C-149-95.

San José, 30 de junio, 1995.

Señor

Marco Tulio Mora Chinchilla

Ejecutivo Municipal

MUNICIPALIDAD DE ALAJUELITA

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación a su oficio de fecha 30 de marzo de 1995, en el cual nos solicita criterio en torno a si es obligación directa o no de las autoridades atender las solicitudes de cierre de locales comerciales que le haga la Municipalidad.

   Señala su petición que el artículo 98 del Código Municipal, encierra un enunciado en el cual existe la obligación que tienen las autoridades de policía de proceder al cierre de los locales o ventas ambulantes que no cuenten con la respectiva patente municipal, y que no obstante, en el cantón de Alajuelita, las autoridades respectivas se niegan a proceder al cierre de los negocios que se encuentren atrasados en el pago de su patente o no cuenten con ella, alegando que su obligación consiste en acompañar a funcionarios de la Municipalidad para que sean quienes cierren este tipo de establecimientos.

   En cumplimiento de lo que señala la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, remite adjunto el criterio que al respecto vertió la Asesoría Técnica del IFAN, suscrito por la Lic. Olga Fallas Solís. No se pudo contar con la opinión del señor Ministro de Seguridad Pública, pues a pesar que su criterio fue debidamente solicitado, no fue remitido a este despacho.

I. SOBRE LA NORMATIVA JURIDICA APLICABLE

   En lo que respecta al cuerpo normativo que regula la actuación de las corporaciones municipales, se encuentran dos normas que encuadran el tema, con fácil claridad. Señala el artículo 12 del Código Municipal lo siguiente:

"Las autoridades nacionales estarán obligadas a colaborar para que las decisiones municipales tengan el debido cumplimiento."

   Por su parte el artículo 98 del mismo cuerpo normativo señala.

"Nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar el comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal.

La municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia dentro de los treinta días siguientes hábiles de presentadas en forma; vencido este término, el particular podrá establecer su actividad, sin perjuicio de lo que en definitiva decida la corporación.

La violación de lo dispuesto en este artículo dará lugar al cierre del local o a la imposibilidad de comerciar ambulantemente, medidas que se ejecutarán por medio de las autoridades de policía.

A las mismas limitaciones y sanciones estará expuesto todo cambio de actividad o ampliación a nuevas actividades." (la negrilla no es del original)

II. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

   El fondo de la presente consulta versa sobre la competencia específica que poseen o no, las autoridades de policía, a efectos de coadyuvar con las decisiones municipales validamente dispuestas por los órganos competentes de las corporaciones.

   Subsiste de conformidad con el precepto general que expone el artículo 12 del Código Municipal, una obligación de parte de todos los órganos administrativos, que ejercen función administrativa, de colaborar con el cumplimiento de las decisiones municipales, es decir, coadyuvar para que las decisiones municipales que así lo requieran surtan efectos jurídicos plenamente dentro del contexto social en el cual se imponen.

   Dicho principio general tiene su desarrollo específico, en tratándose de asuntos propios de patentes municipales, para aquellos establecimientos que ejerzan actividades lucrativas, y para aquellas ventas ambulantes que realicen actividades comerciales. El numeral 98 del Código Municipal, obliga a la intervención de las autoridades administrativas, específicamente, a las autoridades de policía a intervenir en la ejecución material de decisiones municipales que involucren el cierre de un establecimiento comercial, o venta ambulante, cuando se haya violado lo dispuesto en el mismo artículo en relación a licencias o patentes municipales.

   El fundamento conceptual de las autoridades de policía o fuerzas de policía se encuentra en su competencia definida, del mantenimiento del orden público en todo el territorio nacional. La convivencia en sociedad demanda el establecimiento de un ordenamiento jurídico que encauce el desarrollo de la comunidad, asimismo, su respeto, y su eventual imposición por la fuerza, de lo prescrito debidamente en las leyes.

   En lo que respecta al uso de la fuerza para garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, la doctrina ha dicho lo siguiente:

"Por último, una tercera noción es la de aplicación de la ley, por la fuerza si fuese necesario. Se trata de la idea de la coerción al servicio del derecho, existente tanto en el campo de la investigación penal (detención, pesquisa, etc.), como en el de la policía administrativa (obligación de respetar las reglas administrativas, mantenimiento del orden público). Conviene observar a este respecto que la justificación de la acción policial en materia de investigación criminal puede encontrarse en la necesidad de hacer cesar la perturbación causada a la sociedad por un hecho delictivo, al poner éste en peligro el funcionamiento armonioso de la colectividad.

Por otra parte, la multiplicación de ciertas infracciones en un país puede provocar en la población un sentimiento de inseguridad, contribuyendo a la sensibilización de dicha población y pudiendo ocasionar disturbios que comprometan aún más la seguridad pública.

En resumen, puede decirse que la policía, de manera general, tiene por misión garantizar la paz y la seguridad en una colectividad, así como la seguridad de los ciudadanos, imponiéndoles, por la fuerza si fuese necesario, la observancia de las leyes.

Esta misión general implica la concesión de determinadas prerrogativas (poderes de policía) a las personas encargadas de la misma. Tales prerrogativas pueden suponer incluso el ejercicio de un poder reglamentario (ordenanzas de policía) y el uso de la fuerza para que se respete la ley (utilización de la fuerza pública, uso de armas en ciertos países). Sin embargo, el empleo de dichos poderes debe ser limitado y supeditado en forma estricta al fin perseguido, es decir, estar siempre referido a la noción de servicio público. La policía no debe ejercer sus poderes, sino en el interés común y dentro del marco de las leyes y reglamentos en vigor; por consiguiente, no se trata de ningún caso del ejercicio de prerrogativas reconocidas a tal o cual individuo. La utilización de los poderes policiales está estrictamente relacionada con el ejercicio de la función, y cualquier uso fuera de los marcos y necesidades de la misma constituye un exceso o uso desviado de poder." (Las Funciones Policiales, André Bossard, en Policía y Sociedad Democrática, Compilado por José María Rico, Alianza Editorial, Madrid, 1983, pág. 106)

   En igual sentido se ha dicho en relación al recurso de la fuerza material por parte de los cuerpos de policía que:

"Lo que precede permite tratar rápidamente del último problema que plantea la acción positiva de la policía administrativa, a saber, el recurso de la fuerza material.

Contrariamente a lo que podría pensarse, el empleo de la fuerza material por la policía no plantea problema específico alguno. Son pura y simplemente las reglas sobre la ejecución forzosa por la vía represiva o por la vía administrativa las que reciben aplicación. Existe motivo para observar que la noción de urgencia encuentra en el caso de la policía un dominio escogido, de tal manera que la ejecución forzosa por la vía administrativa puede utilizarse ampliamente.

Añadamos que, en cualquier hipótesis, haya ejecución forzosa después de la autorización del juez represivo o ejecución forzosa por la vía administrativa, la ejecución forzosa pertenece siempre a la policía administrativa.

La función de la policía judicial se limita estrictamente a la comprobación de las infracciones y a la puesta de los contraventores a disposición de los tribunales represivos. No participa en absoluto en la aplicación de la fuerza material que es íntegramente asunto de la policía administrativa." (Benoit Francis-Paul, El Derecho Administrativo Francés, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977, pág. 913)

   Dentro de la actividad y competencia de las fuerzas de policía se encuentra aquella que consiste en acciones tendientes a asegurar la aplicación y sanción de la reglas que impone el ordenamiento jurídico.

   Las acciones policiales se llevan a cabo mediante una serie de actos jurídicos y actuaciones materiales que tienen por objeto la aplicación estricta de la normativa vigente. Ahora bien, la actividad policial debe encontrarse investida de una competencia que le permite actuar con ocasión del quebrantamiento de las normas jurídicas, de allí que, le corresponda materializar las decisiones administrativas que han sido debidamente tomadas por otras autoridades administrativas, lo cual representa una de las modalidades de la aplicación de los medios de acción de que dispone la Administración. Véase en tal efecto lo preceptuado en el numeral 146 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con la ejecución de los actos administrativos, y asimismo, el artículo 149 Ius Ibid. que señala para el cumplimiento forzoso de las actuaciones administrativas, la Administración obtendrá el concurso de la policía y podrá emplear la fuerza pública dentro de los límites de lo estrictamente necesario.

   El Poder de Policía se deriva de las funciones típicas del Estado, misma que es particular a las actividades del órgano ejecutivo. En el ejercicio de estas funciones El Estado mismo se garantiza su propia supervivencia, por mínima que sea su intervención en toda la actividad social. En el Poder de Policía se encuentra el mantenimiento del orden y de la seguridad pública, y tiene como fin, garantizar la existencia de las condiciones sociales mínimas para la convivencia pacífica.

   Dentro de la seguridad, podemos mencionar todo aquello que tienda como fin evitar el peligro que amenace a la colectividad y a los particulares. Asimismo, la tranquilidad social y ciudadana, impone el buen orden y previene las incomodidades que la vida en sociedad acarrea.

   La materialización de toda esta función específica la realiza El Estado mediante órganos que ejecutan su actividad en aras de la consecución de los fines que la autoridad de policía les asigna. Es el funcionario público, legalmente investido quien realiza esta actividad del mantenimiento del orden público, la seguridad y la tranquilidad. Igualmente, el poder de policía se ejecuta concretamente con actos que tiendan a imponer la disciplina exigida por la vida en sociedad y que reprima aquellas actividades que sean contrarias al ordenamiento jurídico.

   Los actos de policía, los ejecuta el servidor investido de autoridad o competencia, quien se encuentra no solo, nombrado en un puesto de funcionario policial, sino también, realizando materialmente dichas funciones. Esto es lo que se ha dado en llamar el servicio activo del funcionario policial.

   Dentro de las funciones que ejercen aquellos policías que se encuentran en servicio activo, se encuentran entonces, aquellas que garantizan la seguridad de las personas y de los bienes, la integridad física de los ciudadanos, la que impone la ejecución forzosa de los actos administrativos y las decisiones ejecutorias, siendo por ende característico, cuando la proporcionalidad de la medida lo amerite, la coacción policial mediante el empleo de la fuerza armada.

   Ahora bien, la ejecución material de cierre de establecimientos comerciales, visto como un cumplimiento forzoso de los actos administrativos, así como, el impedimento de la realización de actos con el fin de ejercer el comercio de forma ambulante, supone en si mismo tomar las medidas necesarias para garantizar el orden público, y la convivencia en sociedad, haciendo respetar en estricto sentido los preceptos estipulados en nuestro ordenamiento jurídico, concretamente, en el Código Municipal.

   Merece especial referencia la Ley General de Policía, Ley Nº7410, del 26 de mayo de 1994, que señala en sus primeros artículos, la competencia específica de las fuerzas de policía en el territorio nacional. Dentro de sus funciones se encuentran tomar las medidas necesarias para garantizar el orden público, la defensa y la seguridad de país, así como prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma que determina el ordenamiento jurídico, siendo además que las fuerzas de policía se encuentran al servicio de la comunidad (ver artículos 1 y 4). Igualmente se encuentra inmerso dentro de las atribuciones de las fuerzas de policía todas aquellas competencias que les sean otorgadas en la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos, (ver artículo 8 inciso ñ), y 10 inciso a) debiendo emplear la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que requiera para el desempeño de sus funciones, es decir, en claro respeto con el principio de proporcionalidad de la fuerza empleada. (Ver artículo 10 inciso d).

   Asimismo, de reciente emisión, esta institución ha evacuado consulta en relación con las competencias de los cuerpos de policía en el ámbito de las atribuciones constitucionales y legales de las entidades municipales, para lo cual en una parte del dictamen se manifestó concretamente:

"Ahora bien, siendo que el concepto corporativo del Código Municipal y la naturaleza "local" de la actividad municipal se restringe a la delimitación cantonal correspondiente, es preciso acotar que la actividad policial municipal debe ser ejercida, en estricta coordinación con los entes policiales nacionales ya indicados y precisados por la Constitución Política y la Ley General de Policía.

Nótese que el propio artículo 4 inciso 9) del Código Municipal subraya la necesidad de que esa labor local de policía sea ejercida en plena coordinación con los órganos policiales con competencia nacional.

Debe por ello analizarse esta disposición legal con base en una interpretación que asegure la realización del fin público, conforme a lo establecido por el artículo 10 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: "La norma administrativa deberá interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular."

Es claro que la interpretación de esta disposición que permite la plena realización del fin público coincidente en la actividad de policía local y nacional, deberá ser aquella que, en coordinada labor, no duplique funciones ni obstaculice las actividades de una y otra, facilite y haga eficaz la labor policial.

En este sentido, dado que el artículo 1 de la Ley General de Policía determina que el Presidente de la República y Ministro del ramo son los funcionarios con la potestad de garantizar el orden, defensa y seguridad del país en general, todo ello como producto del desarrollo del artículo 140 incisos 6) y 16) constitucional, es lo lógico que, cuando las circunstancias así lo exijan, sea con éstas con quienes se coordinen las labores de policía local." (Dictamen C-133-95, del 9 de junio de 1995)

   Por otra parte, es importante reseñar que la Sala Constitucional ha manifestado reiteradamente que el no contar con patentes o permisos para el ejercicio del comercio, no es un asunto para ser conocido en sede constitucional, al igual que ha dicho que, las libertades no son absolutas y pueden ser objeto de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, dando por lo tanto el aval a las órdenes emitidas por las autoridades municipales en esta materia. Igualmente ha reconocido que la competencia municipal lleva implícita las potestades de policía, y en este sentido los entes municipales pueden crear los cuerpos de policía necesarios que garanticen dentro del espacio de su competencia, el cumplimiento del ordenamiento jurídico. Pueden verse al respecto las sentencias N.º 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991; N.º 5911-93 de las 13:57 horas del 12 de noviembre de 1993; N.º 40-94 de las 15:54 horas del 4 de enero de 1995; N.º 61-95 de las 16:03 horas del 4 de enero de 1995; Nº244-95 de las 9:18 horas del 13 de enero de 1995; N.º 508-95 de las 11:27 horas del 27 de enero de 1995; y la N.º 1397-95 de las 12:21 horas del 10 de marzo de 1995.

   Se colige de la jurisprudencia de la Sala Constitucional que los entes municipales tienen potestad para la ejecución material de los actos dictados en el ejercicio de su competencia, siendo por ello también responsabilidad de la municipalidad la ejecución de sus propios actos, y cuando el cumplimiento de los mismos requiera el uso de la fuerza, serán las autoridades de policía las que garanticen la ejecución de los actos municipales.

   En aquellos cantones en donde no exista un cuerpo de policía municipal, las autoridades corporativas, deben hacerse ayudar por las fuerzas de policías nacionales a efectos de que las ordenes municipales sean debidamente cumplidas cuando se requiera el uso de la fuerza para ejecutar actos administrativos, en cuanto a lo que se refiere al cierre de locales o comercios ambulantes que no cuenten con la debida patente municipal para el ejercicio de actividades comerciales.

   Queda entonces claro que para ejecutar el cierre material de los negocios a que hacemos referencia se requiere una estricta coordinación entre los funcionarios municipales y las autoridades de policía, pues serán los funcionarios municipales los competentes en primera instancia para ejecutar las ordenes de cierre, siendo que existe obligación de las autoridades policiales de intervenir en la ejecución material de las decisiones municipales, cuando fuese necesario el uso de la fuerza para asegurar el cumplimiento de los preceptos legales. De allí que se requiera la participación tanto de funcionarios municipales, como de autoridades de policía, los primeros para garantizar que las ordenes de cierre se cumplan en sentido estricto, y las autoridades de policía para ejecutar materialmente el cierre del negocio comercial cuando exista algún tipo de oposición o interferencia que requiera el uso de la fuerza para ejecutar los actos administrativos, es decir, garantizar el cumplimiento forzoso de las ordenes municipales.

III. CONCLUSION

   Con base en lo anteriormente expuesto, es criterio de este órgano consultivo que la ejecución material del cierre de los locales o establecimientos comerciales, así como el tomar las medidas necesarias para imposibilitar el ejercicio del comercio ambulante, le corresponde en primera instancia a las autoridades municipales, y que dichos funcionarios se harán acompañar de las autoridades de policía, cuando la materialidad de la ejecución del acto administrativo, deba ser realizado mediante el uso de la fuerza, cuando dicha actividad deba ser desplegada en el tanto los negocios aludidos no cuenten con la debida patente municipal, o bien, se encuentren atrasadas por ello. Todo de conformidad con los actos dictados por los entes municipales en el ejercicio de su competencia al tenor de lo preceptuado en los artículos 4 inciso 9), 12 y 98 del Código Municipal; artículo 10 inciso d) de la Ley General de Policía; y artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública.

Atentamente,

Lic. Ronny Bassey Fallas

PROCURADOR ADJUNTO

cc: Lic. Juan Diego Castro-Ministro de Seguridad Pública

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