C-138-2000

San José, 16 de junio del 2000

Señor

Rodolfo Solano Quirós

Director General

Dirección General de Tránsito

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a su oficio DG-000984 de fecha 25 de abril del 2000, recibido en este Despacho el día veintisiete de ese mismo mes y año, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, en relación con los vehículos que se encuentran en sus dependencias físicas en razón de haber sido detenidos como resultado de la aplicación de la Ley de Tránsito, o bien por orden de alguna autoridad judicial o del Organismo de Investigación Judicial, y que se encuentran a la orden de una autoridad judicial.

I.         OBJETO DE LA CONSULTA.

Tal y como lo manifiesta el consultante, el problema que motiva esta consulta consiste en que la Dirección General de Tránsito, en aplicación de lo que dispone la Ley de Tránsito actual, y la anterior cuando estaba vigente, o por orden de alguna autoridad judicial o del Organismo de Investigación Judicial, debió retirar vehículos de la circulación, ya sea por orden de autoridad judicial o del organismo de investigación judicial.

Señala el consultante que, a raíz de lo anterior, existen en este momento aproximadamente tres mil vehículos que se encuentran detenidos en esa Dirección General de la Policía de Tránsito sin que, en la mayoría de los casos, se conozca a la orden de que autoridad judicial están o, incluso, si se ha dictado la resolución judicial correspondiente.

En consecuencia, esta consulta tiene por objeto determinar, en relación con dichos vehículos, lo siguiente:

"1. Si se debe aplicar la Ley de Donaciones No 6106 y sus reformas o bien la Ley de Tránsito 7331 artículo 143 o bien si se pueden aplicar ambas a criterio de la administración.

2. Si los vehículos deben ponerse a la orden del Consejo de Seguridad Vial, Proveeduría Nacional o Instituto Mixto de Ayuda Social y el procedimiento a seguir.

3. Asimismo en caso de que no se pueda obtener sentencia por desconocerse la autoridad judicial que conoció o conoce del caso, se podrían disponer dichos bienes aplicando la prescripción ordinaria de diez años a partir de la fecha que el vehículo fue retirado o decomisado según registros administrativos o en su defecto cuál sería el procedimiento."

II.        CRITERIO DE LA ASESORIA LEGAL.

El criterio del Departamento de la Asesoría Legal indica que existen en el Depósito de la Dirección de la Policía de Tránsito, ubicado en Pavas y en general en todos los Depósitos del país, vehículos detenidos por decomisos mediante una resolución judicial y por aplicación de la Ley de Tránsito, de conformidad con las siguientes leyes: la Ley 6106 y sus reformas (Ley 7557), 7886) la Ley 7331 y Decreto 26132-H.

Señala también que "el artículo 256 de la Ley General de Aduanas No 7557 y la Ley 7886 reforman o modifican el inciso d) del artículo 1 de la Ley 6101, y a su vez deroga el artículo 143 de la Ley de Tránsito 7331, no siendo posible a la administración aplicar ambas normas en forma potestativa.

Para disponer de los referidos vehículos se debe aplicar la Ley de Donaciones No 6106 y no la Ley No 7331 artículo 143, siendo así que los vehículos deben ser puestos a la orden del Instituto Mixto de Ayuda Social siguiendo el procedimiento establecido en la citada Ley 6106, y para los casos en que no se conozca la autoridad judicial a la orden que quedó el vehículo detenido y por consiguiente no se pueda obtener la sentencia que exige la Ley de Donaciones supra citada, lo procedente sería aplicar la prescripción ordinaria -diez años- contados a partir de la fecha que se retiró el vehículo y así proceder a ponerlos a disposición de Instituto Mixto de Ayuda Social."

III.      SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.

Sobre el particular nos permitimos analizar primero las leyes eventualmente aplicables para, posteriormente, referirnos a las interrogantes formuladas.

Ley de Donaciones y sus reformas (Ley No 6106 de 7 de noviembre de 1977) establece al respecto:

"Artículo 1-. Los bienes que se detallen en los incisos a), b), e), ch) y d), serán donados en forma equitativa a centros e instituciones de educación, de beneficencia, o a otras dependencias del Estado, que los necesitan para la realización de sus fines.

a) Las mercancías, vehículos u otros objetos cuando por sentencia se decrete su confiscación o comiso. La donación o entrega será ordenada por resolución de la Proveeduría Judicial, libre de derechos e impuestos. (...)

Por los mismos procedimientos, también deberán entregarse a esas instituciones o dependencias los bienes no confiscados ni caídos en comiso que se encuentran a la orden del Juez o Tribunal, cuando transcurren más de tres meses de terminado el proceso sin que el interesado haya hecho gestión para retirarlos. Transcurrido ese término, caducará la acción del interesado para interponer cualquier reclamo.

Las reglas establecidas en este inciso también se aplicarán cuando se trate de bienes confiscados o decomisados dentro de los procesos fenecidos de conformidad con la legislación procesal anterior, o cuando sin haberse decretado la confiscación o el comiso, permanecen a la orden de la autoridad judicial después de la sentencia o del sobreseimiento provisional o definitivo.

b) (...)

c) (...)

d) Cuando se trate de efectos rematados en las aduanas del país que no hayan sido adjudicados en segundo remate, mercancías y vehículos comisados por las autoridades de investigación criminal o de tránsito, la donación o entrega se efectuará por medio del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), en coordinación con las dependencias depositarias de esos bienes. A partir de la notificación de la disponibilidad, el IMAS tendrá un plazo perentorio de treinta días hábiles para realizar la donación. (Reformado por Ley No 7557 de 20 de octubre de 1995)

Transcurrido dicho plazo, el Movimiento Nacional de Juventudes o, en su defecto, la institución encargada de desarrollar la política de juventud ejercerá la competencia en un plazo perentorio similar. (Reformado Ley No 7886 de 29 de junio de 1999)."

La Ley Transito por Vías Públicas Terrestres (No. 7331 de 22 abril de 1993) en el artículo 143 señala:

"Artículo 143. - Cuando no se gestione la devolución de un vehículo que se encuentre a la orden de alguna autoridad judicial, dentro de lo previsto en la Ley No 6106 del 7 de noviembre de 1977, éste pasará a ser del Consejo de Seguridad, para uso exclusivo de la Policía de Tránsito."

La Ley General de Aduanas No 7557 de 20 de octubre de 1995 en su Artículo 256 establece:

"Artículo 256-. Modificación.

Se modifica el inciso d) del artículo 1 de la Ley No 6106 del 7 noviembre de 1997, cuyo texto dirá:

...

d) Cuando se trate de efectos rematados en la aduana del país que no fueron adjudicados en segundo remate, y de mercancía o vehículos caídos en comiso por las autoridades de investigación criminal o de tránsito, la donación o entrega se efectuará por medio del Instituto Mixto de Ayuda Social, en coordinación con las dependencias depositarias de esos bienes."

Para una mejor comprensión de lo que dispone la legislación citada es importante la definición de los vocablos decomiso, comiso y confiscación, en su sentido jurídico.

Según Guillermo Cabanellas, decomiso "es sinónimo de comiso, término éste más usual. La confiscación de los medios o efectos del delito, constituye una pena accesoria en perjuicio del delincuente y en beneficio del Estado, cuando no procede la restitución de tales objetos al propietario (1)." Confiscar "es privar de sus bienes a un reo o a un perseguido político y aplicarlos al fisco (2)", y comiso "es confiscación de carácter especial, de una o varias cosas determinadas. Sirve para designar la pena en la que incurre quien comercia con géneros prohibidos de pérdida de la mercancía (3). "

(1) Cabanellas, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, 8 edición, Editorial Heliasta S.R.L., Viamonte 1730, 1 piso, Buenos Aires Argentina, pag. 426.

(2) Ibid, p. 468.

(3)Ibid, p. 593.

Por su parte, esta Procuraduría, mediante opinión jurídica No. 064-99 de 26 de mayo de 1999, manifestó sobre el comiso y decomiso, lo siguiente:

"Quizás todo se deba a aspectos meramente terminológicos, en vista de que según nuestra legislación, existe una gran diferencia entre la figura del decomiso y la del comiso; en efecto, mientras el "decomiso" es para nuestro sistema procesal una medida cautelar, que se aplica mientras está en vigencia la investigación por parte del Ministerio Público e incluso aún antes del dictado de la sentencia y su firmeza; el "comiso", conforme el artículo 110 del Código Penal, es una sanción penal accesoria que recae una vez que la sentencia condenatoria adquiere firmeza y que consiste en la pérdida a favor del Estado de los instrumentos con que cometió el delito y de sus derivados productos."

a.         En relación con los vehículos detenidos respecto de los cuales se desconoce a la   orden de cual autoridad judicial están.

       Para dar cabal respuesta a la interrogante de si "…en caso de que no se pueda obtener sentencia por desconocerse la autoridad judicial que conoció o conoce del caso, se podrían disponer dichos bienes aplicando la prescripción ordinaria de diez años a partir de la fecha que el vehículo fue retirado o decomisado según registros administrativos o en su defecto cuál sería el procedimiento.", es necesario precisar los alcances del principio de legalidad en relación con la actuación administrativa.

El principio de legalidad en relación con la actuación de la Administración Pública, lo establece el artículo 11 constitucional y ratifica el, también, numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Señala la Constitución Política:

"ARTÍCULO 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública."

Por su parte, establece la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 11.-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa."

En relación con el principio de legalidad, ha dicho la Sala Constitucional en sentencia n° 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, lo siguiente:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".

Profundizando en el tema, la Sala Constitucional señaló, en sentencia n° 1739-92 de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992, el carácter expreso que debe tener la autorización dada por la ley a la Administración para actuar en un determinado sentido. Así, dijo la Sala en la sentencia citada:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)".

La jurisprudencia administrativa producida por esta Procuraduría es abundante. Como ejemplo, lo dicho en el Dictamen n° C-007-93 del 12 de enero de 1993:

"El artículo 129 de la Carta Magna, dispone, en lo que interesa, que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen, y a falta de ese requisito, diez días después de su publicación. Es de este numeral, que parte el principio de obligatoriedad de las normas con claridad meridiana, por lo que resulta innecesario realizar un estudio doctrinal sobre el tema.

Dicho principio, para efectos de esta consulta, hay que relacionarlo necesariamente con el principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con las citadas disposiciones, la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."

Criterio reiterado, entre otros muchos, en Dictamen C-010-2000 de 26 de enero del año 2000, donde se dijo que:

"(…) las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar fundamentadas en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados." (La cursiva no es del original).

En resumen, el principio de legalidad referido a la Administración Pública significa que esta sólo puede hacer lo que expresamente le está permitido por el ordenamiento jurídico. Se trata de una vinculación de la actuación administrativa a lo que establece que implica una prohibición de hacer aquello respecto de lo cual no hay autorización normativa expresa. La Administración Pública debe estar habilitada por el ordenamiento jurídico para actuar en un sentido determinado (4).

(4)En tal sentido, vid., FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial La Ley, primera parte, 1968, pág. 231, así como GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, págs. 440-441

Pues bien, la Ley de Donaciones N° 6106 señala a qué instituciones del Estado, (como las de educación, beneficencia y otra dependencia), pueden ser donados los vehículos y otros bienes en forma equitativa, cuando así lo necesiten para realizar sus fines.

Manifiesta, también, que la donación debe ser ordenada por resolución de la Proveeduría Judicial, libre de derechos e impuestos.

La Ley de Donaciones N° 6106, en su artículo 1°, regula varios supuestos para proceder a la respectiva donación. En primer lugar, se refiere a los bienes o vehículos confiscados o comisados por sentencia firme. Se trata de la hipótesis de la confiscación o el comiso como sanción o pena. En segundo lugar, aquellos bienes y vehículos que no han sido confiscados ni han sido objeto de comiso, pero que están a la orden de Juez o Tribunal, una vez terminado el proceso, sin que el interesado haya gestionado su reclamo en los tres meses siguientes.

En síntesis, se trata de la donación de aquellos bienes o vehículos que, fenecido el respectivo proceso judicial, estén a la orden de alguna autoridad judicial, hayan sido o no comisados por sentencia. Es el caso de los vehículos detenidos en aplicación de la Ley de Tránsito o por la autoridades de investigación criminal en la tramitación de un proceso penal. En tales casos, si hay sentencia ordenando el comiso, la donación se hace cuando la Proveeduría Judicial así lo disponga. Si el comiso no está dispuesto por sentencia judicial, también se hará la donación cuando así lo ordene la Proveeduría Judicial, pero luego de tres meses de terminado el proceso judicial y sin que el interesado los haya reclamado.

De lo dicho es claro que la Ley de Donaciones N° 6106 se aplica sólo cuando el proceso judicial ha terminado. Con lo cual, para proceder con la donación de un determinado bien o vehículos, es indispensable contar con la respectiva sentencia (o auto con carácter de tal) que demuestre que el proceso judicial respectivo ha terminado.

Ahora bien, si es materialmente imposible determinar si el proceso judicial respectivo ha terminado o no, ya que, con respecto a un determinado vehículo, no se sabe a la orden de cual autoridad se encuentra, no se puede proceder a la donación del mismo con aplicación de lo que dispone el artículo 1° de la citada Ley de Donaciones. Es decir, en tal supuesto se estaría ante la imposibilidad material de aplicar lo dispuesto en dicho numeral y proceder a la donación respectiva de conformidad con lo allí regulado.

El problema es que no hay norma que permita a la Administración donar vehículos detenidos que, necesariamente, están a la orden de una autoridad judicial por haberlo sido en aplicación de la Ley de Tránsito entonces vigente, o en razón de la investigación llevada a cabo como parte de un proceso penal de otro tipo, pero respecto de los cuales no se sabe si el respectivo proceso judicial terminó o no.

El anterior, es un supuesto no regulado normativamente, que corresponde al caso de los vehículos cuya detención motiva la consulta aquí formulada. En este sentido, la prescripción negativa decenal que regula el artículo 868 del Código Civil, no resuelve el problema. Este numeral simplemente establece el plazo de prescripción negativa para todo derecho y su correspondiente acción. Si fuera del caso su aplicación, dudosa al tratarse del derecho de propiedad, de ese numeral no se puede derivar una autorización a la Administración para donar los vehículos respecto de los cuales hayan transcurrido los diez años, pero respecto de los cuales no se pueda determinar si el respectivo proceso judicial terminó o no. Esta es un circunstancia fáctica ineludible para la aplicación de la Ley de Donaciones citada, cuya carencia no se solventa con la simple ampliación del plazo de prescripción de tres meses a diez años, que es lo que se lograría con la aplicación del artículo 868 del Código Civil, para reclamar el derecho respectivo.

En consecuencia, y en virtud del principio de legalidad que rige la actuación de la Administración Pública, tal y como se explicó supra, esta no puede donar aquellos vehículos respecto de los cuales no conste que el respectivo proceso judicial haya terminado con una sentencia que le permita disponer de los bienes comisados, o que no siéndolo, hayan transcurrido tres meses desde que finalizara el respectivo proceso sin que el interesado haya gestionado su devolución.

b.         En relación con la Institución u Órgano competente para entregar o donar los vehículos comisados por las autoridades de investigación criminal o de tránsito.

En otro orden de ideas, y en relación a si es aplicable lo dispuesto por el artículo 143 de la Ley de Tránsito en relación con los vehículos que están a la orden de una autoridad judicial y cuya devolución no se gestiona dentro plazo previsto en la Ley de Donaciones N° 6106, ha de señalarse lo siguiente:

"La Ley de Donaciones No 6106 fue emitida el 7 de noviembre de 1977 y la Ley de Transito No 7331 el 22 de abril de 1993. Sin embargo, la actual redacción del inciso d) del artículo 1° de la Ley de Donaciones N° 6106 es producto de dos reformas, la hecha por la Ley General de Aduanas N° 7557 de 20 de octubre de 1995, en su artículo 256, y la hecha por Ley N° 7886 de 29 de junio de 1999, mediante la cual se agregó el último párrafo de ese inciso. Ahora bien, el citado inciso d) del artículo 1° de la Ley de Donaciones regula el mismo supuesto que regula el artículo 143 de la Ley de Tránsito sobre el destino de los vehículos detenidos en aplicación de la Ley de Tránsito y que se encuentren a la orden de una autoridad judicial, no reclamados en el plazo que estipula la propia Ley de Donaciones."

Se trata de dos regulaciones excluyentes, una en la cual dichos vehículos deben ser donados a "centros o instituciones de educación, de beneficencia, o a otras dependencias del Estado que los necesiten para la realización de sus fines" por medio del Instituto Mixto de Ayuda Social, o el Movimiento Nacional de Juventudes en su defecto, tal y como lo dispone actualmente la Ley de Donaciones N° 6106, en su artículo 1°, y otra según la cual dichos vehículos pasarían a ser propiedad del Consejo de Seguridad Vial. Se está frente a un conflicto de normas de igual rango que, por lo mismo, se resuelve con aplicación del principio de lex posterior derogat lex anterior. Y, en este caso, la actual redacción del inciso d) artículo 1° de la Ley de Donaciones N° 6106 es posterior al artículo 143 de la Ley de Tránsito. Con lo cual este último es inaplicable por haber sido tácitamente derogado.

El principio anteriormente mencionado está contenido en nuestro ordenamiento jurídico, concretamente en el último párrafo del artículo 129 de la Constitución Política y el artículo 8 del Código Civil. En lo que interesa, el artículo 129 constitucional establece:

"Artículo 129.- (…)

La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso no costumbres o práctica en contrario."

Y el Código Civil artículo 8 señala:

"Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que esta hubiere derogado."

Es lo expuesto, por demás, un criterio reiterado de esta Procuraduría General de la República al indicar que la ley posterior deroga en forma expresa o tácita a la anterior, derogatoria que se extiende a todo aquello que en la ley nueva, y sobre la misma materia, sea incompatible con la que le precedía. Véase al respecto los siguientes dictámenes C-105-80, C-055-84, C-121-85, C-87-87, C-059-89.

IV.       CONCLUSIONES.

1.         Que de conformidad con lo que establece la Ley de Donaciones N° 6106 de 7 de noviembre de 1977, y sus reformas, en su artículo 1°, la donación de vehículos detenidos ya sea en aplicación de la Ley de Tránsito vigente al momento, o por orden de alguna autoridad judicial o del Organismo de Investigación Judicial, y que se encuentren a la orden de una autoridad judicial, sólo puede hacerse una vez fenecido el proceso judicial respectivo, y con acatamiento del procedimiento establecido en la Ley citada.

2.         Que para el caso de los vehículos comisados por autoridades de investigación criminal o de tránsito, es el Instituto Mixto de Ayuda Social, y en su defecto el Movimiento Nacional de Juventudes, el competente para hacer su entrega o donación, en coordinación con las dependencias depositarias, a los centros e instituciones de educación o de beneficencia, o a otras dependencias del Estado que los requieran para el logro de sus fines.

De usted con toda consideración,

                        Lic. Julio Jurado Fernández                           Licda. Ana Patricia McRae Roberts

            Procurador Adjunto                                       Abogada de Procuraduría

Fmc