O.J.-037-97

San José, 11 de agosto de 1997

Licenciado

Jorge E. Gómez Rojas

Auditor General

DIRECCION GENERAL DE AVIACION CIVIL

MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato atender la petición consultiva contenida en su oficio AI-232-97, de 10 de junio del año en curso, por medio del cual requiere el criterio de este Despacho respecto de cuáles funcionarios de la Dirección General de Aviación Civil tienen derecho a que se les asigne vehículo de uso discrecional y si la citada Dirección se encuentra sujeta a lo dispuesto en el artículo 2º de la Directriz No. 019, emitida por la Presidencia de la República y publicada en La Gaceta No. 19 del 28 de enero del año en curso.

OBSERVACION PRELIMINAR:

   La Contraloría General de la República es el órgano encargado de la vigilancia de la Hacienda Pública (Artículo 183 de la Constitución Política). Ahora bien, siendo que los vehículos del Estado constituyen parte integral de la hacienda pública, el artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, No. 7331 de 13 de abril de 1993, ha encomendado al citado Órgano Contralor, la aplicación y verificación de las disposiciones de dicho cuerpo normativo.

   Conforme con lo anterior, este Despacho ha considerado en distintas oportunidades (véase al respecto nuestros pronunciamientos C-011-96, C-147-97 y OJ-076-96), que todo lo relacionado con el tema de vehículos de uso discrecional del Estado y sus instituciones, es competencia de la Contraloría General de la República.

   No obstante, en un afán de colaboración y sin perjuicio de lo que la Contraloría resuelva en su momento, nos permitimos pronunciarnos sobre los aspectos consultados. Para ello, resulta menester recordar brevemente cuál es la naturaleza jurídica de la Dirección General de Aviación Civil; hacer referencia a los alcances de la normativa que permite la asignación de vehículos para el uso discrecional de determinados funcionarios públicos y, finalmente, a la potestad del Presidente de la República para dirigir y coordinar la política de gobierno.

A) NATURALEZA JURIDICA DE LA DIRECCION GENERAL DE AVIACION CIVIL:

   Para determinar la naturaleza jurídica de cualquier institución resulta indispensable el análisis de la normativa que la regula. En el caso que nos ocupa, tenemos necesariamente que hacer referencia a lo preceptuado en el artículo 2, de la Ley General de Aviación Civil, No. 5150 de 14 de mayo de 1973, que a la letra dispone :

"La Regulación de la Aviación Civil será ejercida por el Poder Ejecutivo actuando por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y de la Dirección General de Aviación Civil, ambos dependientes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Lo resaltado en negrita no es del original).”

   La norma transcrita es congruente con lo dispuesto en el artículo 2, inciso b) de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, No. 3155 de 5 de agosto de 1963 (reformada integralmente por el artículo 1º de la Ley No. 4786 de 5 de julio de 1971, el cual le atribuye al citado Ministerio:

"Planificar, construir, mejorar, mantener, operar y administrar los aeropuertos nacionales y sus anexidades. Regular y controlar el transporte y el tránsito aéreo y sus derivaciones por medio de una Junta de Aviación Civil y por las dependencias administrativas que se estimen convenientes".

   De la normativa transcrita se desprende claramente que la regulación de todo lo relacionado con Aviación Civil compete al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, actuando por intermedio de dos de sus órganos, a saber: el Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil. Estos, en tanto órganos del citado Ministerio, constituyen parte de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo.

   Ahora bien, este Despacho ha tenido la oportunidad de analizar y definir la naturaleza jurídica tanto del Consejo como de la Dirección General de Aviación Civil. En el caso del Consejo de Aviación Civil, se llegó a la conclusión de que el mismo constituye un órgano desconcentrado del M.O.P.T., con la particularidad de ostentar personalidad jurídica instrumental para el manejo de los fondos que se regulan en la Ley General de Aviación Civil (véase al respecto el Dictamen C-178-95, de 14 de agosto de 1995).

   En el mismo sentido, al contestar una consulta formulada por el Diputado Víctor Hugo Núñez, en la cual se solicitaba concretamente definir la naturaleza jurídica de la citada Dirección, este Despacho se dio a la tarea de efectuar un detallado y minucioso estudio sobre el particular, llegando a la siguiente conclusión:

"De suerte tal que es posible afirmar que la Dirección General de Aviación Civil es un órgano administrativo que se encuentra ubicado dentro de la estructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero desconcentrado frente a éste. Asimismo, dicho Órgano se encuentra subordinado al Consejo Técnico de Aviación Civil. La particularidad que presenta esa subordinación es que, en el ejercicio de las competencias públicas relacionadas con la materia de aviación civil, se da la participación de dos órganos que ostentan potestades de dirección y aprobación (Consejo) y de ejecución y decisión (Dirección), dentro de una misma organización Ministerial" (Procuraduría General de la República, OJ-072-96, de 22 de noviembre de 1996).

   Definida así la naturaleza jurídica de la Dirección General de Aviación Civil, como órgano desconcentrado del MOPT, en materia de vehículos le resultan aplicables las normas que regulan su uso en el Poder Ejecutivo, a saber, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.

B) SOBRE LA ASIGNACION DE VEHICULOS DE USO DISCRECIONAL:

   En relación con el tema de la asignación de vehículos a funcionarios públicos para su uso discrecional, este Despacho ha tenido la oportunidad de pronunciarse en distintas oportunidades, llegándose a la conclusión de que la misma sólo se encuentra autorizada en favor de los funcionarios que expresamente indica el artículo 225 de la Ley de Tránsito, en razón de su investidura o por la naturaleza específica de sus funciones (véase, entre otros, nuestros Dictámenes C-082-94, C-070-96 y OJ-076-96).

   Concretamente, la norma indicada, dispone:

"Artículo 225.- Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas.

Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad. Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tienen marcas visibles que los distinguen como vehículos oficiales".

   Con la aprobación de la citada norma, el legislador pretendió restringir la utilización de este tipo de vehículos, tal y como lo reseñaba este Despacho en su Dictamen C-082-94 del 18 de mayo de 1994:

"Dicha normativa se dicta por parte del Poder Legislativo como una expresa intención de regular una serie de abusos que se producían de previo a su dictado por parte de funcionarios públicos a quienes se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de uso discrecional. Extraemos del expediente legislativo, para claridad en el análisis, los siguientes párrafos:

«(...) las razones que justifican este Proyecto de ley son las siguientes:

1- Los vehículos que tiene el estado (sic) costarricense son para realizar eficientemente sus labores.

2- Que dichos vehículos son comprados con los dineros de todos los costarricenses.

3- Que se han cometido gran cantidad de abusos por parte de las altas autoridades en el uso de los vehículos.

4- Que el pueblo costarricense ha comprobado en muchas ocasiones, el uso de vehículos oficiales en actividades de recreo por parte de los funcionarios públicos en unión de sus familiares y amistades.

5- Que la situación del país, no permite que el rubro de mantenimiento de vehículos sea alto porque se incluye el mantenimiento de los mismos los fines de semana y días feriados, para que sean utilizados en actividades personales. Además, en algunos casos, el pago de jornadas extraordinarias a funcionarios asignados en labores discrecionales.

6- Que muchos vehículos son utilizados para actividades políticas en tiempos de campaña electoral.

7- Que se han asignado a familiares de altos funcionarios vehículos con su respectivo chofer para uso meramente personal, incluso sacrificando muchas veces la utilización de dichos vehículos para programas importantes dentro de la institución.

Concluimos entonces que, es necesario regular la utilización de los vehículos y terminar con el abuso que se ha ido incrementando en los últimos tiempos, hasta tal punto que las altas autoridades hoy día no se inmutan ante las denuncias que en muchas ocasiones realizan los mismos funcionarios de las instituciones públicas, o ante el robo o pérdidas de los vehículos.

Coincidiendo con el deseo de limitar el Gasto Público, proponemos un uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos que tiene el Estado costarricense».

Dado que toda esta práctica abusiva que se menciona en las anteriores líneas se producía con motivo de la existencia de una diversidad de normas algunas reglamentarias que no lograban regular con la suficiente restricción estos aspectos, dentro de las normas de la Ley de Tránsito se creyó necesario, en su artículo 243, disponer lo siguiente:

«La aplicación de esta ley deroga otras normas, leyes o reglamentos que rigen en este campo, para el Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas y los otros Poderes del Estado».

Así las cosas, en adelante desaparecen del Ordenamiento Jurídico todas las normas que regulaban el uso de vehículos discrecionales, tanto en cuanto al Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas como en el caso de los demás Poderes del Estado. En este sentido vid Oficio No.12285 de fecha 14 de octubre de 1993, Contraloría General de la República. Realizado el anterior análisis relativo al origen y motivación de las normas que se analizan, lo cual nos permiten encontrar la finalidad de su incorporación en el Ordenamiento Jurídico, podemos ahora comprender y evidenciar que el artículo 225 de la Ley de Tránsito vigente, no sólo ha restringido el uso de vehículos discrecionales en cuanto al número de funcionarios públicos autorizados al efecto, sino que además, en coherencia con la motivación que dio lugar a esta normativa ya analizada, dicha enumeración es de carácter taxativo o numerus clausus, por lo tanto restrictiva".(Lo resaltado en negrita no es del original).

   Queda claramente establecido que el legislador reguló el uso de vehículos discrecionales con un ánimo restrictivo. En consecuencia, sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos para tal fin a los funcionarios que estricta y literalmente indica el artículo 225 de la Ley de Tránsito.

   Ahora bien, en el caso de los funcionarios de la Dirección General de Aviación Civil, al no encontrarse contemplados dentro de la lista que establece el citado artículo, es preciso concluir que ninguno de ellos tiene derecho a que se le asigne vehículo para destinarlo a su uso discrecional.

C) POTESTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA DIRIGIR Y COORDINAR LA POLITICA DE GOBIERNO:

   El Estado como organización necesita mantener una coherencia organizacional y de políticas administrativas que entrañan la unificación de criterios en todo el ámbito de la Administración Pública. Lo que se ha dado en llamar la Dirección Política del Estado, permite no sólo la unidad del mismo, sino que también faculta al Presidente de la República, mediante el otorgamiento de potestades, el dirigir la gestión de toda la Administración Pública en su conjunto. Así lo establece expresamente el artículo 26, inciso b), de la Ley General de la Administración Pública:

"El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

a (...)

b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada".

   Se desprende de la norma transcrita que el Presidente de la República ejerce una función de orden superior respecto al resto de la Administración Pública, concerniéndole la dirección suprema y general. Tal atribución se exterioriza en la posibilidad de dirigir y coordinar las políticas necesarias que, en diversas áreas, unifiquen criterios para la buena marcha del Estado, como una sola unidad.

   Ahora bien, la potestad de dirección política y administrativa implica la adopción de políticas generales a implementar por toda la Administración y se materializan mediante la promulgación de directrices de acatamiento obligatorio para todo el sector público. En tales directrices se concreta la política gubernamental en forma de objetivos, metas, prioridades y lineamientos. En la medida de lo posible, deben indicar los plazos y términos en que se espera, razonablemente, se logren los resultados que se desean. Asimismo, cuando corresponda, deberán sugerir las principales acciones que las instituciones deben adoptar para lograr la mejor integración de sus esfuerzos. En ese sentido, la emisión de una directriz compromete a las instituciones a cumplirla o a justificar los motivos que limitan u obstaculizan su cumplimiento.

   En el caso que nos ocupa, la directriz No. 19, publicada en La Gaceta del 28 de enero del año en curso, en virtud de la cual el señor Presidente de la República instruye a las instituciones públicas a observar y acatar en forma estricta y rigurosa las disposiciones de la Ley de Tránsito en lo relativo a la asignación de vehículos para su uso discrecional, constituye una medida que persigue la reducción de gastos, incorporada dentro del plan de reducción de la deuda interna. En ese sentido, la directriz en cuestión resulta congruente con el principal motivo que hizo necesaria la regulación legal de comentario, como lo es la necesidad de ajustar los recursos escasos con los que cuenta la Administración Pública para satisfacer las necesidades sociales, es decir, racionalizar el gasto público.

   Ahora bien, a pesar del carácter general de la directriz que nos ocupa, únicamente alcanza a aquellas instituciones en las que se desempeñen funcionarios que por ley tienen derecho a que se les asigne vehículo para su uso discrecional, hipótesis en la que no figura la Dirección General de Aviación Civil. Por tal motivo, la citada Dirección no se encuentra sujeta a lo instruido en la directriz en cuestión.

CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto y sin perjuicio de lo que la Contraloría resuelva en su momento, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que por constituir la Dirección General de Aviación Civil un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en materia de vehículos le resultan aplicables las normas que regulan su uso en el Poder Ejecutivo, a saber, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, No. 7331 del 13 de abril de 1993.

   En consecuencia, la asignación de vehículos para su uso discrecional, únicamente está autorizada en favor de aquellos funcionarios que expresa y estrictamente indica el artículo 225 de la citada Ley de Tránsito.

   En el caso particular de la Dirección General de Aviación Civil, por no preverlo la ley, ninguno de sus funcionarios tiene derecho a que se le asigne un vehículo para su uso discrecional. Por esa razón, no se encuentra sujeta a la directriz No. 19 emitida por el señor Presidente de la República y publicada en La Gaceta del 28 de enero del año en curso. Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROFESIONAL II