C-116-96

23 de julio de 1996

Doctor

Manuel Aguilar Bonilla

Presidente Junta Directiva

Junta de Protección Social de San José

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio N.º PRES-1059 de 28 de junio último, recibido por este Despacho el día 4 de julio siguiente, por el cual la Presidencia Ejecutiva solicita, según lo acordado por la Junta Directiva en sesión del 27 de junio de este año, el criterio de esta Dependencia, en el sentido de si las certificaciones a expedir por dicho ente, deben ser extendidas a través de funcionarios públicos de la institución, como es el caso del Director Administrativo, o bien si lo que debe tal funcionario extender son tan solo constancias.

   A modo de preámbulo es conveniente tener claro el concepto de certificación y constancia a los efectos de dar cumplida respuesta a su consulta:

"Certificación. Testimonio o documento justificativo de la verdad de algún escrito, acto o hecho. Acto por medio del cual una persona da fe de algo que le consta. (v. Certificado)".

"Certificado. Instrumento por el cual se asegura la verdad de alguna cosa, bajo la fe y palabra del funcionario que lo autoriza con su firma. Certifican únicamente los funcionarios que gozan de fe pública, como notarios, secretarios judiciales; y estos no solamente deben firmar, sino que han de sellar, e incluso signar el instrumento...".

"Constancia. ... Prueba fehaciente de la realidad de una afirmación o de un acto. Las actas notariales y las autorizadas por los secretarios judiciales establecen por excelencia la constancia de un hecho o de una declaración comprobada por los otorgantes de la fe pública".

"Certificación de servicios. Durante la prestación de sus actividades suelen tener los trabajadores necesidad de que el patrono acredite la realidad del desempeño de sus tareas, bien para iniciar trámites jubilatorios, para conseguir determinados préstamos o para la obtención de ciertos beneficios. Por confusión técnica es frecuente hablar en tales casos de certificado de trabajo, documento de otra índole. La certificación se solicita mientras se depende de un patrono; el certificado al cesar o luego de haber cesado a su servicio laboral. Aquella acredita la efectividad de una prestación; en verdad es una prueba de que se trabaja; la otra prueba que se ha trabajado. La finalidad de la certificación no es para conseguir trabajo; en cambio, el certificado sirve principalmente para lograr nueva ocupación, por demostrar que ha se ha realizado esa tarea en otra empresa. Por lo general, el trabajador se desprende de la certificación, que se agrega a otras actuaciones administrativas. Opuestamente, el certificado se exhibe, pero se conserva (1)".

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 (NOTA 1: Guillermo Cabanellas. DICCIONARIO ENCICLOPEDIDO DE DERECHO USUAL. Tomo II. 21 Edición. 1989. Editorial Heliasta S.R.L. Buenos Aires-República Argentina^.

   De igual modo es desarrollado con precisión dicho concepto (en cuanto función notarial extra protocolar) por esta Procuraduría ⁽²⁾, al expresar:

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(Nota 2: DictamenC-036-92.)

""Antes de abordar la cuestión principal se hace necesario tener presente qué se entiende por certificación. Dicho término proviene para unos "del latín certificatio, acción y efecto de certificar"; mientras que para otros viene "del latín certificare, que certus, cierto, y facere, hacer: hacer cierta una cosa por medio de instrumento público" (Enciclopedia Jurídica OMEBA, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1956, tomo II, p. 949).-En general, se entiende por certificación aquel "documento en el que, bajo la fe y la palabra de la persona que lo autoriza con su firma, se hace constar un hecho, acto o cualidad, a fin de que pueda surtir los correspondientes efectos jurídicos" (Ibid.).- Por su parte, nuestro Código Procesal Civil señala que la certificación constituye "un documento público" y que por esa misma naturaleza se le tiene como plena prueba hasta tanto no sea argüido de falso (artículo 369 en relación con el 370 del Código Procesal Civil, y el numeral 82 bis párrafo segundo de la Ley Orgánica del Notariado), diferenciándolo así del denominado "instrumento público" por tratarse éste último de la escritura otorgada ante un Notario Público, sea, "es instrumento público la escritura otorgada conforme a las prescripciones de esta ley, así como cualquier otro documento al cual la ley le dé expresamente ese carácter" (Art. 57 de la Ley Orgánica del Notariado en relación con el art. 369 párrafo final del Código supra citado).La certificación notarial debe entonces ubicarse dentro del concepto de documento extra protocolar, entendiéndolo como aquel documento "autorizado por notario, en original, fuera del protocolo, con las formalidades de ley, en ejercicio de sus funciones y dentro de los límites de su competencia", tal y como lo concibe el autor Carlos A. Pelosi, en su obra El documento notarial (Buenos Aries, Editorial Astrea, 1987, p. 249).Así las cosas, tenemos que certificación notarial será aquel documento, de carácter extra protocolar, en el que el Notario Público hace constar un hecho o acto, presente o pasado, autorizándolo con su firma. En ese mismo sentido se puede tener presente lo dispuesto en el Capítulo IV, artículo 113 del Proyecto de Código Notarial, al señalar que son actos extraprotocolares "las certificaciones, traducciones, actas u otras actuaciones que la ley autorice al Notario extender fuera del protocolo".- Correlativamente, el artículo 82 bis de la Ley Orgánica de Notariado, así como el numeral 115 del citado Proyecto de Código Notarial, enumeran las diversas actuaciones o documentos que el Notario Público se encuentra autorizado a certificar"".

   Delimitado el concepto jurídico de la certificación y de la constancia, constituyendo esta última una razón de certeza que da el depositario de la fe pública, es conveniente reproducir lo que esta Dependencia (3), expresó sobre una consulta similar:

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(3) Dictamen C-046-92 (En igual sentido C-053-94 y C-077-94)

""...esta Procuraduría y concretamente mediante pronunciamientos números 48-73 de 24 de setiembre de 1973 (C-047-82 de 17 de marzo de 1982) y C-131-79 de 9 de julio de 1979, sostuvo, en los dos primeros, "que las certificaciones, constancias o informes deben necesariamente ser expedidos por la oficina en cuyos archivos o registros aparezca en forma fehaciente y pormenorizado el dato que debe hacerse constar...", y por el tercero, que "el punto específico sobre quién puede certificar, queda resuelto por la Ley General de la Administración Pública, N.º 6227 del 2 de mayo de 1978, la que en su artículo 65, inciso 2), establece textualmente lo que sigue: "... La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario"".

   Tal potestad certificadora que confiere la Ley General de la Administración Pública, guarda relación con lo dispuesto en el artículo articulo 82 bis de la Ley Orgánica del Notariado, al disponer lo que sigue:

"El notario también podrá extender, bajo su responsabilidad, certificaciones relativas a inscripciones o documentos existentes en registros y oficinas públicas, incluso piezas de expedientes, así como de libros, documentos y atestados particulares o privados, sin que fuere necesario levantar acta en el protocolo, haciendo constar si la certificación es literal, en lo conducente o en relación. Si se tratare de certificación literal podrá usarse el sistema de fotocopia.

Para todos los efectos legales, esas certificaciones tendrán el valor que las leyes conceden a las extendidas por funcionarios de aquellas dependencias mientras no se compruebe con la certificación emanada de éstos que carecen de exactitud, sin que sea necesario en este caso argüir falsedad.

El notario que en dichas certificaciones consignare datos falsos, aparte de las responsabilidades penales y civiles correspondientes, será sancionado de acuerdo con las disposiciones del capítulo V (Régimen Disciplinario) de esta ley conforme a la gravedad de la falta.

Las certificaciones que expidan los notarios según lo autoriza este artículo deberán satisfacer las especies fiscales que corresponda pagar a las que extienda la Oficina o Registro de los cuales se certifiquen inscripciones o documentos. Pero si se tratare del Registro Público, deberá pagarse los derechos respectivos o agregarse su importe en timbres del Registro Nacional".

   Lo anterior denota que la expedición de certificaciones puede provenir de dos tipos de funcionarios, los funcionarios públicos propiamente tales y los notarios públicos, (y otros a los que la ley les concede tal potestad), asignándole a las extendidas por estos últimos el mismo valor a aquellas extendidas por aquellos funcionarios que tienen como función la facultad de decisión en cuanto a lo certificado.

   Puede apreciarse además que, en orden a la potestad de certificar, es sin género de duda más amplia la del notario que la del funcionario público propiamente tal, como está referido, por la diversa gama de documentos públicos que el primero puede certificar dentro o fuera del territorio nacional, a lo reducido -por el ámbito de su competencia decisoria- que el segundo puede certificar (4).

   En ese sentido, sobre la competencia atribuida a los funcionarios públicos como tales, o a los notarios de certificar, debemos atenernos a los claros y precisos términos, que mediante pronunciamiento de esta Procuraduría (5)^, se indican y que paso a reproducir:

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(4) Ver dictámenes C-056-89 y C-059-96

(5) Dictamen C-182-91

""La competencia de los funcionarios públicos, especialmente cuando contiene potestades de imperio o ablatorios, debe necesariamente derivarse de la ley. Este elemental principio, rector de la Administración Pública tiene sustento en el artículo 11 de la Carta Política, en el cual se establece expresamente que "los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede".

 Posteriormente, la Ley General de la Administración Pública N.º 6227 del 2 de mayo de 1978 viene a regular todo lo concerniente a la competencia de los funcionarios públicos, en su Título Tercero, capítulos primero, segundo y tercero que abarcan los artículos 59 a 98 de la mencionada normativa; de los cuales nos parece oportuno transcribir el primero de ellos, en lo conducente:

"Artículo 59.- 1.- La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2.- La distribución interna de competencia, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia". ...

Aunque parezca obvio, no está de más apuntar que la firma de las certificaciones a que se refiere el artículo 160 del Código Tributario, así como cualesquiera otro acto administrativo que en forma de resolución administrativa o por otros modos de manifestación de la voluntad del ente público, correspondiese firmar al jerarca de la respectiva dependencia, podrá serlo válidamente por quien ocupe el cargo inmediato inferior, siempre que se encuentre autorizado para sustituirlo en sus ausencias temporales, todo de conformidad con las reglas que al efecto establecen los artículos 95 y 96 de la Ley General de la Administración Pública; o bien mediante el instituto de la delegación de funciones, pero ello dentro de los límites que imponen para tal efecto, los artículos 89, 90 y 91 de la mencionada normativa.-

En razón de lo anteriormente expuesto concluimos que las certificaciones a que se refiere el artículo 160 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, no pueden ser expedidas "indistintamente" con las firmas tanto del Director como del Subdirector General de la Tributación Directa, como erróneamente sostiene el Departamento Legal de ese Ministerio, pues se  desprende que los cargos de Director y Subdirector tengan el carácter de "complementarios", y aunque así fuese, esa sola circunstancia no confiere por sí misma ninguna competencia. La realidad de conformidad con el ordenamiento jurídico es que cada uno de estos funcionarios ejerce sus competencias de un modo independiente, no compartido ni conjunto, ya sea por propio imperio de la ley; por sustitución o delegación en su caso"".

   En igual sentido esta Procuraduría se pronunció (6):

(NOTA 6: Dictamen C-053-94).

""Es esencial, en el marco de la presente consulta y en relación con la Tributación Directa, determinar quién es el titular de dicha potestad de certificar. Concretamente, si la misma está legalmente atribuida a la Dirección General, como complejo orgánico, o específicamente a su Director. Lo anterior, por cuanto en la primera hipótesis nada impediría que, en virtud de reglamento autónomo de organización o simple disposición del jerarca, se distribuya internamente la competencia, asignando la potestad correspondiente a órganos específicos de esa Dirección, sin que en tal evento se esté produciendo transferencia competencial alguna (artículos 59 y 62 de la Ley General de la Administración Pública).- Por el contrario, si hemos de entender que por mandato legal dicha potestad reside exclusivamente en la órbita competencial del Director General, el traslado de competencias estaría proscrito y cualquier acto de delegación sería ilegal, salvo que se promulgue una norma de igual rango que lo autorice.- Sobre esta última afirmación, es menester recordar que la potestad de emitir este tipo de certificaciones constituye, como bien lo dijo esta Procuraduría en el citado dictamen, una "típica potestad de imperio" que, además, eventualmente integra el ámbito de competencias externas de un determinado órgano administrativo. Sobre este tipo de potestades, dispone la Ley General de la Administración Pública que la competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de las mismas (artículo 59).

... La función certificante es aquella "desarrollada por el Estado de forma exclusiva o por entidades públicas o paraestatales e incluso personas físicas por su concesión, que tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal, de hechos, conductas o relaciones, en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales, o en intervenciones jurídico-públicas, por razones de seguridad jurídica e interés general" (José Esteban Martínez Jiménez, "La función certificante del Estado", Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p. 21). El acto de certificación "es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce. La Administración, para emitir estos actos, constituye unos datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a declarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto" (ibid., p. 97).-Ciertamente, el acto de certificación se verifica en ejercicio de una potestad conservativa, que son aquellas que, en oposición a las innovativas, "se ordenan a conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o extinguirlas" (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, "Curso de Derecho Administrativo", tomo I, Madrid, Civitas, 1975, p. 259). Dicho acto de certificación, entonces, no innova sino simplemente refrenda hechos o actos que preexisten, pero que sin ese refrendo son dubitables: "Todo acto de certificación se limita, por naturaleza, a investir de un alto grado de certeza su contenido, lo cual, y ya en cuanto a su posible utilización por el poder judicial, le otorga igualmente un alto valor probatorio" (José Esteban Martínez Jiménez, op. cit., p. 98). -En relación con este último aserto, cabe resaltar que las certificaciones de adeudo tributario, al igual que las contempladas en el numeral 210 de la Ley General de Administración Pública, no sólo gozan de ese valor probatorio privilegiado ante estrados judiciales de los hechos constatados, sino que en sí mismas son base suficiente para iniciar acción ejecutiva contra el administrado. De ahí que, con claridad meridiana, puedan conceptualizarse como la manifestación de actos decisorios externos, que traducen la majestad imperial del Estado; por lo cual, resulta más que prudente reservar su titularidad al jerarca correspondiente, tal y como expresamente lo contempla la mencionada disposición de la Ley General de la Administración Pública.-  Los órganos externos en cualquier organización administrativa, son aquellos que, a diferencia de los internos, "manifiestan y declaran la voluntad, el conocimiento o el juicio de la organización a los terceros" (José Antonio García-Trevijano Fos, op. cit., p. 226). Indudablemente, tiene tal carácter el jerarca correspondiente y, en las hipótesis en que coexista con otros órganos de la misma naturaleza, los actos de éstos últimos son plenamente recurribles ante aquél, salvo norma en contrario o desconcentración operada por ley o reglamento (artículos 83 y 106 de la Ley General de la Administración Pública). Es decir, en principio los actos decisorios externos corresponden al jerarca, bien por provenir directamente de él, bien por ser recurribles ante el mismo. - Coherentemente con lo expuesto y dado que la emisión de certificaciones de adeudo tributario es un acto definitivo que causa estado, debe entenderse legalmente reservada a la órbita competencial del jerarca. No cabiendo, entonces, contra este tipo de acto impugnación alguna en sede administrativa, la expedición de esos documentos públicos es del exclusivo resorte del jerarca respectivo que, en el caso que nos ocupa, es el Director General de Tributación Directa. Así ha de entenderse, para no desnaturalizar la estructuración jerárquica de la organización administrativa correspondiente. - En abono a las anteriores conclusiones, téngase en cuenta que el artículo 65 de la Ley General de la Administración Público establece, en su párrafo segundo, lo siguiente: “La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario”. - Dicho órgano, en la especie, no puede ser otro que el Director General de la Tributación Directa. Como jerarca de esa administración tributaria, es el órgano que tiene funciones de decisión en relación con lo certificado, es decir, el adeudo tributario"".

   Disponen los artículos 2º párrafo 1º y 7º párrafo 1º del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José (Decreto Ejecutivo N.º 11276 del 27-02-1980), lo siguiente:

"La Institución estará gobernada por una Junta Directiva, que será su máximo órgano jerárquico. Esta Junta será de nombramiento del Consejo de Gobierno y estará integrada por un Presidente, un Secretario y ocho vocales, quienes durarán en sus cargos dos años, pudiendo ser reelectos".

"La Junta Directiva como jerarca de la Institución tendrá las siguientes funciones: ...".

   Por otra parte, el Reglamento General de los Patronatos y Juntas Directivas de Protección Social (Decreto Ejecutivo Nº 27 de 20-05-1941), en su artículo 30 inciso 4) establece:

"Son atribuciones del Secretario: 4º) Dar las certificaciones que se le soliciten de los actos de la Junta Directiva de Protección Social y del Patronato y de los documentos y libros que se encuentren bajo su custodia...".

   De todo lo anterior se concluye: Que la potestad de certificar compete al funcionario que tiene facultades decisorias en cuanto a lo certificado (al jerarca) o a su secretario y en lo que es objeto de la presente consulta, más precisa no puede resultar la disposición de la Ley General de la Administración Pública, de comentario, en relación con lo preceptuado, en lo que interesa, por el Reglamento General de los Patronatos y Juntas Directivas de Protección Social. Así, se le otorga tal potestad precisamente al Secretario de la Junta Directiva en conformidad con lo dispuesto por la ley.

Atentamente,

Lic. Fernando Casafont Odor

NOTARIO DEL ESTADO

c.c: Archivo.-

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