si esa ausencia es de tipo evidente y manifiesta (....) ". (Dictamen C-024-94 del 10 de febrero de 1994) " Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación (...) ". Dictamen C- 051-96 del 28 de marzo de 1996)

Tomando en cuenta los precedentes citados, debe indicarse que existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cuando el vicio o los vicios del acto administrativo son de tal magnitud que su percepción es fácilmente verificable. De ahí que no solo basta la constatación de la nulidad absoluta, sino que para que ésta sea evidente y manifiesta, su acreditación debe ser sencilla, en virtud de que los vicios del acto acto admnistrativo son elocuentes, palmarios, crasos etc.

III. ANALISIS DEL CASO.

a) Cuestiones de forma.

De previo al análisis de fondo de la consulta que se nos formula, resulta necesario constatar el cumplimiento de las garantías que el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General) le confiere al administrado en un caso como el que ahora nos ocupa. La necesaria utilización de este procedimiento y los requisitos que de ello se derivan han sido puestos en evidencia por este Órgano Asesor en los siguientes términos :

" En tratándose de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta contenida en un acto administrativo declaratorio de derechos, la declaratoria de tal nulidad se puede hacer por la propia administración sin necesidad de acudir al proceso de lesividad contemplado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Como requisito para proceder, se regula expresamente la necesidad de contar con un dictamen favorable emitido por esta Procuraduría General. Sin embargo, y en vista de que se afectarían situaciones jurídicas de terceras personas, deviene necesario garantizar a los eventuales perjudicados un procedimiento en el cual puedan aducir las razones que consideren oportunas (...) . Tal procedimiento se encuentra regulado en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General (...) ". (Dictamen C-038-96 del 5 de marzo de 1996)

" Esta Procuraduría ha establecido que la solicitud de su dictamen en estos casos por parte de la Administración, es la consecuencia de la tramitación de un expediente conformado por todas las resoluciones y actuaciones que hubiese sido preciso dictar para anular un acto creador de derechos subjetivos.

En ese mismo orden de ideas, se ha determinado que se debe brindar oportunidad amplia de defensa a la persona beneficiada en éste caso del derecho generado por el acto presuntamente nulo, de conformidad con los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (...) ". (Dictamen C-004-94 del 12 de enero de 1994)

También la jurisprudencia de la Sala Constitucional se ha referido con detalle a las garantías del debido proceso en sede administrativa y la raigambre constitucional de su observancia en esta sede:

" (...) En efecto, tal y como lo ha señalado esta Sala, en otras resoluciones tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental.

(...) Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo.

Todo ello es constitutivo de lo se engloba dentro del debido proceso ( ...)". (Voto Nº 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1.991)

.

" Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación ( o modificación ) de los actos administrativos, con el fin de exigir mayores garantías procedimentales. La administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concebido . La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en las hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto (...) ". (Voto Nº 755-94 de las 12 horas 12 minutos del 4 de febrero de 1994)

Asimismo, para obtener una noción más clara y precisa del procedimiento que se comenta, resulta oportuno recordar lo expresado sobre el mismo en la explicación de motivos de los redactores la Ley General de la Administración Pública :

" El procedimiento ordinario o plenario , en cuanto se articula siguiendo el principio de "preclusión", a través de etapas definitivas, y se integra, en general, con todos los requisitos y formalidades distribuidas a lo largo del proyecto, necesariamente para la seguridad, igualdad y lealtad de las partes en el curso de un completo debate procesal, como medios de garantizar el acierto, la legalidad y la justicia del acto final, en provecho tanto de la Administración, como del administrado, según sea quién tenga de su parte la razón .

Por eso, juegan en este procedimiento todas las garantías de conocimiento, de continencia procesal, de derecho, carga e intervención en la petición, el debate y la prueba, de posibilidad en las alegaciones y para la impugnación, prontitud, eficacia y justicia del acto final (...). QUIROS CORONADO, Roberto, Ley General de Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, Editorial Aselex, San José , 1996, p. 379)

En el presente caso, algunas de las garantías que el proceso ordinario otorga al administrado han sido inobservadas; lo cual vendría a viciar, de manera absoluta, el trámite de dicho procedimiento. En primer término, en la notificación del auto inicial del procedimiento no se le señaló a la parte aspectos relevantes y necesarios del expediente que se seguía en su contra, tales como la documentación que lo conformaba, la oficina en que la misma podía ser consultada y la oportunidad para que fuera revisada (ver Hecho 26 del aparte "Antecedentes"). Dichas omisiones, a la luz de los artículos 245, 249 y 312 de la Ley General, implican la nulidad del procedimiento, tal y como lo ha señalado este Órgano Asesor :

" El órgano director del procedimiento administrativo no incluyó dentro de la citación la enumeración breve de toda la documentación pertinente; no indicó la oficina en que podrá ser consultada la misma, ni la puso a disposición de los citados y las partes. Tampoco se previno a las partes que debieron presentar toda la prueba antes o en el momento de la comparecencia, sino lo han hecho aún. Finalmente no se indicó en la citación el asunto a que se refiere, la calidad en que se cita a la persona y el fin para el cual se la cita, ni los apercibimientos a que queda sujeto el citado, caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones Todo ello causa un vicio insubsanable en el procedimiento que afectaría inclusive al acto final objeto del mismo (...) ". (Dictamen C-133-92 del 20 de agosto de 1992 . Véase, en igual sentido, el dictamen C-024-94 del 10 de febrero de 1994 ).

Por otro lado, debe indicarse, que no consta en el expediente que la cita a la audiencia oral se realizara con los quince días de antelación, tal y como lo prescribe el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública. Por el contrario, la última comunicación en este sentido la realiza un órgano incompetente para tales efectos (Ver Hecho 28 del aparte "Antecedentes")

En síntesis, debe concluirse que los vicios citados son suficientes para invalidar el procedimiento, de conformidad con la doctrina que deriva del numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública.

b. Aspecto de Fondo.

Pese a que los vicios de procedimiento que han sido señalados nos impedirían referirnos al fondo de lo aquí discutido, en aras de una mayor economía de recursos para la Administración consultante, es oportuno reseñar algunas consideraciones que permiten concluir que el vicio que afecta al acto cuestionado no se enmarca dentro de los requisitos que reseña el artículo 173 de la Ley General, en cuanto que estos sean evidentes y manifiestos.

Como se deriva con sobrada claridad de los antecedentes administrativos que se han incluido a lo largo de este estudio, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta sobre la cual cabe nuestro pronunciamiento no debe llevar al intérprete jurídico a mayores consideraciones de orden lógico o fáctico, pues basta la mera presencia de los datos que arroja el expediente para constatar que ha habido una infracción grosera del Ordenamiento Jurídico. En el caso que nos ocupa, sin embargo, se estima que no existe tal evidencia. El fundamento de la anterior afirmación es el que de seguido pasamos a analizar.

En primer término, cabe observar que la gestión planteada por la señora XXX no fue inequívocamente interpretada por las autoridades universitarias. En otras palabras, es en este momento en el que la Universidad considera que la interesada había interpuesto, en realidad, un recurso de revisión tal y como lo regula el artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, en el largo proceso de que fue objeto tal gestión administrativa, tal claridad nunca fue percibida por los órganos pertinentes. Al efecto, recuérdense los datos contenidos en los Hechos 6, 7 -que posteriormente se analizará con mayor detalle-, y 8, de donde queda claro para este Órgano Asesor que no existió una clara calificación de la solicitud hecha por la señora XXX. Si bien puede conceptualizarse como un .recurso., también pudo haberse conceptualizado como una nueva gestión que en nada pretendiera discutir la validez de la anterior calificación que habían recibido los estudios realizados en el exterior (al efecto, véase el criterio de la Asesoría Legal contenido en el Hecho 14).

Si bien se ha tenido a la vista las regulaciones contenidas en el Reglamento para el Reconocimiento y Equiparación de Grados, de Títulos y de Estudios Realizados en Otras Instituciones de Educación Superior, no se comprende bien el motivo por el cual los órganos pertinentes de la Universidad no previnieron a tiempo a la gestionante adecuar su solicitud como un trámite de revisión -y por ende extraordinario- desde el mismo momento en que presentó la documentación en que basaba su solicitud -documentación que, por demás esta decir, adolece de requisitos básicos como la fecha en que fue presentada, aunque se utiliza el papel oficial para dicho tipo de trámites-. Incluso, no está de más recordar que uno de los principios que informan a la Ley General de la Administración Pública lo es el antiformalismo en beneficio del administrado –doctrina de los artículos 224, 283, 286 y 292-, siendo consecuente afirmar que no cabe achacar a la señora XXX el desconocimiento de una normativa que, por demás, es de exclusiva competencia de la Universidad.

En otras palabras, el mismo hecho de la forma en que se tramitó la gestión de la interesada revelaba que existía un margen de interpretación razonable en cuanto a la forma en que este debía resolverse, dados los antecedentes de la Sala Constitucional y el mismo criterio inicial de la Asesoría Jurídica (véase, en especial, el Hecho 7)

Precisamente, la trascendencia que para el caso concreto tiene la correcta interpretación del Voto de la Sala Constitucional es un elemento que sustenta nuestro criterio que la nulidad existente en los autos está lejos de ser evidente y manifiesta. No está de más recordar aquí, por su similitud, un criterio ya externado por la Procuraduría General :

Del estudio del expediente, este Órgano considera que si bien al realizar un examen del motivo del acto, únicamente tomando en cuenta la existencia de la normativa de las instituciones de Educación Superior de Costa Rica, podría llegarse a concluir acerca de una ausencia del mismo, valorando el Ordenamiento Jurídico como un todo, se debe tomar en cuenta, para el presente caso, que entre los Gobiernos Costa Rica y de los Estados Unidos de Brasil existe el Convenio de Intercambio Cultural, el cual fue aprobado bajo la Ley No.3638 de 16 de diciembre de 1965. Este reza en sus artículos 6 y 7 lo siguiente :

"Artículo 6 Cada Alta Parte Contratante reconocerá, cuando estuvieren debidamente legalizados, la validez de los diplomas científicos, profesionales, técnicos y artísticos, en Costa Rica y Brasil, expedidos por sus instituciones oficiales, para cursos de perfeccionamiento o de especialización."

"Artículo 7 Una vez satisfechas las exigencias legales, los diplomas y títulos para ejercer profesiones liberales, expedidos por instituciones oficiales de una de las Altas partes Contratantes a ciudadanos de la otra Parte, tendrán plena validez en el país de origen del interesado, siendo indispensable siempre la autenticación de tales documentos.

Es claro que la ley citada aprueba un Convenio Internacional, que según el numeral 7 de la Constitución Política, en relación con el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, tiene rango superior a las leyes y por ende de las demás disposiciones con su misma o menor potencia jurídica.

A la anterior normativa se une el hecho de que según declaró la Embajada de Brasil, el 17 de mayo de 1989, la Universidad Federal Rural de Pernambuco, forma parte del sistema brasileño de educación superior, por lo que está legalmente habilitada para la formación de profesionales en Ingeniería Forestal.

Para este Órgano es claro que en el caso en estudio deberán valorarse los alcances de la normativa antes citada. La posibilidad de tal valoración hace que, de manera obvia, la eventual nulidad del acto en cuestión, no sea, si la hubiere, de carácter absoluto, evidente y manifiesto, lo cual cierra la alternativa de anular el acto bajo análisis en vía administrativa

Lo anterior lo confirma la sentencia de la Sala Constitucional que resuelve un recurso de amparo establecido por el señor XXX, en el cual se alegó violación de los numerales 27 y 33 de la Constitución Política y 7 del Convenio de Intercambio Cultural celebrado entre Brasil y Costa Rica el 19 de noviembre de 1964 y aprobado por Ley No.3638 de 16 de diciembre de 1965. En dicho caso, al recurrente se le negó, por parte del Instituto Tecnológico de Costa Rica, el reconocimiento del título de Ingeniero Forestal de la Universidad Rural de Pernambuco, Brasil, con el grado de Licenciatura, a pesar de que se encontraba en igualdad de condiciones en relación con el señor XXX y el señor XXX

En la sentencia del referido amparo, la Sala resolvió lo siguiente "(...) ha mediado una violación al artículo 33 de la Constitución, pues el cotejo de las realidades objetivas que determinan la desigualdad, no sólo se determina por la comparación de los dos Ingenieros ya Licenciados y el recurrente, sino a la no aplicación del artículo 7 del Convenio de Intercambio Cultural, al no haber tomado en cuenta el Instituto Tecnológico de Costa Rica a la hora en que conoció los documentos del señor XXX,  pues esa norma es clara al señalar que los títulos otorgados tanto en Brasil como en Costa Rica, tendrán plena validez en el país de origen. Por todo lo anterior lo procedente es declarar este recurso con lugar y otorgar un plazo de 15 días al recurrido para que proceda a darle al Ing. XXX, el grado de Licenciado, como lo hizo con los señores XXX y XXX, no sin antes señalarle que puede acudir a la vía contenciosa -mediante el RECURSO DE LESIVIDAD- si ello fuere procedente en resguardo de los errores de procedimiento que dice haber realizado." (El subrayado no es del original el resaltado sí). (Sala Constitucional, No.1732-91 de las 15:22 horas del 4 de setiembre de 1991)

Por otra parte, el Juzgado Segundo de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en un asunto en donde se discutió un caso asimilable al presente, según sentencia No.369-91 de las 16 horas del 14 abril de 1992, resolvió :

"Se anula lo resuelto por el Consejo Asesor de la Vicerrectoría de Docencia en la sesión número 09-89, artículo II del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa, y el acuerdo del Consejo Universitario en la sesión número 3660, artículo 11 del veintiséis de junio de mil novecientos noventa, en cuanto deniegan la equiparación del título obtenido por la actora en la Universidad de Kiev con el de Licenciada en Derecho que otorga la Universidad de Costa Rica. Se ordena a la Universidad de Costa Rica que equipare el título de la actora con el de Licenciada en Derecho.

Se discutía, en la especie, la equiparación de un título emitido por la Universidad de Kiev (de la anterior Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas) cubierto, en cuanto a su validez, por el Convenio de Cooperación Cultural y Científico formalmente aprobado por nuestro país. Según se desprende del anterior fallo, prevaleció, en virtud de su potencia jurídica, el Convenio Internacional indicado.

De acuerdo con las sentencias supra citadas, queda establecida la posibilidad de discusión acerca de la valoración de la normativa propia de las Universidades Públicas, en cuanto a la equiparación de títulos y el Convenio Internacional relacionado con el presente caso, razón por la cual en nuestro criterio no existe una nulidad, con las características de ser evidente y manifiesta, que permita que pueda ser declarada en vía administrativa.. (Dictamen C-024-94 de 10 de febrero de 1994)

El aspecto de la aplicatividad directa del Convenio que suscribió nuestro país con la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, incluso para aspectos de "equiparación" -aspecto que bien puede ser objeto de interpretación dado el texto del .Por Tanto. de la sentencia aportada por la señora XXX a los autos-, así como la valoración inicial que se dió por parte de la Universidad a ese pronunciamiento jurisdiccional -ver Hecho 7- nos reafirman la tesis de que el trámite dado a la gestión de revisión que interpuso la interesada no puede definirse como abiertamente contraria al marco normativo que regula el tema del reconocimiento y equiparación de títulos obtenidos en el extranjero.

En virtud de ese doble orden de razonamientos -confusión de los órganos universitarios en cuanto a la naturaleza de la gestión que realizó la señora XXX y efectos vinculantes del Voto de la Sala Constitucional para el caso concreto de la equiparación- tornan en improcedente el calificar la nulidad que obra en autos como evidente y manifiesta. Consecuentemente, deviene en improcedente la emisión del dictamen favorable que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

CONCLUSION.

En virtud de los antecedentes analizados y aspectos jurídicos comentados, se concluye que no se configuran los requisitos exigidos para emitir un dictamen favorable acerca de la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto emanado en la Sesión número 022 del Consejo Académico del Centro de Investigación y Docencia de fecha 3 de octubre de 1994.

Sin otro particular, nos suscribimos

Lic. Iván Vincenti Rojas               Lic. Manrique Ruiz Leal

PROCURADOR ADJUNTO          PROFESIONAL 1