OJ-074-2000

San José, 7 de julio del 2000

Señor

Alex Sibaja Granados

Diputado

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, tengo el gusto de referirme a su estimable oficio ASG-05-2000, del 25 de mayo del año en curso, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho en torno a la vigencia del artículo 170 del Código Municipal. La citada norma obliga a los gobiernos locales a asignar un mínimo del 3% de los ingresos ordinarios anuales municipales a los comités cantonales de deportes y recreación.

Según nos indica, mediante sentencia de la Sala Constitucional n.° 5455-99, de las 14:30 hrs del 14 de julio de 1999, se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del régimen jurídico de la educación física, el deporte y la recreación, n.° 7800 del 7 de mayo de 1998, que regulaba el aporte que las municipalidades debían asignar en sus presupuestos a los comités cantonales de deportes. Consecuencia de ello, los gobiernos locales se encuentran en una indefinición respecto de las sumas que deben presupuestar para la promoción del deporte.

I.- SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

De previo a responder el aspecto consultado, consideramos oportuno definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, de los efectos del criterio que se emite.

Conforme con lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, en materia jurídica de la Administración Pública, lo que la faculta para emitir criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos. Su competencia es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya una potestad consultiva a otro órgano (artículo 5).

Además, tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, este Organo Asesor sólo despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. sobre el particular, el artículo 4, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría remite dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública. A los pronunciamientos así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. sobre el particular señala el artículo 2 de la supracitada ley:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención, en materias que se relacionen específicamente con el ejercicio excepcional, por su parte, de función administrativa (cf. artículo 1.4.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia.

No obstante, en lo que al presente caso se refiere, estimamos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea. Empero lo anterior y a pesar de que, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica, podría sostenerse la falta de competencia de la Procuraduría para conocer la presente consulta, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, se informa sobre el aspecto solicitado, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

II.- NORMATIVA QUE REGULA LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS COMITES CANTONALES DE DEPORTES Y RECREACION

A efecto de dar cumplida respuesta a la consulta formulada, consideramos necesario analizar la normativa que ha regulado la creación, integración y funcionamiento de los comités cantonales de deportes y recreación, así como la sentencia n.° 5445-99, dictada por la Sala Constitucional a las 14:30 hrs del 14 de julio de 1999.

Los citados comités fueron creados mediante el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y Deportes, n.° 3656 del 6 de enero de 1966 -hoy día derogada--, como órganos dependientes de la citada Dirección para que, en representación suya, promovieran el deporte en cada localidad y cuidaran sus instalaciones deportivas y recreativas:

" La Dirección General de Educación Física y Deportes, mediante un reglamento especial que debe ser promulgado por el Poder Ejecutivo, autorizará la creación y funcionamiento de Comités Cantonales de Deportes, que en representación de ella promuevan el deporte en cada localidad, y cuiden de sus propias instalaciones".

Posteriormente, mediante el artículo 2 de la Ley n.° 6890, del 14 desetiembre de 1983, se adicionó el Código Municipal anterior, Ley n.° 4574, agregándose, en lo que interesa, el artículo 186:

"En cada cantón del país existirá un comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la respectiva municipalidad, con personería jurídica únicamente para el cumplimiento de los fines que la ley y sus reglamentos le otorguen. (...)".

A partir de ese momento, los comités cantonales de deportes y recreación pasaron a estar adscritos a las municipalidades y se les otorgó personalidad jurídica únicamente para el cumplimiento de los fines que la ley y sus reglamentos le fijaran.

Con la promulgación del Código Municipal vigente, Ley n.° 7794, del 30 de abril de 1998, se reguló lo concerniente a los citados comités en el Título VII, Capítulo Unico, Artículos 164 a 172. En lo que interesa, el citado artículo 164 dispone:

"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo, habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo".

Conforme se puede apreciar, el nuevo Código Municipal mantiene la naturaleza jurídica de los citados comités, como órganos adscritos a las municipalidades y con personalidad jurídica instrumental. Aclaramos que por el hecho de que la ley les haya atribuido la citada personalidad, no los convierte en personas jurídicas de derecho público, independientes de las municipalidades. Repito, se trata de órganos municipales, con potestad para administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

Finalmente, mediante la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del régimen jurídico de la educación física, el deporte y la recreación, n.° 7800 del 30 de abril de 1988, los citados comités dejaron de ser órganos adscritos a las municipalidades y pasaron a serlo del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER). Así lo estableció el artículo 64 de la ley de creación del citado Instituto:

"En cada cantón del país existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito al Instituto Nacional del Deporte y la Recreación. Gozará de personalidad jurídica únicamente para el cumplimiento de los fines de esta ley".

Ahora bien, al evacuar distintas consultas que tenían por objeto determinar cuál era la ley o normativa aplicable a los comités cantonales de deportes y recreación, dado que tanto el nuevo Código Municipal como la Ley de creación del ICODER regulaban lo concerniente a los citados órganos colegiados de manera distinta, este Despacho concluyó:

"1.- Que la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la

Recreación, n° 7800, por ser una ley posterior y específica en materia de deporte, derogó implícitamente al Código Municipal, n° 7994, en lo que a la regulación de los comités cantonales de deportes se refiere. 2.- La derogatoria operada en cuanto a la integración y funcionamiento de los comités cantonales de deportes es total, toda vez que ambos cuerpos normativos regulan de manera distinta la misma materia, existiendo entre ellos una incompatibilidad objetiva" (Procuraduría General de la República, Dictamen C-218-98 del 22 de octubre de 1998. En el mismo sentido, pueden consultarse los pronunciamientos C-108-98 y 134-98).

Sin embargo, la Sala Constitucional, mediante sentencia n.° 5445-99, de las 14:30 hrs del 14 de julio de 1999, declaró la inconstitucionalidad de los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de creación del ICODER.

Al respecto, consideró la Sala:

"(...) a partir de la promulgación del nuevo Código Municipal, sí resultan contrarios a su autonomía municipal los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, por implicar una desmembración de la organización interna de las municipalidades, para traspasarla a una institución semiautónoma, según se explicó en el punto e) de este Considerando. Esta declaratoria de inconstitucional es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho." No obstante lo anterior, es importante resaltar que el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación no es inconstitucional en sí mismo, y está en plena potestad para dictar políticas y programas en el campo del deporte y la recreación a nivel nacional, en los términos en que se establecen en el párrafo segundo del artículo 1° de su ley de creación (...).

Obviamente, dentro de este marco normativo señalado (Código Municipal y la Ley número 7800), los comités cantonales de deportes, aunque estrictamente de naturaleza local o municipal, pueden ejecutar los planes y programas del gobierno o los propios, ya que no están sujetas al Poder Ejecutivo, y mucho menos a una institución semiautónoma, pero pueden estar en coordinación con el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación en lo que se refiere a los programas que ésta promueva en el cantón, en virtud de lo señalado en esta sentencia en los Considerandos X y XI".

Como bien apunta la Sala, a pesar de que los comités cantonales de deportes y recreación son órganos municipales, nada les impide ejecutar los planes y programas que promueva el ICODER, ente competente para dictar políticas en el campo del deporte y la recreación a nivel nacional.

Ahora bien, interesa resaltar que la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 64 y siguientes de la Ley de creación del ICODER es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, tal y como lo establece el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:

"La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. (...)".

En relación con la eficacia de la declaratoria de inconstitucionalidad, recordemos que los actos y normas contrarias a la Constitución son absolutamente nulas y, por lo tanto, no surten efectos jurídicos. Lo anterior implica "(...) la anulación de la norma inconstitucional del ordenamiento jurídico como si nunca hubiera existido" (Sala Constitucional, sentencia n.° 252-91 de las 16:10 hrs del 1° de febrero de 1991).

De conformidad con lo anterior, debemos interpretar que el actual Código Municipal, Ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, y particularmente el Título VII, Capitulo Único, Artículos 164 a 172, nunca fue afectado y, por consiguiente, se encuentra plenamente vigente.

III.- PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL QUE DEBE ASIGNARSE A LOS COMITÉS CANTONALES DE DEPORTES Y RECREACIÓN

La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar la vigencia del artículo 170 del Código Municipal, en el cual se establece el porcentaje de los ingresos ordinarios anuales municipales que deben asignarse a los comités cantonales de deportes y recreación.

Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior, la normativa vigente que regula a los citados comités, la encontramos en el Código Municipal, Ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998. En cuanto al porcentaje del presupuesto municipal que debe asignarse a dichos órganos, el artículo 170 del citado cuerpo normativo, dispone:

"Los comités cantonales de deportes y recreación coordinarán con la municipalidad respectiva lo concerniente a inversiones y obras en el cantón. Las municipalidades deberán asignarles un mínimo de un tres por ciento (3%) como mínimo de los ingresos ordinarios anuales municipales, que se distribuirá en un diez por ciento (10%) máximo para gastos administrativos y el resto para programas deportivos y recreativos. Además, deberá proporcionarles local que será su sede y todas las facilidades para el cabal cumplimiento de sus fines" (Lo resaltado en negrita y sublineado no son del original).

Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita -plenamente vigente--, de manera expresa y categórica establece que las municipalidades deben asignar a los comités cantonales de deportes y recreación un mínimo del tres por ciento (3%) de los ingresos ordinarios anuales municipales. Obsérvese que, a diferencia de la disposición contenida en la Ley de creación del ICODER -declarada inconstitucional-- que simplemente facultaba a las municipalidades para realizar aportes en favor de los citados comités, el artículo 170 del Código Municipal lo establece de modo imperativo, es decir, como una obligación a cargo de las Municipalidades.

Asimismo, téngase presente que el mismo Código Municipal se encarga de establecer el destino que debe darse a los recursos que las municipalidades transfieran a los comités cantonales de deportes y recreación, a saber un diez por ciento (10%) máximo para gastos administrativos y el resto para programas deportivos y recreativos. Finalmente, en aplicación del principio de legalidad financiera que obliga a las instituciones públicas a respetar el marco legal existente a la hora de elaborar sus presupuestos, la Contraloría General de la República deberá rechazar los presupuestos municipales que no se ajusten a lo dispuesto a la norma en referencia.

IV.- CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que el artículo 170 del Código Municipal se encuentra plenamente vigente, razón por la cual las municipalidades están obligadas a destinar un mínimo del tres por ciento (3%) de los ingresos municipales en favor de los comités cantonales de deportes y recreación.

Sin otro particular, se suscribe cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

Procurador Adjunto