C-143-93

28 de octubre de 1993

Señor

Orlando M. Morales M.

Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas

Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas

SU DESPACHO

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº DAJ-451 de 21 de junio de este año, por el que nos plantea la situación que seguidamente transcribo, de la cual solicita el criterio de esta Procuraduría:

"En un Parque Nacional, mediante donación realizada por la Fundación de Parques Nacionales, se estableció un tendido eléctrico, desde la entrada del área silvestre hasta las instalaciones administrativas. Para ello se realizó un contrato entre el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Fundación, donde en su Cláusula Segunda, se estipuló que en la eventual necesidad de servir a otros futuros abonados, a partir de la obra que contemplaba el Convenio, el Ministerio, la Fundación y el ICE coordinarían lo correspondiente, solicitando su autorización para proceder al estudio del caso y la designación de sus representantes, para ultimar detalles de conveniencia para todas las partes.

Actualmente, un vecino colindante a ese Parque Nacional, ha realizado solicitud al Servicio de Parques Nacionales, con el fin de que se le faculte a continuar el tendido eléctrico hacia su finca, alegando que tiene una servidumbre legalmente establecida a través del Parque, y que necesita la electrificación para desarrollar un proyecto turístico".

   Sobre el particular me permito manifestarle que en otras consultas similares a la que nos ocupa, esta Dependencia ha reiterado, que si bien es cierto que dentro de las atribuciones de la Procuraduría está la de dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales, igual es válido sostener que lo expuesto por usted versa sobre una situación específica y concreta en relación con una solicitud de un particular, vecino de un parque nacional, para que se le autorice continuar un tendido eléctrico hacia una finca de su propiedad, alegando para ello que tiene a su favor una servidumbre.

   En este sentido existe jurisprudencia administrativa que expresa claramente que "no puede esta Procuraduría General emitir dictamen alguno, toda vez que la función técnico-consultiva que cumple este Despacho es de carácter general y no puede sustituir la administración activa, que es a lo que, por un principio de competencia, corresponde resolver este tipo de asuntos".

    Sin embargo, atendiendo las muy especiales circunstancias del caso por usted planteado y dando respuesta a su consulta de manera general y no circunscrita al caso concreto, por las razones anteriormente señaladas, me es grato indicarle lo siguiente:

   Preliminarmente, debemos partir de los supuestos generales que seguidamente detallo, que en alguna forma han sido señalados en su oficio de solicitud de consulta, así como en el criterio legal externado por la Licda. Ana María Tato Guillén, Jefe del Departamento de Asesoría Jurídica del Servicio de Parques Nacionales, mediante oficio Nº DAJ-439 de 16 de junio de este año:

1.- Que se trata de un inmueble propiedad del Estado, el cual es destinado a parque nacional y que fue adquirido en su oportunidad por parte del ente estatal, aceptando que soportaba dicho fundo una servidumbre de paso o de senda a favor de uno de los colindantes.

2.- Que dentro del parque nacional propiedad del Estado se construyó un tendido eléctrico hasta las instalaciones administrativas del propio parque.

3.- Que por lo anterior, se consulta si es procedente continuar dicho tendido eléctrico dentro del parque y hasta la propiedad de uno de los colindantes, constituyendo una servidumbre de esa naturaleza en contra del inmueble propiedad del Estado (fundo sirviente) y en favor del colindante particular (fundo dominante).

I.- LA CONSTITUCION DE SERVIDUMBRES EN TERRENOS DEL ESTADO DESTINADOS A PARQUES NACIONALES COMO UNA FORMA DE ENAJENACION DE INMUEBLES, POR LOS EFECTOS DE LAS MISMAS

   Para entrar al tema que nos ocupa, se ha considerado conveniente tener presente, de manera preliminar, lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de la República (LAFR), la que establece en su artículo 97 una serie de requisitos a cumplir en casos de enajenación de bienes inmuebles de dominio público:

"Artículo 97.- La enajenación de bienes inmuebles de dominio público del Estado o de sus instituciones, salvo para el destino que tenga fijado por ley, o de los demás bienes cuyo valor sea mayor de un millón de colones (¢1.000.000.oo), requiere, además de ajustarse a los trámites de la presente ley y su reglamento, contar con la aprobación previa y expresa de la Asamblea Legislativa y con la aprobación posterior de la Contraloría General de la República, si la autorización legislativa no fuere específica" (lo subrayado es nuestro).

   Por su parte, el numeral 25 inciso 1) del Reglamento de la Contratación Administrativa (RCA) reitera lo antes citado, al establecer con claridad que "la enajenación de los bienes inmuebles del Estado o de sus instituciones, aparte de su ajuste a los procedimientos ordinarios que establece el presente Reglamento, debe satisfacer los siguientes requisitos: 1.- BIENES INMUEBLES DEL DOMINIO PUBLICO (parques, plazas públicas, calles, etc.): Autorización de la Asamblea Legislativa. Cuando la autorización legislativa no fuere específica, precisará igualmente de la aprobación de la Contraloría General..." (lo resaltado no es del original).

   Es dable tener presente, para el caso sometido a análisis, los alcances y el concepto del término "enajenación" que pudiera ser aplicado en la especie. Así, tenemos que, en un sentido amplio, enajenación "es la transferencia de dominio de una persona a otra. Dentro del nombre genérico de enajenación se comprenden la venta, la permuta, la donación, en una palabra, todas las formas de transmisión de bienes y derechos" (Tomado del Diccionario de Derecho Privado, Editorial Labor S.A., Barcelona, tomo I, página 2012).

   Por su parte, Guillermo Cabanellas es mucho más explícito al afirmar que "son enajenables, o susceptibles de enajenación, cuantas cosas están en el comercio de los hombres, sean corporales o incorporales, presentes o futuras, sin otras excepciones que las expresadas de la ley o las genéricas de ilicitud o imposibilidad" (Ver Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 8a. Edición, tomo II, página 765).

   Finalmente, la Enciclopedia Jurídica Española recopila en alguna medida las ideas antes expuestas y armonizándolas incluso con la concepción que se tenía de dicho término en Las Partidas, nos dice:

 "Acción y efecto de enajenar, que equivale a transmitir a otro la propiedad de alguna cosa o un derecho determinado, ya a título lucrativo, ya a título oneroso...

"Aquel a quien es defendido de non enagenar la cosa –dice la ley 10, tít. XXXIII, Partida 7a.-, non la puede vender, nin canviar, nin empeñar, nin puede poner servidumbre en ella, sin darla a censo a ninguna de aquellas personas a quien es defendido de la enajenar", describiendo así a contrario sensu algunas de las facultades, si no todas, a cuyo ejercicio puede responder el hecho de la enajenación" (Enciclopedia Jurídica Española, Francisco Seix Editor, Barcelona, tomo XIII, página 972).

   La misma Sala Constitucional, mediante resolución Nº 3789-92 de las 12:00 horas del 27 de noviembre de 1992, al conocer de una serie de consultas de constitucionalidad relativas al Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, determinó igualmente los alcances del concepto de "enajenación", al precisar de manera general que "el vocablo enajenación importa la transmisión del dominio o propiedad de la cosa o la titularidad de un derecho a otra persona".

   Ahora bien, deviene necesario clarificar si el constituir una servidumbre “derecho real sobre inmueble ajeno”, como gravamen que es sobre el fundo sirviente en favor de un predio dominante, se enmarca dentro de las diferentes formas de enajenación previstas.

   En la Enciclopedia Jurídica Omeba podemos encontrar una primera definición de servidumbre, entendida ésta como aquel "derecho real sobre cosa ajena, que ejercido por una o más personas determinadas como poder directo de utilización del beneficio económico o de la mera comodidad que brinda la cosa gravada, limita los poderes del dominio, en la medida específica de las facultades concedidas" (Enciclopedia Jurídica Omeba, Editorial Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1968, tomo XXV, página 452).

   En relación con el concepto de servidumbre y sus alcances, el autor costarricense Alberto Brenes Córdoba nos dice que "en provecho de un predio suelen establecerse en otro perteneciente a distinto propietario, ciertos servicios que con el carácter de gravámenes permanentes implican limitaciones en el ejercicio de algunos atributos de la propiedad. Los gravámenes en referencia se denominan servidumbres. Llámase predio dominante el que se beneficia con la servidumbre, y sirviente el que la soporta... Con relación al inmueble en cuyo provecho existe la servidumbre, ésta viene a ser un derecho real, un beneficio que aumenta su valor; y con respecto al otro fundo, constituye un gravamen, una desmejora que le acarrea cierta pérdida" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de los Bienes. Editorial Juricentro S.A., San José, 1981, páginas 107 y 108).

   En ese mismo sentido se pronuncian los artículos 370, 371 y siguientes del Código Civil. Veamos solo los siguientes numerales:

"Artículo 370.- Las servidumbres no pueden imponerse en favor ni a cargo de una persona, sino solamente en favor de un fundo o a cargo de él.

Artículo 371.- Las servidumbres son inseparables del fundo a que activa o pasivamente pertenecen.

Artículo 373.- El dueño del predio sirviente no puede disminuir, ni hacer más incómoda para el predio dominante, la servidumbre con que está gravado el suyo; pero respecto del modo de la servidumbre, puede hacer a su costa cualquier variación que no perjudique los derechos del predio dominante.

Artículo 374.- El que tiene derecho a una servidumbre, lo tiene igualmente a los derechos necesarios para ejercerla, y puede hacer todas las obras indispensables para ese objeto, pero a su costa, si no se ha estipulado lo contrario; y aun cuando el dueño del predio sirviente se haya obligado a hacer las obras y reparaciones, podrá exonerarse de esa obligación, abandonando la parte del predio en que existen o deben hacerse dichas obras.

   Más aún, para fundamentar lo anterior, el Lic. Rogelio Sotela Montagné cita el concepto que sobre servidumbre tiene el Código Civil argentino, al disponer en su artículo 2970 que se trata de un "derecho real, perpetuo o temporario sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual se puede usar de él, o ejercer ciertos derechos de disposición o bien impedir que el propietario ejerza algunos de sus derechos de propiedad" (tomado de Brenes Córdoba, Alberto. op. cit., página 107).

   Por su parte, Alberto Trabucchi aclara que algunas legislaciones tienen a la servidumbre "como una carga, gravamen o limitación impuesta al goce de un fundo, en favor de otro fundo perteneciente a un propietario distinto"; y agrega posteriormente que "el contenido de la servidumbre se concreta siempre en una ventaja a favor de un fundo y en la restricción del goce de otro" (ver en este sentido a: Trabucchi, Alberto. Instituciones de Derecho Civil, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1967, tomo I, páginas 507-508).

   Dicho autor nos llega incluso a afirmar que "dada la vinculación de la servidumbre al fundo, forma con éste un todo inseparable no pudiendo transmitirse sino conjuntamente con el mismo fundo; en correspondencia, estando la servidumbre considerada como una cualidad del fundo y un derecho accesorio, con la enajenación del fundo transferirán las servidumbres activas y pasivas que le correspondan" (Trabucchi, Alberto. op. cit. Página 510).

   Finalmente, Luis Diez-Picazo y Antonio Gullón nos dicen que "desde el ángulo del titular del derecho de servidumbre podemos decir que es un derecho subjetivo de carácter real, que concede un poder para obtener un goce del fundo ajeno en utilidad del suyo propio. El derecho real de servidumbre, pues, sirve para la satisfacción de particulares intereses inherentes al cultivo o goce de un fundo. Su propietario obtiene una ventaja ciertamente, pero como consecuencia de la que supone para el inmueble la constitución de la servidumbre. De ahí que la atribución de aquel poder titular del derecho real en cuestión posee un carácter instrumental: se da para el goce o utilidad del predio" (Diez-Picazo, Luis y Gullón, Antonio, Sistema de Derecho Civil, Editorial Tecnos, Madrid, 1979, volumen III, página 492).

   Lo anterior significa que necesariamente la figura de la servidumbre conlleva contenidos esencialmente positivos y negativos, a saber: "El contenido positivo implica que el dueño del predio sirviente tiene la obligación de dejar hacer alguna cosa o hacerla por sí mismo. El contenido negativo supone que a ese dueño el predio sirviente le está prohibido hacer algo que le sería lícito si no existiera la servidumbre; su conducta es una pura abstención" (Diez-Picazo, Luis y Gullón, Antonio. op. cit., página 386).

   Partiendo de la consideraciones doctrinarias antes citadas y en concordancia con nuestro ordenamiento jurídico, podemos llegar a concluir que al constituirse la servidumbre en un derecho real, que en definitiva se convierte en un gravamen sobre el dominio de la propiedad del fundo sirviente del Estado (parque nacional), el cual restringe, limita o hasta impide en algunos casos el libre y pleno disfrute o goce de algunos de sus atributos (usufructo, uso, transformación, posesión, entre otros), ello en favor de un predio llamado dominante, resulta claro que se ubica dentro del concepto amplio de una forma más de enajenación o disposición de los bienes inmuebles de que habla el artículo 97 de la LAFR y el numeral 25 inciso 1) del RCA, por los efectos propios que aquella produce.

   Ya incluso en una oportunidad la Procuraduría se pronunció en forma similar, mediante el dictamen Nº C-105-91 de 20 de junio de 1991, cuando refiriéndose a los alcances de los gravámenes de usufructo e hipoteca, advirtió que "si la constitución del usufructo implica una "enajenación parcial" o de la hipoteca una "posible venta forzosa" del inmueble y para el caso de que el Estado constituya alguno de estos gravámenes sobre alguna finca de su propiedad, requeriríamos por tratarse de una especie de enajenación, de conformidad con el artículo 97 de la Ley General (sic) de la Administración Financiera de la República en relación con el artículo 25 del Reglamento de la Contratación Administrativa y 11.1 de la Ley General de la Administración Pública, de las autorizaciones ahí previstas, sea de la Asamblea Legislativa y si esta no fuere específica de la Contraloría General de la República" (lo subrayado es nuestro).

   Coincidimos por lo tanto, con lo expresado por el tratadista Brenes Córdoba, al afirmar con respecto a la definición de enajenación, que "lo expresado con respecto a la libertad que debe haber para el ejercicio de los derechos de uso y transformación, es asimismo aplicable a la facultad de traspasar los bienes por venta o por cualquier otro de los modos que el derecho reconoce, pues esa facultad está en la esencia del dominio y no es dable prohibir a nadie el uso de ella, sino cuando el traspaso se verifica en daño de otro" (Brenes Córdoba, Alberto. op. cit., página 40).

II.- REGIMEN LEGAL ESPECIAL SOBRE LA CONSTITUCION DE SERVIDUMBRES EN INMUEBLES DESTINADOS A PARQUES NACIONALES

   En armonía con las anteriores disposiciones legales y reglamentarias y fundamentos doctrinarios descritos, debe tomarse igualmente en consideración lo que de manera clara y contundente advierte la propia Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, Ley Nº 6084 de 24 de agosto de 1977 y sus reformas, en especial lo señalado en su numeral 11 que indica que "no podrán constituirse servidumbres a favor de fundos particulares en terrenos de parques nacionales".

   Dicha prohibición legal encuentra su fundamento entratándose en la especie de inmuebles del Estado destinados a parques nacionales, los cuales son concebidos como "porciones territoriales de vasta extensión (internacionalmente se recomienda usar la nomenclatura superficies mínimas de mil hectáreas; véase criterios preparados por la U.I.C.N. en Canadá, 1972, punto 3) con ninguna o poca alteración humana, que presentan bellezas paisajísticas, rasgos históricos, o flora y fauna sobresalientes, contentivas de al menos un ecosistema de gran significación, destinadas a conservarse y perpetuarse en su proceso natural, para uso público, propiciando la recreación, educación ambiental e investigación científica controladas" (ver en este sentido el dictamen de esta Procuraduría Nº C-174-87 de 8 de setiembre de 1987).

   El propio legislador tomó en consideración, al momento de establecer la prohibición antes transcrita de "constituir" servidumbres a favor de fundos particulares en terrenos de parques nacionales, esta especial y muy particular circunstancia relativa a la naturaleza y finalidad de tales inmuebles.

   Nótese en este sentido, algunos de los argumentos señalados en la exposición de motivos del proyecto de ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (publicado en el Alcance Nº 50 a La Gaceta Nº 111 del 10 de junio de 1972), que en gran medida fue retomado y acogido en el Dictamen de Mayoría Afirmativo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, de fecha 11 de noviembre de 1974 (Expediente 4969):

"Los parques nacionales, incluyendo como tales a los parques históricos, naturales, las áreas recreativas, las reservas científicas y otras reservas equivalentes, constituyen una forma de uso de los recursos nacionales mediante la cual éstos no se consumen, sino que se conservan para suministrar beneficios públicos en forma permanente. Tales beneficios se refieren a aspectos recreativos, científicos, sociales, culturales y económicos, y se basan en la conservación global del patrimonio natural e histórico del país...

Solo mediante el establecimiento de parques nacionales se logrará conservar tal riqueza, antes de que la misma, según estadísticas actuales, desaparezca en un plazo de 10 - 15 años...

La conservación de áreas naturales inalteradas, es el fundamento para lograr la realización de una serie de investigaciones científicas cuyo fin es generalmente el bienestar de la humanidad...

Sitios de batallas, fortalezas o castillos coloniales, casas de ilustres patriotas o eruditos y lugares asociados con la independencia, son ejemplos de parques nacionales que atraen tanto a estudiantes como al público en general, y que tienen la importante misión de inculcarle al ciudadano, el orgullo por el ilustre pasado de su patria...

El proyecto, en resumen, incluye los tipos de parques que se podrán establecer, la organización que tendrá el Servicio Nacional de Parques, las prohibiciones para actividades perjudiciales en los parques, la financiación, una lista de parques que se establecen, y otros aspectos varios de importancia..." (lo resaltado no es del original).

   Coincidente con los criterios antes expuestos, lo son las recientes resoluciones dictadas por la Sala Constitucional, en materia de protección y preservación del medio ambiente y la naturaleza.

   Así, tenemos que por voto Nº 2233-93 de las 9:36 horas del 28 de mayo de 1993, la Sala Constitucional reconoce que la preservación y protección al ambiente es un derecho fundamental, argumentando para ello que "ante la interrogante de si es ese bien jurídico (entendamos, la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural), en toda su dimensión, significación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablemente, positiva". Para lo anterior, la Sala Constitucional cita los artículos 6º, 89º y 69º de la Constitución Política.

   Por otra parte, mediante la resolución Nº 3705-93 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993, la Sala Constitucional reitera en mucho el sentido antes descrito, advirtiendo lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

"...El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles...

V.- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: "La vida humana es inviolable". ...Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice:

"Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico". Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco".

   Para el caso que nos ocupa, debemos partir del supuesto de que lo que se solicita es "constituir" una servidumbre para tendido eléctrico, a favor de un fundo particular y en contra de un fundo propiedad del Estado, que en la especie es además parque nacional, toda vez que no existe tal tipo de servidumbre a cargo del inmueble propiedad del Estado.

   En este sentido, cabe citar lo expresado por el tratadista Rafael Bielsa (en su obra "Derecho Administrativo", Editor Roque Depalma, Buenos Aires, Tomo IV, 1956, página 348-349), al advertir que dentro de los aspectos esenciales de las servidumbres públicas, se encuentra precisamente el presupuesto admitido y reconocido por todos de que "sobre un bien de dominio público no puede constituirse servidumbres ni en favor de particulares ni de otra entidad administrativa, porque en principio los bienes públicos no pueden gravarse con derechos reales; sólo se admiten derechos personales y siempre revocables por interés público" (lo subrayado es nuestro).

   Lo que soporta el inmueble propiedad del Estado y que es destinado a parque nacional (por cuanto así fue adquirido según lo informado en los oficios de solicitud de consulta y criterio legal que se acompaña), es únicamente una servidumbre de paso en su contra, que por su naturaleza y finalidad evidentemente no comprende aquella descrita para tendido eléctrico.

   Recordemos que la servidumbre de paso o de senda, por principio, se constituye esencialmente en los casos de fundos enclavados, que, como tales, no tienen o carecen de salida suficiente a calle pública.

   Sobre este tipo de servidumbre y la razón o motivo que obliga a constituirla, nos dice don Alberto Brenes Córdoba: "como esa circunstancia (la de un fundo enclavado) perjudicaría notablemente al propietario, pues inutilizaría en todo, o en parte, su heredad, las leyes imponen a los dueños de los fundos vecinos, la obligación de conceder la servidumbre de tránsito mediante equitativa compensación. Mas como el gravamen se establece en detrimento del derecho de propiedad, cuyo ejercicio pleno las leyes, por otro lado, tienden siempre a proteger, la servidumbre se concede sólo en el caso de estricta necesidad, y procurando evitar o disminuir en lo posible, el perjuicio a los colindantes" (Brenes Córdoba, Alberto, op. cit., página 119).

   Coincidentes con lo dicho anteriormente son Diez-Picazo y Antonio Gullón, al afirmar que "el Código civil reconoce al propietario de una finca o heredad (lo mismo rústica que urbana) el derecho a exigir paso por las heredades vecinas, previa la correspondiente indemnización, siempre que concurran estos dos requisitos: 1º Que se halle enclavada entre otras ajenas. 2º Que carezca de salida a camino público" (Diez-Picazo y Gullón, op. cit., página 397).

   Por su parte, la servidumbre de conducción eléctrica "consiste en el derecho de hacer pasar y de usar conductores eléctricos (aéreos y subterráneos), o apoyos para conductores, en fundos ajenos aún de dominio público (y también en calles o plazas) y de establecer cabinas de transformación o de maniobra... Implica, además, el derecho de: a) fijar soportes o apoyos para conductores aéreos, sobre muros y fachadas (siempre que den a calles y plazas públicas) de edificios (están exentos de ello, las otras partes del edificio, los patios, los jardines, los huertos y las eras de las casas); b) cortar las ramas de árboles (próximos a los conductores aéreos), que puedan ocasionar cortocircuitos, o determinar inconvenientes al servicio, o daños a los conductores o a las instalaciones; c) disponer de acceso, a lo largo del trazado de los conductores, para el personal técnico, y realizar los trabajos necesarios; derechos, todos ellos, que se ejercitarán con el menor perjuicio a las exigencias y al decoro de las vías y plazas públicas y con el menor perjuicio para el fundo sirviente" (ver en este sentido a: Messineo, Francisco. Manual de Derecho Civil y Comercial, Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires, tomo III, página 512).

   Finalmente, debe atenderse la especial naturaleza del bien inmueble de que se trata, a saber, no sólo es un bien de dominio público propiedad del Estado (cosa pública que se encuentra fuera del comercio), sino que su destino y finalidad están fijados de manera expresa por una ley, la que, a su vez, establece legalmente la prohibición de constituir este tipo de gravámenes (servidumbres) sobre tales fundos. Ver en este mismo sentido los pronunciamientos de esta Procuraduría Nº C-069-86 de 3 de abril de 1986, C-206-86 de 31 de julio de 1986 y C-004-87 de 5 de enero de 1987.

   A lo expresado, debe agregarse, como obligado necesario, el marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública, sea, que la misma se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, pudiendo realizar solo aquella actividad expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico, o sea, todo lo que no le está autorizado a la Administración le está vedado. Así lo ha establecido la propia Sala Constitucional, al desarrollar el principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública LGAP, cuando mediante resolución Nº 3410-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, indicó lo siguiente:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento –reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".

CONCLUSION

   Con fundamento en lo expresado líneas atrás, es dable concluir lo siguiente:

1.- Que el constituir una servidumbre de tendido eléctrico sobre un inmueble del Estado que es destinado a parque nacional, significa establecer un derecho real a favor del particular, que en sí constituye un gravamen sobre el dominio de dicha propiedad;

2.- Que al transformarse dicho fundo del Estado en sirviente, por el tipo de servidumbre de que se trata, ello implica restringir, limitar o hasta impedir en algunos casos el libre y pleno disfrute o goce de algunos de los atributos sobre el dominio de la propiedad (usufructo, uso, transformación, posesión, entre otros), por cuanto el gravamen se realiza en favor de un predio llamado dominante;

3.- Que resulta claro que tal constitución de servidumbre (derecho real en fundo ajeno) en un parque nacional, se ubica entonces dentro del concepto amplio de una forma más de enajenación o disposición de los bienes inmuebles de que hablan los artículos 97 de la LAFR y 25 inciso 1) del RCA, por los efectos propios que aquella produce;

4.- Al ser así, y de conformidad con la prohibición expresa contenida en el artículo 11 de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, que en mucho resulta consecuente con lo dispuesto en los artículos 97 de la LAFR y 25 inciso 1) del RCA, todo ello en armonía con el principio de legalidad establecido en los artículos 11 de la Carta Magna y 11 de la LGAP, deviene necesario afirmar que para admitir la constitución de una servidumbre de tendido eléctrico en este tipo de inmuebles del Estado (parques nacionales), es requisito indispensable contar previamente con la correspondiente autorización legislativa.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

GBG/gbg

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