C-079-2000

San José, 24 de abril del 2000

 

 

 

Licenciado

Rafael A. Alvarado M.

Director Jurídico

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

S. O.

 

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grado referirme a su oficio n.° DJ-99-761, del 22 de octubre de 1999, mediante el cual nos remite el Acuerdo n.° 3 adoptado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A) en la sesión ordinaria n.° 99-079, celebrada el 14 de octubre de 1999. En dicho acuerdo se requiere el criterio de este Despacho en relación con el órgano competente para resolver una recusación interpuesta contra todos los miembros de la Junta Directiva.

    Según se expone en el resultando único del citado acuerdo, "(...) la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no tiene superior jerárquico que resuelva en tratándose de la interposición de una recusación contra todos los miembros de este Órgano Colegiado. Esta recusación debe ser resuelta por el Señor Presidente de la República, de conformidad con el artículo 234.2 de la Ley General de la Administración Pública".

    Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

I.- RECUSACION. CONCEPTO Y FINALIDAD.

    En términos generales, podríamos afirmar que la recusación es un instituto jurídico de carácter procesal cuyo propósito es el de garantizar la imparcialidad del juez u órgano administrativo llamado a resolver un asunto concreto.

    El Dr. Guillermo Cabanellas define el término recusación como la:

    "Acción o efecto de recusar; esto es, el acto por el cual se excepciona o rechaza a un juez para que entienda o conozca de la causa, cuando se juzga que su imparcialidad ofrece motivadas dudas" ( CABANELLAS DE TORRES Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1982, pág. 275).

    En el mismo sentido se pronuncia el autor Alvarado Velloso, quien define la recusación como:

"(...) el medio que acuerdan las leyes procesales para atacar la incompetencia subjetiva del juez, aduciendo la existencia de alguna causal que, de existir, hace inválida la actividad jurisdiccional por presentarlo al juez en situación de partialidad, parcialidad o dependencia de las partes." ALVARADO VELLOSO Adolfo, Introducción al Estudio del Derecho Procesal, Primera parte, Argentina, Rubinzal-Culzoni editores, 1989, p.171.

    Se desprende de lo anterior que la recusación es una facultad o derecho que las leyes procesales le confieren a las partes con el objeto de obtener la separación de un juez en el conocimiento de un determinado asunto, cuando se presente algún motivo o causal que, a juicio del legislador, puede afectar la imparcialidad con que la justicia debe ser administrada.

    Ahora bien, el objeto de dicho instituto procesal es el de garantizar la imparcialidad del juez, uno de los principios básicos de todo proceso y de la actuación administrativa. En relación con el tema, la Sala Constitucional en sentencia n.° 0052-96, de las 17:27 hrs del 3 de enero de 1996, resolvió:

"II.- DE LA IMPARCIALIDAD COMO CAUSAL DE RECUSACION. Impugna el accionante la omisión del legislador al no establecer como causal de recusación o excusa la parcialización de los jueces civiles y demás funcionarios judiciales que deban separarse del conocimiento de un asunto, con fundamento en el artículo 53 del Código Procesal Civil, lo que estima contrario a lo dispuesto en los artículos 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Precisamente, el ordenamiento jurídico ha querido garantizar la imparcialidad de los jueces, no sólo en la jurisdicción civil, sino en todas, y al efecto, para evitar la intervención en el litigio de jueces de quienes se tema que puedan actuar tendenciosamente hacia alguna de las partes, es que se creó la figura de la recusación. Asimismo, no sólo se acuerda a las partes el derecho de recusar a los jueces, sino que se impone a éstos el deber de inhibirse de conocer de los asuntos respecto de los cuales se encuentren comprendidos en una causal de recusación. (...)". (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

    Y en otro fallo más reciente, la Sala Constitucional consideró:

"La independencia e imparcialidad del juez constituyen conceptos relacionados entre sí y son indudablemente principios constitucionales en un régimen político como el nuestro. La independencia determina que el juez esté solo sometido a la constitución y a la ley y la imparcialidad significa que para la resolución del caso el juez no se dejará llevar por ningún otro interés fuera del de la aplicación correcta de la ley y la solución justa del caso" (Sentencia n.° 2838-98, del 29 de abril de 1998. Lo resaltado en negrita no es del original)

    Es claro, entonces, que el objeto de la recusación es el de evitar la participación en el proceso de jueces que puedan irrespetar el principio de imparcialidad. Un juez imparcial es aquél que es neutral con respecto a las partes, al contenido y al resultado del proceso.

    En procura de tal cometido, los ordenamientos procesales instituyen causales de recusación elaboradas por el legislador con base en hechos relativos a los motivos o impulsos, naturales y sociales, que pueden gravitar negativamente en la conciencia o en la voluntad del juez que conoce de un asunto. En ese sentido, las causales pueden referirse o vincularse a la posición del juez con respecto a las partes (parentesco, amistad, enemistad, etc.), al contenido del proceso (haber prejuzgado, intervenido como abogado director o apoderado) o al resultado del juicio (tener interés en el juicio o en otro semejante).

II. RECUSACIÓN DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS:

    Tal y como hemos tenido oportunidad de comentar en el apartado anterior, la recusación es un instituto típico del derecho procesal judicial. No obstante, en atención a su finalidad -a saber, lograr la imparcialidad de los órganos que tienen que resolver un asunto concreto--, ha sido trasladado a todo tipo de procedimiento, incluyendo la gestión administrativa.

    En ese sentido, es válido afirmar que la imparcialidad constituye uno de los principios rectores en el ejercicio de la función pública, derivado de lo dispuesto en el artículo 11 Constitucional. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional:

"(...) el artículo 11 de la Constitución Política establece el principio de legalidad, así como también sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que éstos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado" (sentencia n.° 3932-95 de las 15:33 hrs. del 8 de junio de 1995).

    Se desprende de lo anterior, que el principio de imparcialidad, conjuntamente con el de independencia en la gestión pública, constituye el pilar en el que se asienta toda la legislación sobre incompatibilidades. En efecto, para obviar los conflictos de intereses y salvaguardar el interés público, el legislador ha elaborado un conjunto de reglas éticas que deben ser observadas por los funcionarios en el ejercicio de la función pública. Entre tales reglas están las referentes a la abstención y recusación (artículos 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

    Ahora bien, se nos consulta en torno al órgano competente para resolver una gestión de recusación que se interponga contra todos lo miembros de un órgano colegiado, tal y como es el caso de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. La respuesta a tal interrogante la encontramos en lo dispuesto en el artículo 236 en concordancia con el 234, ambos de la citada Ley General, los cuales disponen:

"Artículo 236.-

1. Cuando hubiere motivo de abstención, podrá también recusar al funcionario la parte perjudicada con la respectiva causal.

2. La recusación se planteará por escrito, expresando la causa en que se funde e indicando o acompañando la prueba conducente.

3. El funcionario recusado, al recibir el escrito, decidirá el mismo día o al siguiente si se abstiene o si considera infundada la recusación, y procederá, en todo caso, en la forma ordenada por los artículos anteriores.

4. El superior u órgano llamado a resolver, podrá recabar los informes y ordenar las otras pruebas que considere oportunos dentro del plazo improrrogable de cinco días, y resolverá en la forma y términos señalados en los artículos anteriores.

5. No procederá la recusación del Presidente de la República".

 

Artículo 234.-

"1. Cuando se tratare de un órgano colegiado, el miembro con motivo de abstención se separará del conocimiento del negocio, haciéndolo constar ante el propio órgano a que pertenece.

2. En este caso, la abstención será resuelta por los miembros restantes del órgano colegiado, si los hubiere suficiente para formar quórum; de lo contrario, resolverá el superior del órgano, si lo hubiere, o, en su defecto, el Presidente de la República.

3. Si la abstención se declarare con lugar, conocerá del asunto el mismo órgano colegiado, integrado con suplentes si los tuviere, o con suplentes designados ad hoc por el órgano de nombramiento".

    Conforme se podrá apreciar, las normas transcritas autorizan a la parte que pueda considerarse perjudicada en un procedimiento o gestión administrativa para recusar al funcionario u órgano colegiado que conozca del asunto. Se establece, además, el procedimiento que debe seguirse al efecto: la recusación debe plantearse por escrito, expresando la causa(1) en que se funde y aportando la prueba conducente. El funcionario u órgano recusado, al recibir el escrito, decidirá el mismo día o al siguiente si se abstiene o si considera infundada la recusación.

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NOTA (1): En cuanto a los motivos o causales para que proceda la recusación, la Ley General de Administración Pública remite a la Ley Orgánica del Poder Judicial y ésta al Código Procesal Civil (artículos 49 y siguientes).

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    Ahora bien, cuando se recuse a un miembro de un órgano colegiado, éste deberá hacerlo constar ante el propio órgano al que pertenece y la recusación será resuelta por los miembros restantes, si los hubiere suficientes para formar quórum; de lo contrario resolverá el superior del órgano, si lo hubiere, o, en su defecto, el Presidente de la República.

    Así, en el caso que interesa en el cual se recusa a todos los miembros de la Junta Directiva del A y A y siendo que dicho órgano colegiado es el superior jerárquico de dicho Instituto -por lo que no tiene un superior--, la recusación debe ser resuelta por el señor Presidente de la República, quien podrá recabar los informes y ordenar las pruebas que considere oportunas, dentro del plazo improrrogable de cinco días. Si declara con lugar la recusación, el asunto deberá ser sometido al conocimiento del mismo órgano colegiado compuesto por suplentes si los tuviere, o con suplentes designados ad hoc por el órgano de nombramiento. En el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, por tratarse de una institución autónoma, el órgano de nombramiento lo es el Consejo de Gobierno (Artículo 147, inciso 4) de la Constitución Política).

III. CONCLUSIÓN:

    De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) La recusación es un instituto jurídico de carácter procesal que faculta a las partes para solicitar la separación del juez u órgano administrativo encargado de conocer y resolver un determinado asunto, cuando se presente alguna situación que pueda afectar la imparcialidad con que la justicia debe ser administrada.

b) El principio de imparcialidad, conjuntamente con el de independencia, constituye uno de los principios rectores del ejercicio de la función pública --derivado del artículo 11 Constitucional-- y sirve de fundamento a toda la legislación sobre incompatibilidades. Para obviar los conflictos de intereses y salvaguardar el interés público en el ejercicio de la función pública, el legislador ha elaborado un conjunto de reglas éticas que deben ser observadas por los funcionarios públicos, entre las cuales están las referentes a la abstención y recusación (artículos 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

c) Cuando se recuse la totalidad de un órgano colegiado que carezca de superior jerárquico --tal y como es el caso de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados--, la recusación debe ser resuelta por el señor Presidente de la República. En caso de ser declarada con lugar, el asunto debe ser conocido por el mismo órgano colegiado integrado por suplentes si los tuviere, o con suplentes designados ad hoc por el órgano de nombramiento.

    Sin otro particular, se suscribe,

    Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

Procurador Adjunto