C-043-1999

San José, 22 de febrero de 1999

Señor

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la gestión consultiva que formula usted mediante oficio nº D.E.-2935-09-98 y reiterada por su nota nº D.E.-3943-11-98.

    Según se nos informa en la primera de esas comunicaciones, la gestión obedece a que

"Mediante un informe presentado por la Auditoría Interna de esta Asamblea Legislativa, se recomendó a varios departamentos la legalización de actas, con base en lo que establece el artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 del 7 de setiembre de 1994, relativo a las competencias de las Auditorías Internas del Manual de Normas Técnicas que deben observar las unidades de Auditoría Interna Públicas en la Legalización de Libros, emitido por ese órgano contralor". Se agrega que "...el Departamento de Comisiones Legislativas solicitó reconsiderar la posibilidad de ser excluido de tal trámite, alegando que la situación provoca atrasos de orden práctico, por cuanto se supone un entrabamiento en el trámite de legalización, principalmente por la escasez de personal que atraviesa esa unidad. En ese sentido, [sic] Directorio Legislativo, en su sesión No. 12-98 del 14 de julio de 1998, acordó solicitar a los Departamentos de Asesoría Legal y Servicios Técnicos un análisis sobre la obligatoriedad que tendría la mencionada dependencia de legalizar las actas. Sin embargo, ambos departamentos externaron criterios divergentes".

   Conviene dejar reseñado que también se recibió el oficio nº AI.290.98 del Auditor General a.i. de la Asamblea Legislativa, Lic. Carlos Mora Mora, que hace de nuestro conocimiento la existencia de un pronunciamiento de la Contraloría General de la República, en el que se concluye así: "Los libros de actas que usted menciona, o sea: los de apertura de ofertas, y los de actas del Directorio, y los demás en donde se recoge el producto de las sesiones realizadas por el Plenario, y las diversas comisiones, corresponde su legalización a la unidad de Auditoría Interna, en el tanto existan disposiciones legales o reglamentarias en donde se regule la existencia de tales libros para esa Asamblea Legislativa" (nº PI/ES-167 del 22 de abril de 1997, suscrito por la Subdirectora General de Planificación Interna y Evaluación de Sistemas, Licda. Hanny C. León Alvarado).

   Dicho criterio se sustenta en lo dispuesto en el inciso e) del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que atribuye a las auditorías internas de los distintos entes públicos la competencia de "Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que, legal o reglamentariamente, deban llevar los órganos sujetos a su jurisdicción institucional"; disposición en relación con la cual la propia Contraloría ha precisado lo siguiente: "aún cuando el enunciado del artículo 63, inciso e), podría ser interpretado en el sentido de que los libros de actas que allí se incorporan, hacen referencia a los del artículo 252 del Código de Comercio, es lo cierto que mal haría esa Contraloría General en distinguir en sede administrativa donde la ley no lo hace, por lo que independientemente de la naturaleza jurídica de las actas que en el libro se incorporen, en el tanto su existencia esté prevista en un texto de rango legal o reglamentario, corresponderá a las unidades de auditoría Interna de cada institución otorgar su razón de apertura" (oficio nº 9892-96 de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, citado en la referida comunicación de la Subdirectora General de Planificación y Evaluación de Sistemas).

I. SOBRE LAS ACTAS EN EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ORGANOS COLEGIADOS:

   En términos de lenguaje no especializado, por "acta" entendemos la "Relación escrita de lo sucedido, tratado o acordado en una junta" (Diccionario de la Lengua Española, tomo I, Madrid, Espasa-Calpe, 1998, pág. 34).

   Un órgano es colegiado "... cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano." (ALESSI Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, tomo I, Barcelona, Editorial Bosch, 1970, p. 110).

   En un Estado de Derecho, es consubstancial al funcionamiento de este tipo de órganos el levantamiento de un acta por cada una de sus sesiones, como un instrumento que permite controlar el respeto a las reglas legales relativas a su funcionamiento (aquellas dirigidas a su regular constitución o a las mayorías exigidas para adoptar válidamente sus acuerdos, por ejemplo).

   Nuestro ordenamiento no rehúye tal exigencia, a la luz de lo estipulado en el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 56.-

1. De cada sesión se levantará una acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos.

2. Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

3. Las actas serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieren hecho constar su voto disidente."

   Tal y como lo señalábamos en nuestro dictamen nº C-221-95 (del 10 de octubre de 1995), según esa Ley el levantamiento de las actas es atribución propia del Secretario del órgano (art. 50.a iusibidem) y constituye un requisito de validez de los acuerdos tomados en la respectiva sesión. Lo anterior, siendo una consecuencia obligada del principio de colegialidad, permite (además de corroborar el funcionamiento regular del órgano (determinar los miembros que han concurrido con su voto en la toma de la decisión de que se trate y, así, excluir la responsabilidad de aquéllos que eventualmente hayan votado en contrario y expuesto los motivos de su oposición (art. 57.1).

   En el caso de los órganos legislativos, también es esencial contar con un instrumento que permita constatar el cumplimiento de los requisitos procedimentales estipulados constitucional y reglamentariamente, por condicionar ello la constitucionalidad de las leyes y los otros acuerdos parlamentarios (art. 73.c de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), así como para determinar la responsabilidad de los miembros del colegio en la adopción de las decisiones, aunque en este caso no nos referimos a una responsabilidad administrativa sino política.

   Disponer de un registro de las deliberaciones parlamentarias tiene dos valores adicionales, uno político y el otro estrictamente jurídico: en primer lugar, asegura la publicidad y transparencia del procedimiento legislativo, que son esenciales en un régimen democrático-representantivo; en segundo lugar permite la reconstrucción de la voluntas legislatoris a partir de los "antecedentes legislativos", lo cual constituye una herramienta interpretativa válida en nuestro ordenamiento, a la luz de lo dispuesto en el artículo 10 del Código Civil (1).

(1) Algún sector de la doctrina española, al momento de ponderar el artículo 3º del Código Civil de su país, que sirvió de modelo a la disposición que se cita del nuestro, hace ver que se trata de una técnica argumentativa típica de la escuela francesa de la exégesis pero de escasa aceptación actual: "son realmente excepcionales los supuestos de normas cuyo sentido puede hoy desentrañarse por este procedimiento, dada la incidencia del consenso y de la negociación extraparlamentaria en el proceso de elaboración normativa" (SANTAMARIA PASTOR Juan Alfonso, Apuntes de Derecho Administrativo, tomo I, Madrid, s/e, 1987, pág. 308).

   Ello explica que numerosas disposiciones del Reglamento de la Asamblea Legislativa prevean la exigencia de levantar actas de las sesiones que a diario celebran los órganos parlamentarios.

   Ahora bien, es razonable interpretar que, necesariamente, las actas de cada uno de los distintos órganos colegiados (sean administrativos o legislativos( deban figurar en un registro especializado y consecutivo, que pueda ser consultado por cualquier interesado y que es justamente el libro de actas (aunque, como bien se hace ver en uno de los criterios legales aportados, dicho término podría comprender también hojas sueltas sujetas a posterior encuadernación, como sucede con el protocolo de los notarios públicos).

   Recuérdese que, tal y como lo sosteníamos en nuestro pronunciamiento nº C-094-97, del 12 de junio de 1997, de los artículos 27 y 30 de la Constitución Política se deriva el derecho de todo ciudadano de pedir y obtener de los órganos públicos información de interés público. Conforme a tal principio constitucional, la actuación de las autoridades públicas se rige por el principio de publicidad. Un principio que tiende a dar transparencia y claridad a tal actuación, de forma tal que cualquier interesado pueda enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos que habrán de llevarse.

  Dicha publicidad sólo puede ser afirmada, tanto en el terreno administrativo como en el parlamentario, si cada uno de los órganos colegiados cuenta con un libro de actas especial (en el caso del procedimiento legislativo, dicha obligación se agrega a la de adjuntar copia de las respectivas actas a los expedientes de los distintos proyectos, según lo prevé el artículo 214 del Reglamento).

II. SOBRE LA INDEPENDENCIA ORGANIZATIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA:

   De conformidad con el artículo 121 inciso 22 de nuestra Carta Magna se le confiere a la Asamblea Legislativa la potestad de darse su propio Reglamento, el cual es la fuente normativa por excelencia de la actividad parlamentaria.

   La Sala Constitucional le ha reconocido a este Reglamento el valor y los efectos de una verdadera "ley constitucional" (2); y, como bien se ha comentado, su objeto "... consiste en la regulación de la organización interna de la Asamblea, las funciones de sus órganos y los procedimientos para la emisión de los diversos actos parlamentarios. Con razón, Jiménez de Aréchega recordaba que la fuerza obligatoria de las disposiciones reglamentarias es interna, no puede tener fuerza obligatoria fuera del recinto de la Cámara. Sin embargo, la importancia del Reglamento desborda el concepto original de 'interna corporis', para convertirse en una fuente fundamental del ordenamiento y en parámetro de constitucionalidad, de conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional ... De ahí que el Reglamento no solo es un conjunto normativo fundamental para la actividad parlamentaria, sino también es un instrumento del control constitucional de la actividad política de la Asamblea Legislativa" (MUÑOZ QUESADA Hugo Alfonso y HABA MULLER Enrique Pedro, Elementos de la técnica legislativa, San José, Asamblea Legislativa: Centro para la Democracia, 1996, pág. 48 y 51).

(2) Resolución nº 1-92 de las 14:00 horas del 7 de enero de 1992.

   Más aún, la Sala Constitucional al resolver una acción de inconstitucionalidad contra ciertos artículos del entonces "Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa" (actualmente llamado Reglamento de la Asamblea Legislativa), determinó que:

"... La positivización del principio democrático en el artículo 1 de la Constitución, constituye uno de los pilares, el núcleo vale decir, en que se asienta nuestro sistema republicano y en ese carácter de valor supremo del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre el resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional y obviamente sobre el Reglamento de donde se sigue que la potestad del parlamento para dictar las normas de su propio gobierno interno (interna corporis), no sólo está prevista por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22, sino que es consustancial al sistema democrático y específica de la Asamblea Legislativa como poder constitucional, a tenor del Título IX de la Carta Fundamental, y en consecuencia ignorar o alterar esa potestad constituiría una violación grave a la organización democrática que rige al país ... El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autoorganizarse la Asamblea, es la que por medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna es materia propia de esa competencia..." (voto nº 990-92 de las 16:30 horas del 14 de abril de 1992).

   De acuerdo con lo que antecede, la Asamblea Legislativa tiene esa posibilidad de autogobernarse, es decir, tiene independencia absoluta al diseñar normativamente los mecanismos necesarios para una correcta y eficiente organización y funcionamiento de los distintos órganos que la integran y las funciones que éstos desempeñan; la fuente que contiene tal regulación es justamente el Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuyas normas prevalecen por especialidad frente a las de rango legal.

III. SOBRE LA LEGALIZACION DE LOS LIBROS DE ACTAS:

   Se ha juzgado como conveniente la legalización de los libros de actas, entendiendo por ello la colocación de distintivos (razón de apertura, sellos, firmas, etc.) en sus folios, a fin de asegurar su autenticidad y evitar su manipulación maliciosa.

   Dicho juicio se encuentra implícito dentro del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que atribuye a las auditorías internas de las distintas unidades administrativas la competencia de "Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que, legal o reglamentariamente, deban llevar los órganos sujetos a su jurisdicción institucional".

   También ha quedado visto cómo, juiciosamente, la propia Contraloría ha entendido que tal competencia no sólo se ejerce en relación con los libros a que se refiere la legislación mercantil, sino en general a todo registro de actas que (por mandato legal o reglamentario) deban llevar los órganos públicos.

   Ahora bien, el Reglamento de la Asamblea Legislativa no exime de la obligación de legalizar los libros de actas ni tampoco lo encarga a otro órgano interno de la Asamblea, distinto de su auditoría. Mientras no se introduzca una norma reglamentaria que así lo disponga -que, de existir, desde luego prevalecería en relación con el precepto legal de comentario-, rige la regla general prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

IV. CONCLUSION:

   A la luz de lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:

a. Las actas de los distintos órganos parlamentarios deben figurar en un registro especializado y cronológico, de suerte que cada uno de ellos disponga de un libro especial para tal efecto (ya sea empastado desde un inicio o que se trate de hojas sueltas destinadas a su posterior encuadernación).

 

b. Dichos libros deben ser legalizados ante la Auditoría Interna de la Asamblea Legislativa.

 

c. Si la Asamblea Legislativa desea excepcionarse o modificar tales obligaciones, deberá acordar la respectiva reforma reglamentaria.

Del señor Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

Procurador Constitucional

cc: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Lic. Carlos Guillermo Mora Mora, Auditor General a.i. de la Asamblea Legislativa.