C - 064-99

San José, 05 de abril de 1999

Lic. Eduardo Córdoba Herrera

Subgerente General

Junta de Protección Social de San José

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio SG-043, donde solicita "aclarar algunas dudas relacionadas con la Ley 7600 y con el dictamen emitido en Oficio C-035-99 del 5 de febrero de 1999 (...). Del oficio indicado, se deducen las siguientes preguntas:

I ¿QUÉ SIGNIFICA APOYO A LOS ASEGURADOS DEL ESTADO EN LOS TERMINOS DEL DICTAMEN C-035-99?

El dictamen cuya aclaración se solicita dispuso que:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del "Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José(DE-11276-P de 27 de mayo de 1980 y sus reformas), y ordinal 56 de la Ley 7600 de 02 de mayo de 1996 (Ley de igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad), la Junta de Protección Social de San José sí puede dar ayudas técnicas, equipo, prótesis, recursos para tratamientos médicos, y servicios de apoyo a los asegurados por el Estado que presenten una discapacidad, ello cuando la Caja Costarricense de Seguro Social no pueda atender esas necesidades, siempre sometida al superior control económico y financiero ejercido por la Contraloría General de la República".

La duda se genera, por cuanto el Gerente Médico de la Caja Costarricense de Seguro Social, en oficio 20785 del 17 de diciembre de1998 (anterior al dictamen), señala al Jefe del Departamento Social de la Junta de Protección Social de San José, una serie de consideraciones en torno a la Ley 7600 y sus efectos en cuanto a la prestación de los servicios de salud. Con fundamento en este oficio, expresa la Junta lo siguiente:

"Según el Gerente Médico de la Caja Costarricense del Seguro Social Dr. Fernando Ferrero Dobles en su Oficio 20785 del 17 de diciembre de 1998 (copia adjunta), todos los asegurados tienen derecho a las ayudas que da la Caja Costarricense del Seguro Social como ayudas económicas para la compra de prótesis, aparatos ortopédicos, sillas de ruedas etc., cuando reúna las condiciones establecidas en la normativa y medien los estudios que la institución estime conveniente (Con excepción de los afiliados por cuenta del Estado)". (El subrayado no es del texto original).

Para efectos explicativos, la expresión "afiliados por cuenta del Estado" utilizada por el Gerente Médico, corresponde técnicamente al concepto de "Asegurados por cuenta del Estado".

La duda parte del término "Asegurados por cuenta del Estado", que se aplica a un grupo de personas que carecen de recursos económicos, razón por la cual ni son "asegurados obligatorios" en razón de no ser trabajadores, ni son "asegurados voluntarios" justamente por su situación económica. Dentro de este grupo de "Asegurados por cuenta del Estado" podrían situarse a los privados de libertad, a los menores de edad indigentes, y a las mujeres jefes de familia también indigentes.

Definiendo el concepto de "Asegurado por cuenta del Estado”, establece el artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social":

"Asegurado directo o familiar que adquiere esa condición por su imposibilidad para cubrir las cotizaciones del Seguro de Salud, según la Ley 5349 de 1973 y Decreto Ejecutivo 17898-S. Las cotizaciones de estos asegurados son cubiertas por el Estado, mediante un mecanismo especial de financiamiento, basado en núcleos familiares”. (El destacado no es del texto original).

Como se aprecia, respecto de estas personas el Estado asume el pago del seguro que cubre los riesgos de enfermedad y maternidad, pero la Caja Costarricense de Seguro Social, no les reconoce ningún derecho en cuanto al pago de subsidios en dinero.

El "Reglamento del Seguro de Salud" de la CCSS, en su artículo 10 define como subsidio la:

"Suma de dinero que se paga al asegurado directo activo asalariado por motivo de incapacidad o de licencia".

Por otra parte, el numeral 10 del "Reglamento del Seguro Voluntario" niega este subsidio al "asegurado voluntario" lo que ha motivado una acción de inconstitucionalidad contra esta negativa de reconocimiento económico, que se tramita en el Expediente No.98-007837-007-CO-M, y que la Procuraduría General de la República, como Órgano Asesor de la Sala Constitucional, ha contestado afirmativamente, en el sentido de que ese contenido reglamentario es inconstitucional.

No obstante, debe aclararse que los "subsidios" son producto de "incapacidades" o "licencias", beneficios que no tienen los "Asegurados por cuenta del Estado" en virtud del régimen jurídico especial que éstos tienen a pesar de no calificar como trabajadores. Por tal razón, es improcedente pensar en "subsidios" por "incapacidad" o "licencias", cuando estos asegurados están fuera de los presupuestos reglamentarios de la CCSS que regulan esta materia. Y es en relación a este punto concreto de los "subsidios" que debe entenderse el oficio 20785 del Gerente Médico, y fundamentado en la reglamentación de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Pero es necesario indicar que la consulta formulada por la Junta de Protección Social de San José mediante oficio SG-359 de 04 de diciembre de 1998, se limita a la relación de los artículos 29 y 56de la Ley 7600 de 02 de mayo de 1996 (Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad). Específicamente consultó la Junta en esa ocasión:

"(...) por ello es de capital importancia conocer el criterio de la Procuraduría sobre si la Junta de Protección Social de San José, puede dar ayudas técnicas, equipo, prótesis, recursos para tratamientos médicos, y servicios de apoyo a los asegurados por el Estado que presenten una discapacidad, ello cuando la Caja Costarricense de Seguro Social NO pueda atender esas necesidades tal y como está pasando en la realidad, situación que está produciendo que miles de costarricenses discapacitados no puedan obtener ayuda necesaria para sobrellevar la carga de una discapacidad, contradiciendo de esta forma los principios de igualdad de oportunidades incoadas en esta normativa". (El destacado no es del texto original).

Tomando en consideración los antecedentes legislativos, el concepto de "persona asegurada por el Estado" utilizado en el párrafo primero del artículo 29 de la Ley 7600 contempla a cualquier asegurado que "presente una discapacidad" para efectos de que la Caja Costarricense de Seguro Social le proporcione "atención médica y rehabilitación, así como las ayudas técnicas o los servicios de apoyo requeridos".

En su inicio, en estado de proyecto de ley, el artículo 29 se refería a "un trabajador no asegurado" que presentara una incapacidad (folio 217);luego se cambió por "un trabajador independiente no asegurado" (folio439); después aparece "un trabajador no asegurado" (folio 606);posteriormente se presenta una moción que se aprobó que decía: "Para que los artículos 27, 29, 30 y 31 del proyecto de ley en discusión se sustituya la palabra "trabajador" por "persona" y "trabajadores" por "personas" (folio 899); y finalmente por moción 9-12 del Diputado Víctor Julio Brenes Rojas, que fue aprobada, se introdujo el texto actual del párrafo primero del artículo 29 de la Ley 7600 (folio 1806).

Se reitera que la consulta de la Junta de Protección Social de San José, se refirió exclusivamente a esta norma 29 y su relación con la 56 de la Ley 7600. Sin embargo, los alcances de esta ley superan el concepto de "asegurados", pues cubre a "toda la población discapacitada". Es decir, según esta legislación, debe partirse del concepto de "discapacidad" para todos los efectos, independiente de que exista o no seguro.

El artículo 1 de la Ley 7600 es explícito cuando dispone:

"Interés público. Se declara de interés público el desarrollo integral de la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes". (El destacado no es del texto original).

Y como se indicó en el dictamen 035-99, la complejidad del problema planteado por la discapacidad, requiere que diferentes órganos y entes participen gradualmente en su solución, atendiendo a la competencia de que son titulares y a las posibilidades presupuestarias.

En resumen, la referencia a que hace la nota de la Gerencia Médica de la CCSS, en cuanto a "subsidios", no tiene ninguna incidencia en el dictamen cuya aclaración se solicita, por cuanto la Ley 7600 no contempla el instituto de los "subsidios" tal como los conceptúa el artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Enfermedad".

II ¿PUEDEN OTORGARSE AYUDAS EN ESPECIE, O SEA ECONOMICAS?.

En su oficio, señala la Junta de Protección Social: "Por principiode legalidad es muy importante conocer la interpretación jurídica dela Procuraduría General de la República sobre el alcance del referido artículo en el sentido de que si la Junta puede dar ayudas en especie o sea ayudas económicas o subsidios a las personas con discapacidad, ello como servicios de apoyo amparado a las definiciones establecidas en el Artículo 2 de la Ley 7600". (El subrayado no es del texto original).

El artículo 2 de la Ley 7600 define el "servicio de apoyo" como:

"Ayudas técnicas, equipo, recursos, auxiliares, asistencia personal y servicios de educación especial requeridos por las personas con discapacidad para aumentar su grado de autonomía y garantizar oportunidades equiparables de acceso al desarrollo".

Como se puede observar, la definición no contempla las ayudas económicas o subsidios, como "servicios de apoyo". Más específicamente, como ya se indicó, el "subsidio" es una "Suma de dinero que se paga al asegurado directo activo asalariado por motivo de incapacidad o licencia" que debe cubrir la Caja Costarricense de Seguro Social, según dispone el artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Salud".

Si el legislador ordinario hubiese tenido la intención de autorizar "subsidios" para los trabajadores o no trabajadores discapacitados, en un régimen jurídico independiente, diferente o complementario del de la Caja Costarricense de Seguro Social, lo habría indicado así de un modo expreso e inequívoco en la Ley 7600. Se entiende el "subsidio" como un ingreso sustitutivo del salario. Tampoco el "Reglamento de la Ley 7600 sobre la Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad" (DE-26831-MP de 23 de marzo de 1998), contempla el "subsidio" como un "servicio de apoyo". Por lo tanto, ni la Ley 7600 ni el DE-26831-MP autorizan a la Junta de Protección Social de San José a otorgar "subsidios" a la población discapacitada, en los términos conceptuados en el artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social.

III. ¿CUAL ES LA POBLACION QUE SE BENEFICIARIA? .

Indica el oficio de la Junta de Protección Social finalmente: "De igual forma es necesario conocer cuál es la población objeto a la cual la Junta de Protección Social de San José puede dar la ayuda indicada en el Artículo 56 de la Ley 7600 en otras palabras si a la luz de esta normativa y la misma Constitución Política la Junta puede dedicar sus servicios a un sector específico como es el caso de los vendedores de lotería discapacitados o debe entonces orientarla a toda la población discapacitada del país, ello considerando que el artículo 56 de cita habla de cumplir con lo dispuesto en la ley 7600 y es omiso en este punto particular". (El subrayado no es del texto original).

Como se señaló oportunamente, el artículo 2 de la Ley 7600 se refiere a "toda la población discapacitada". Sin embargo, y como ya se dijo, el problema debe ser enfrentado por todos los órganos y entes autorizados a participar en su solución, atendiendo a la naturaleza de su competencia y a los recursos disponibles; lo que no es admisible es la inactividad en la búsqueda de resolver gradualmente las dificultades que genera la discapacidad. Si la protección de la Ley es para toda la población, nada impide que la Junta, además de la ayuda que pueda otorgar a otros grupos de discapacitados, también aplique los beneficios de esta Ley, a los vendedores de lotería discapacitados, siempre, y en todos los casos, bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República.

Por tanto, conforme a lo expuesto, se hacen las siguientes conclusiones en cuanto a las dudas del ente consultante:

Primero. El concepto de "persona asegurada por el Estado" utilizado en el párrafo primero del artículo 29 de la Ley 7600 contempla a cualquier asegurado que "presente una discapacidad" para efectos de que la Caja Costarricense de Seguro Social le proporcione "atención médica y rehabilitación, así como las ayudas técnicas o los servicios de apoyo requeridos".

Segundo. Ni la Ley 7600 ni el DE-26831-MP autorizan a la Junta de Protección Social de San José para otorgar "subsidios" a la población discapacitada, en los términos conceptuados en el artículo 10 del "Reglamento del Seguro de Salud" de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Tercero. El artículo 2 de la Ley 7600 se refiere a "toda la población discapacitada"; sin embargo, el problema debe ser enfrentado por todos los órganos y entes autorizados a participar en su solución, atendiendo a la naturaleza de su competencia y a los recursos disponibles; y lo que no es admisible es la inactividad en la búsqueda de resolver gradualmente las dificultades que genera la discapacidad. Si la protección de la Ley es para toda la población, nada impide que la Junta, además de la ayuda que pueda otorgar a otros grupos de discapacitados, también aplique los beneficios de esta Ley, a los vendedores de lotería discapacitados, siempre, y en todos los casos, bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República.

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda