C-140-97

31 de julio de 1997

Señor Jorge León Desanti.

Ministro de Economía Industria y Comercio.

Estimado Señor Ministro:

   Con la aprobación del Procurador General de la República, nos es grato referimos a la consulta hecha mediante el oficio DM: 006, en la que se nos pregunta si es necesario emitir reglamentación individualizada con respecto al Codex Alimentarius, o bien si se acepta su aplicación tácita mediante las Leyes 7474 ( Aprobación del Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República y el Gobierno de la República de los Estados Unidos Mexicanos ) y la Ley Nº7475 (Aprobación del Acta Final por la que se incorporan los Resultados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales ).

1.     FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS APLICABLES.

   Desde perspectiva Constitucional, los artículos 7, 121 inciso 4 y 140 inciso 10 de nuestra Carta Magna definen el régimen de los tratados internacionales que negocia y suscriben el Poder Ejecutivo. Así, el artículo 7 constitucional establece que los tratados públicos aprobados por la Asamblea tienen, desde su autoridad superior a las leyes.

            Por su parte el artículo 121 inciso 4 reza lo siguiente:

"Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos.

"Los tratados públicos y convenios internacionales, que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los tercios de la totalidad de sus miembros....".

   En lo que atañe al Poder Ejecutivo, el inciso 10 del artículo artículo 140 expresa que, al Presidente y al respectivo Ministro le corresponden celebrar Tratados Públicos, promulgarlos y ejecutarlos, cuando éstos han sido aprobados por la Asamblea Legislativa.

   El profesor Rubén Hernández Valle, al comentar el papel del primer poder de la república en la aprobación de tratados y convenios internacionales, indica que el mismo es limitado, porque la Asamblea únicamente se limita a improbar o aprobar convenios, agrega que a ésta le está vedada la posibilidad de modificar tal normativa ya que, en caso de hacerlo estaría ejerciendo funciones que le competen al Poder Ejecutivo, (HERNANDEZ VALLE (Rubén) Derecho Parlamentario Costarricense, San José Editorial Investigaciones Jurídicas S.A., primera edición 1991, p. 284.)

   Por su parte Paul Woobdrige, apunta que la aprobación de los tratados, constituye un control a posteriori; una apreciación del mérito del acto, de su aprobación y legalidad. (WOOBDRIGE (Paul) citado por Hernández Rubén, op. Cit. P. 284.)

   La Procuraduría General de la República también ha desarrollado el tema sub examine, en el dictamen C-156-95:

" A la Asamblea Legislativa no le asiste la competencia constitucional de analizar y variar el contenido del instrumento internacional, ( tratado o convenio ) sino que, pese a los debates que por supuesto se producen durante el trámite legislativo, la única alternativa prevista por la Constitución como función de la Asamblea, es su aprobación o improbación: Aprobar o improbar los convenios internacionales (...). En este sentido, el Poder Ejecutivo goza de una potestad legislativa originaria, pero parcial, asentada en la Constitución, que ejerce sin injerencia de los órganos constitucionales...".

   También la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional se ha ocupado de desarrollar el tema del papel cumple la Asamblea Legislativa en la aprobación de los Tratados:

"Conforme lo ha dicho esta Sala en reiteradas ocasiones, los Tratados o convenios Internacionales no se "ratifican" por la Asamblea Legislativa, sino que son aprobados e improbados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política. En el Derecho Internacional, la ratificación es el acto que pone en vigencia el tratado, constituyendo a partir de ese momento un instrumento exigible por y contra el Estado ratificante; la fecha de ratificación es distinta a la ley que aprueba en el orden interno...". Voto 1372-94. "

“Esta norma (artículo 121, inciso 4) suscita tres tipos de dudas importantes a saber: qué significado tienen los conceptos de "atribuir" o "transferir", en relación con el de "competencias"; b) que debe entenderse allí por "ordenamiento comunitario " , y c) qué alcance debe darse a los "objetivos regionales y comunes" que en el texto constituyen el fin del mismo ordenamiento (...) a) En lo que s refiere a la primera cuestión, la Sala observa que en el contexto del Derecho de la Constitución la norma transcrita tiene el claro propósito de agravar el procedimiento de aprobación de tratados o convenios internacionales, cuando en ellos se atribuyan a organismos extraestatales competencias públicas que de otro modo corresponden al Estado costarricense en ejercicio de su soberanía. Dicho de otra manera, parece evidente que no tendría sentido imponer una mayoría calificada para la aprobación de unos tratados, y no de otros en los que la reserva del constituyente tuviera igual o mayoría; y es que, en la realidad, habida cuenta de que en todo tratado internacional se contiene por definición, una merma o afectación de la soberanía, lo que aquella reserva interesa, es con toda claridad, rodear la garantía implicada en la mayoría calificada de la Asamblea legislativa los supuestos en que el instrumento internacional además de aquélla merma o afectación directamente establecida en él, la posibilidad de que se impongan nuevas obligaciones al Estado costarricense, sin su voluntad, por órganos extranacionales y en materias que, de otro modo le corresponderían a él exclusivamente(...) b) Lo anterior obliga a reconocer la expresión "ordenamiento comunitario", aunque no feliz, sólo adquiere sentido, en el contexto de ese inciso, si se entiende por comunitaria aquella normativa que, aunque creada mediante fuentes típicas del Derecho de Gentes, como son los tratados, en realidad tienen un carácter "supranacional", en cuanto que es capaz de imponer a los Estados Partes obligaciones, deberes, cargas o limitaciones más allá de las pactadas y aun contra su voluntad ( por ejemplo, mediante decisiones adoptadas por una mayoría). Voto 1079 -92

2.EL CODEX ALIMENTARIUS EN LAS LEYES 7474 Y 7475.

   Como bien lo indica la asesoría jurídica del Ministerio la Ley 7475, aprobó “El Acta Final en que se Incorporan los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales” (GATT de 1994) que es un tratado internacional. El tratado, consiste en un texto principal, el Acuerdo por el que se Establece la Organización Mundial del comercio (OMC) y varios acuerdos multilaterales sobre comercio de mercancías. Al momento de someterse este tratado y sus acuerdos complementarios a la aprobación de la Sala constitucional, surgió la duda de cuáles componentes de lo negociado como parte de la Ronda Uruguay eran un tratado internacional, y cuáles eran declaraciones o recomendaciones no vinculantes. El Presidente de la República informó a la Sala que nuestro país sólo había suscrito como tratados internacionales el acuerdo de constitución de la OMC y los acuerdos complementarios o multilaterales sobre el comercio de mercancías, pero que no existía la intensión de vincularse a las Declaraciones y Decisiones Ministeriales por lo que no forman parte del tratado y no debía se aprobadas por la Asamblea Legislativa como derecho internacional. En este sentido ver la sentencia Nº7004-94 dictada por la Sala Constitucional.

   Por su parte, el tratado de Libre Comercio suscrito con México, aprobado por ley N.º 7474, de 1994, se remite a otros tratados o leyes locales (art. 1-03) que todavía no se habían aprobado por una de las partes, como el Gatt que fue aprobado por una ley posterior, serían válidos entre las partes para los efectos del tratado. Sobre el punto, la Sala constitucional aceptó este procedimiento inusual porque "...lo más práctico sea que la Sala indique que el procedimiento utilizado es razonable, y que esos instrumentos... por virtud de lo ahora convenido por las partes, se les tenga, con alcance limitado a ellas, como perfectamente vigentes y exigibles para los fines de la ejecución del Tratado de Libre Comercio".

   Tanto el Gatt de 1994 como el TLC con México, autorizan a Costa Rica a aplicar medidas sanitarias y fitosanitarias para proteger el interés público. En este sentido el propósito de ambos tratados es impedir que las medidas de este tipo sean empleadas como barreras no arancelarias o restricciones encubiertas en contra del libre comercio. Para ello, ambos tratados permiten a Costa Rica emplear como fundamento de esas decisiones de protección nacional, las normas, directrices o recomendaciones internacionales sobre la materia como se verá de seguido.

   En el caso del Gatt de 1994, el Acuerdo sobre La Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias dice en el art. 2.1, que los miembros "tienen el derecho de adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales", en tanto esas medidas no sean incompatibles con las disposiciones del tratado. Para armonizar las reglas sanitarias y fitosanitarias, el art. 3, obliga a las partes a basar sus decisiones en "normas directrices o recomendaciones internacionales" y el inciso 3, se remite a la convención Internacional de Protección Fitosanitaria y a la Comisión del Codex Alimentarius y a otras instituciones internacionales en el campo, que elaboran normas técnicas que los Estados podrán aplicar como reglas válidas de comercio internacional, a las otras partes del tratado sin que surja por ello un reclamo por restricciones indebidas al comercio.

   Lo mismo ocurre con el TLC con México que en artículo IV, Sección B, permite a Costa Rica definir reglas para la importación de productos de ese país, que estén fundadas en las normas del Codex Alimentarius o de la Oficina Internacional de Epizootias y la Convención Internacional para la Protección de las Plantas.

   A la vez, en el anexo A que desarrolla de Epizootias, o por a otras organizaciones internacionales (ver artículos 4.11 sobre definiciones y los arts. 4.13.3. y 4.14.). De manera que la respuesta a la primera pregunta es positiva: sí pueden ser aplicadas las normas del Codex Alimentarius con el fin de regular la importación de productos provenientes de México o de los países signatarios del Gatt, razón por la que no es necesario emitir una nueva reglamentación que repita ese Código.

   Esto es así porque estos tratados, en su aspecto sustancial, no se agotan con el texto negociado por las partes y aprobado expresamente por el parlamento, sino que se amplía su eficacia gracias a una remisión a otras fuentes contemplada por los mismos tratados; dicho de otra manera, todas los otras fuentes forman también parte de los tratados por expresa disposición de éstos. Por ejemplo, como lo cita la asesoría legal del Ministerio, artículo 3 del Gatt de 1994 expresa lo siguiente:

"Artículo 3.

1. Para armonizar en el mayor grado posible las medidas sanitarias o fitosanitarias, los miembros basarán sus medidas sanitarias o fitosanitarias en normas, directrices o recomendaciones internacionales cuando existan (...).

3. Los miembros podrán establecer o mantener medidas sanitarias o fitosanitarias que representen un nivel de protección sanitaria o fitosanitaria más elevado que el que se lograría mediante medidas basadas en las normas, directrices o recomendaciones internacionales pertinentes (...).

4. Los miembros participarán plenamente, dentro de los límites de sus recursos, en los límites de sus recursos, en las organizaciones internacionales competentes y sus órganos auxiliares, en particular la COMISION DEL CODEX ALIMENTARIUS (...) y la Oficina Internacional de Epizootias, y en las organizaciones internacionales y regionales que operan en el marco de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, para promover en esas organizaciones la elaboración y el examen periódico de normas, directrices y recomendaciones relativas a todos los aspectos de las medidas sanitarias y fitosanitarias ".

   De lo anterior se colige, que las recomendaciones o directrices de las organizaciones internacionales competentes, de la que Costa Rica sea miembro, y de las que participemos con nuestro voto (por ejemplo la Comisión del Codex Alimentarius) vinculantes y que por virtud de otros tratados sean de acatamiento obligatorio para los Estados miembros, formarán parte de los tratados suscritos con México del Gatt y podrán ser empleados para diseñar las normas exigidas a los productos que se pretendan importar a nuestro país.

3.- LAS NORMAS EXIGIBLES A LOS PRODUCTORES COSTARRICENSES:

   La otra cara de la moneda, es la posibilidad legal de exigir estas normas del Codex Alimentarius a los productores nacionales como requisito para autorizar la exportación a México o a los países miembros del GATT. En este sentido, conforme a las exigencias de los artículos 28 y 46 de la Constitución, una restricción al libre comercio de productos deberá estar creada al menos por una Ley formal y estar motivada en razones de interés público. Por ello las normas del Codex Alimentarius podrán ser exigidas a los productores locales bajo la autorización de la Ley General de Salud, o si la Convención Internacional para la Protección Fitosanitaria o la Convención Internacional para la Protección de las Plantas, o cualquier otra norma internacional, hacen vinculante para el país ese Codex o las otras reglas internacionales.

   Asimismo, debe indicarse que la potestad reglamentaria que le otorga el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución al Poder Ejecutivo (Presidente y el Ministro de Gobierno), lo cual ha sido expresamente aceptado por nuestro país al momento de suscribir y aprobar el tratado como derecho internacional así como derecho interno es una poder-deber cuyo ejercicio depende del contenido de la Ley, como lo expresa la Sala en el Voto 1463-90:

"Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley ( reglamento ejecutivo ) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios, pues correspondiendo al Ejecutivo aplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ello decidirá su reglamentación. Es decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar. Sin embargo, distinto es el caso en el cual el legislador expresamente le impone en la ley el deber de reglamentarla.

Aquí se hace inaceptable para el Poder Ejecutivo el ejercicio de esa competencia. Dentro del ilimitado espacio de la legislación, aquí el destinatario de un deber hacer es el Poder Ejecutivo y, como tal, queda sujeto a la orden contenida en la Ley. Desaparece para él toda discrecionalidad, pues la norma legal regló su actuación, de modo que el ejercicio de la competencia se hace inevitable. En el tanto se haya apartado de lo ordenado, en ese tanto hay una infracción constitucional, pues como se sabe, el Poder Ejecutivo tiene una doble misión estar sujeto a la Constitución y a la Ley (...)".

   Por esto, si las normas internacionales otorgan carácter vinculante al Codex Alimentarius, podrán ser aplicadas a los productores nacionales directamente, o bien mediante la promulgación de un Decreto Ejecutivo.

CONCLUSION.

   De conformidad con las normas citadas y las consideraciones de expuestas, la Procuraduría General de la República concluye que no es necesario promulgar reglamentos ejecutivos con el fin de aplicar las reglas del Codex Alimentarius.

Atentamente.

Lic. Fabián Volio Echeverría.

Procurador Adjunto.

FVE/MRL/gv.