C-136-97

San José, 29 de julio de 1997

 

Arq.

Rodolfo Sancho Rojas

Director de Urbanismo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

S.D.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No.UR-1140-97 de 29 de mayo de 1997, complementado por oficio UR-1296, en los cuales se solicita criterio en relación con la interpretación del artículo 5 del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales en la Gran Área Metropolitana, publicado en La Gaceta No. 114 del 18 de junio de 1985 y reformado según acuerdo publicado en La Gaceta No.218 de 14 de noviembre de 1985, el cual indica lo siguiente:

 

"Artículo 5.-Dentro de las áreas industriales no se permitirán urbanizaciones y fraccionamientos con fines de vivienda, con excepción de proyectos integrales de industrias establecidas o por establecerse, siempre y cuando previo análisis de las condiciones existentes en el sector se demuestre una ubicación complementaria y compatible con el uso industrial. En estos casos la Dirección de Urbanismo podrá exigir las áreas de protección que estime conveniente para evitar o aminorar conflictos por mezcla de usos, o rechazar cualquier proyecto que considere no es adecuado por ubicación en relación con el uso industrial y el de vivienda, todo esto sin menoscabo de las atribuciones que en esta materia tengan otras dependencias estatales.

Se permitirá la construcción de viviendas en lotes consolidados cuyo catastro haya sido efectuado con anterioridad a la vigencia de este reglamento, siempre que los propietarios acepten las posibles molestias del entorno industrial.

También podrá permitirse la vivienda del propietario en lotes para uso agrícola o agroindustrial en las áreas de reserva industrial siempre que las parcelas resultantes no tengan menos de una hectárea, y que la cobertura no sobrepase más del 10% de la propiedad, incluyéndose los usos conexos tales como bodegas para implementos agrícolas, garajes para maquinaria, casa de peones, etc.

Otros usos tales como: comerciales, institucionales, o cualquier otros que no sea industrial, quedará sujeto a estudio por la Dirección de Urbanismo según su compatibilidad con la zona industrial, siempre que se ubiquen en la periferia de esta y no exista conflicto manifiesto con el uso predominante industrial.

Fuera de las áreas industriales no se permitirán industrias salvo las especificadas en el artículo 12." (El subrayado no es del original).

 

   En el oficio UR-1140-97 de 29 de mayo de 1997 del Despacho consultante se indicó con respecto a la interpretación del numeral 5 en estudio lo siguiente:

 

" (...) se ha interpretado que el uso de vivienda dentro de un inmueble o propiedad con uso industrial debe de verse como un proyecto integral y complementario a la industria siempre y cuando esté dentro del mismo proyecto.

Hemos entendido esto así en la práctica: La Empresa X plantea dentro de su propiedad industrial ya que se encuentra enmarcada dentro de la Zona Industrial y resulta ser que el uso de vivienda es necesario para que sus empleados no tengan que desplazarse plantea esto como un uso integral y complementario pero dentro de su propiedad no en otra finca independiente.

Pero al no ser tan clara la redacción de la norma en cuanto a la ubicación de estos usos integrales y complementarios se nos han planteado una serie de solicitudes en el sentido de que se puedan construir complejos habitacionales para servir a las zonas industriales en forma independiente y no con carácter complementario dentro de la industria a la que va a servir. O sea, complejos urbanísticos privados dentro de zonas Industriales para los empleados de las diferentes industrias y así ayudar a reducir costos de traslados de los empleados.

Este criterio anterior ha sido rechazado por nuestros técnicos quienes mantienen el primer criterio expuesto."

 

   La Asesoría Legal del Despacho consultante en oficio No. UR- 1296 de 19 de junio de 1997 indicó con respecto al tema lo siguiente:

 

" (...) ha sido criterio reciente de esta Dirección, el cual comparte a la vez la Asesoría Legal de que al no limitarse en el contexto del artículo que lo complementario o proyecto integral debe entenderse como desarrollado dentro del mismo inmueble de la Industria a la que va a servir, podría plantearse el caso de que dentro de una zona industrial claramente enmarcada se puede tramitar un complejo residencial para dar servicios a los empleados de dicha actividad.

Reiteramos así que este nuevo contexto o interpretación a (sic) venido a crear cierto tipo de inconformidad a nivel técnico por cuanto la norma permite interpretaciones como la que consta en nuestra primera nota que es sustentada a nivel técnico por nuestros profesionales quienes mantiene (sic) que lo complementario debe darse dentro del contexto mismos(sic) de la finca en donde se va a dar no en forma aislada."

 

I.-SOBRE LA REGULACION CONSTITUCIONAL DEL DERECHO URBANISTICO

 

   Es preciso, de previo a la resolución de la presente consulta, hacer una breve introducción relativa al sentido y objeto de la regulación del uso del suelo desde una óptica constitucional.

 

   Como es sabido y aceptado de forma generalizada, las garantías constitucionales no son absolutas, sino que se encuentran sujetas al Principio de Limitación, entendido por la Doctrina como aquél principio a partir del cual “los derechos constitucionales, en razón de no tener carácter absoluto, encuentran límite en las leyes que reglamentan su ejercicio en atención a las razones del bien público y de interés general que justifican su reglamentación. La restricción condicionante de los derechos constitucionales da lugar al desenvolvimiento del poder de policía del Estado, dirigido a proteger el bien común”. (QUIROGA LAVIE, Humberto, Curso de Derecho Constitucional, Argentina, Editorial DEPALMA, 1987, p.35).

 

   Así las cosas, conforme lo ha admitido nuestra Sala Constitucional, la libertad jurídica reconocida como garantía constitucional derivada del artículo 28 constitucional, no es absoluta y se encuentra sujeta al orden público y derechos de los terceros.

 

   Afirma la Sala Constitucional en el Voto No. 3173-93, entre otros, que:

 

"Para que las restricciones a la libertad sean lícitas, constitucionalmente, deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido (...) la restricción -por otra parte- debe ser proporcionada, al interés de la justicia, y debe ajustarse estrechamente al logro obtenido".

 

   Lo expuesto es aplicable a cualquier derecho fundamental, en el caso concreto, al derecho de propiedad, por ello la Sala Constitucional ha manifestado al respecto :

 

" la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expuesto, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador vigente, no descontitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política." (Sala Constitucional Voto No. 6706-93 de las 15 :21 horas del 21 de diciembre de 1993, en igual sentido véase Voto No.5305-93 de las 10 :06 horas del 22 de octubre de 1993).

 

   Así las cosas, la materia urbanística y sus regulaciones deben tenerse encuadradas dentro de este marco de regulación constitucional, quedando sujeta la interpretación de sus normas a los criterios antes indicados y en función del interés público que implica la protección de los derechos y garantías individuales a la salud y ambiente sano.

 

II.- SOBRE LA REGULACION LEGAL DE LA ZONIFICACION

 

   Claro este marco de naturaleza constitucional, se debe, de forma sucesiva, estudiar las disposiciones legales que existen en la materia objeto de consulta.

 

   En primer término, es necesario exponer cómo se regula a nivel legal la zonificación para posteriormente examinar lo dispuesto en la misma materia a nivel reglamentario.

 

   Es así como en el artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, No.4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas, se señala que la " Zonificación, es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional."

 

   Por ello representa la zonificación, la herramienta idónea para regular el uso y destino que se le de a un inmueble sin que esto represente daño alguno, dentro de lo razonable y proporcional, a los límites antes señalados a la libertad y en específico, al derecho de propiedad.

 

   Por su parte, el artículo 21 de la indicada ley detalla los principales reglamentos de Desarrollo Urbano, los cuales son:

 

"1) El de Zonificación, para usos de la tierra;

 2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos;

 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales;

 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y

 5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación." (El subrayado no es del original).

 

   De manera expresa, la ley determina además la materia que regulará el Reglamento de Zonificación así:

 

"Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:

a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación;

b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;

c) Superficie y dimensiones de los lotes;

d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras;

e) La provisión de espacio para estacionamientos,

carga y descarga de vehículos fuera de las calles;

f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y

g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local." (El subrayado no es del original).

 

   Además, la ley en estudio establece prohibiciones de realizar ciertas actividades incompatibles con la zonificación implantada. Es así como se indica:

 

"Artículo 28.- Prohíbase aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." (El subrayado no es del original).

 

   Como es claro, de nada o muy poco servirá imponer a partir de criterios técnicos, razonables y proporcionados regulaciones en cuanto al uso del suelo que garanticen un desarrollo urbano sostenible, si ello no va unido a una prohibición expresa de usos incompatibles con el regulado por la norma correspondiente, ya que de lo contrario, se haría nugatorio el efecto deseado de regular el desarrollo en clara compatibilidad con el entorno, el orden e interés público y los derechos y garantías individuales de los terceros.

 

   Finalmente, se debe indicar que a partir de una disposición expresa de la ley de anterior cita, el reglamento de zonificación deberá precisar las condiciones y requisitos para admitir excepciones al uso establecido en la zonificación, excepciones que el propio legislador se ocupa de identificar como calificadas según se transcribe de seguido.

 

  En ese sentido, se indica:

 

"Artículo 30.- El uso no conforme, sólo podrá transformarse en otro compatible o concordante con la zonificación. El reglamento precisará las condiciones y requisitos a que deberá sujetarse ese y cualquier otro cambio de uso, lo mismo que la admisión calificada de excepciones o variantes." (El subrayado no es del original).

 

   El anterior marco legal deja en claro que la zonificación urbana o lo que es lo mismo, la restricción del uso del suelo en función de criterios técnicos, debe ser imperativa y sus efectos dependerán por ello de la fiel aplicación de las normas que regulen cada zona.

 

   La desaplicación del uso dispuesto a determinada área, surge por ello con el carácter calificado y excepcional, dependiente de una apreciación discrecional del operador, la cual está sujeta a las reglas previstas por la Ley General de la Administración Pública en su artículo 16 y que se refieren a las reglas unívocas de la ciencia, principios elementales de la lógica, justicia o conveniencia y derechos de los terceros.

 

III.- SOBRE LA INTERPRETACION DEL NUMERAL 5 DEL REGLAMENTO DE ZONIFICACION PARCIAL DE AREAS INDUSTRIALES EN LA GRAN AREA METROPOLITANA

 

   El numeral 5 en estudio señala que dentro de las áreas industriales no se permitirán urbanizaciones y fraccionamientos para vivienda, con excepción de proyectos integrales de industrias establecidas o por establecerse, siempre y cuando se demuestre una ubicación complementaria y compatible con el uso industrial.

 

   Es así como la regla general es que no se permitirán dentro de las áreas calificadas como industriales, fraccionamientos y urbanizaciones para vivienda, lo cual concuerda con la definición legal y efectos de la zonificación previstos por la Ley de Planificación Urbana ya comentados.

 

   Ahora bien, debe hacerse notar que la excepción en el uso del suelo industrial para efectos residenciales, que debe ser calificada, al decir de la norma legal antes citada, cabrá tan sólo cuando existan proyectos integrales de industrias establecidas o por establecerse. Pero además, y aquí se abre otro margen de discrecionalidad en el motivo del acto autorizatorio, debe demostrarse para la admisión calificada del proyecto, una ubicación de la vivienda, complementaria y compatible con el uso industrial.

 

   Es decir, para que proceda la excepción, son necesarios los siguientes requisitos:

 

- que se trate de un proyecto integral de industrias establecidas o por establecerse,

- que se demuestre una ubicación complementaria con el uso industrial y

- que se demuestre una ubicación compatible con el uso industrial.

 

   De seguido se comentará cada uno de los requisitos indicados.

 

   En primer término, la necesidad de un proyecto integral de industrias establecidas o por establecerse, implica un planeamiento actual o futuro que abarque la construcción de industrias y viviendas como un todo (se incluye dentro del proyecto integral de industrias, a las urbanizaciones y fraccionamiento con fines de vivienda, porque de no ser así, no tendría sentido la excepción a la zonificación industrial establecida en artículo 5 del reglamento en estudio).

 

   Por su parte, la ubicación complementaria con el uso industrial, exige la demostración de una ubicación de viviendas que coadyuve o sirva a la industria. Es decir que las viviendas se construyan y utilicen por y para el servicio de la industria.

 

   Y finalmente, en cuanto que la ubicación sea compatible con el uso industrial, se refiere a que no exista una mezcla de usos en detrimento de los derechos de terceros, verbigracia la salud física y mental de los habitantes de las viviendas. Este requisito lo establece la misma Ley de Planificación Urbana en su artículo 30.

 

    Debe advertirse sin embargo que estos elementos de juicio han de evaluarse, como lo dispone el artículo reglamentario en estudio, “previo análisis de las condiciones existentes en el sector”, lo cual conduce a examinar el entorno en cuanto a aspectos tales como la naturaleza de la actividad industrial de la zona y además, por ejemplo, la existencia o inexistencia de zonas residenciales en sitios cercanos o alejados de la actividad industrial.

 

   Además, el numeral 5 en estudio dispone que se permitirá la construcción de viviendas en lotes consolidados cuyo catastro haya sido efectuado con anterioridad a la vigencia del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales en la Gran Área Metropolitana, siempre que los propietarios acepten las posibles molestias del entorno industrial.

 

   Se debe señalar que lo importante en la aplicación del numeral 5 en estudio, es que la regla general no se convierta en excepción y viceversa. Es decir, la zonificación tiene una finalidad, la cual es distribuir por áreas el uso de la tierra con el propósito de lograr un uso racional mediante el cual se posibilite la convivencia en armonía de los seres humanos, haciendo realidad derechos fundamentales, como lo son por ejemplo, la salud de los habitantes, la seguridad, el ambiente sano, etc.

 

   En el tanto ese uso asignado racionalmente no se cumpla, permitiéndose otros usos indiscriminadamente, la zonificación pierde su sentido y desaparecen los efectos deseados con su creación.

 

  Ahora bien, del contenido del artículo 5 en estudio, no se puede concluir que la ubicación de las viviendas en un proyecto integral de industria y vivienda deba de realizarse necesariamente dentro de un mismo inmueble, como indica el Despacho consultante en una de sus interpretaciones que no comparte esta Procuraduría. Lo que la norma prevé es el cumplimiento de los indicados requisitos dentro de una zona industrial, sin que ello suponga la ubicación de la industria y las viviendas en un mismo inmueble.

 

   Mas bien puede suceder que en aras de la compatibilidad de las viviendas con la industria, amerite que las primeras se sitúen con cierta distancia de la industria de tal forma que su ubicación bien podría ser en un inmueble distinto, siempre y cuando se cumpla como debe insistirse, con los requisitos antes indicados.

 

   También es posible dentro de la norma en comentario que, cumplidos los requisitos antes indicados y en apreciación de las variables de cada caso concreto, se admita un desarrollo habitacional promovido por una industria en una zona declarada como industrial dentro de un mismo inmueble, lo cual depende en todo caso de la apreciación discrecional, con los límites antes comentados, que esa Dirección debe realizar en cada situación.

 

   Debe por ello subrayarse que no se trata, en el caso bajo estudio, de una norma reglamentaria que admita abierta e ilimitadamente el desarrollo de proyectos contrarios al uso industrial de una determinada zona así clasificada, en contradicción con la disposición legal antes comentada, que prohíbe de forma imperativa un uso del suelo contrario a la zonificación declarada.

 

   Se trata tan sólo de una manifestación de los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad, mediante los cuales se modulan los efectos de la declaratoria de zonificación, admitiéndose, bajo los requisitos antes enunciados, y solamente en esos casos, un uso mixto del suelo con el objeto y sentido antes comentados, admisible en casos calificados y por ende excepcionales, condición que deberá demostrar el interesado y apreciar esa Dirección de acuerdo con la finalidad de la zonificación y sin quebrantar la regla general establecida en la ley.

 

IV.-CONCLUSIONES

 

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

 

1.- La regla general es que no se permitirán dentro de las áreas calificadas como industriales, fraccionamientos y urbanizaciones para vivienda.

 

2.- Para que proceda excepcionalmente la ubicación de viviendas dentro de áreas industriales, es necesario que se cumpla con los requisitos detallados por el numeral 5 del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales en la Gran Área Metropolitana, a saber:

 

- que sea un proyecto integral de industrias establecidas o por establecerse,

- que se demuestre una ubicación complementaria con el uso industrial y

- que se demuestre una ubicación compatible con el uso industrial.

 

3.- La citada disposición reglamentaria implica que la Dirección de Urbanismo, de acuerdo con la finalidad de la zonificación y sin quebrantar la regla general establecida en la ley, deberá apreciar en cada caso concreto si procede la excepción calificada, en función de las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica y principios elementales de justicia, lógica y conveniencia.

 

Sin otro particular, se despide de usted atentamente,

 

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Procuradora Adjunta