C-081-1999

San José, 28 de abril de 1999

Señor

Efraín Vargas Cordero

Junta Liquidadora

Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas

Presidente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio JTA LIQ 38-99 de 13 de abril de 1999, mediante el cual solicita la interpretación de los alcances de negociación que tiene la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, a fin de determinar si la misma permite hacer arreglos de pago con los agentes retenedores. La consulta se presente, por cuanto existe una aparente contradicción entre la Ley de Justicia Tributaria y el art. 17 de la Ley Nº 7536 que regula la actuación de la Junta Liquidadora.

   A fin de evacuar la consulta presentada, resulta necesario referirse - como antecedente - a lo resuelto por esta Procuraduría en el dictamen C- 174-90 ante consulta presentada por la Junta Interventora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, respecto a los arreglos de pago. En lo que interesa dice el dictamen:

" En relación con el primer punto objeto de consulta, esta Procuraduría considera que en tratándose del incumplimiento de obligaciones propias de los agentes retenedores y referente a los aportes recaudados y no enterados al Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas dentro de los plazos previstos por el artículo 4º del Decreto Ejecutivo 15071-A del 6 de diciembre de 1983, modificado por el decreto Ejecutivo Nº 15537-MAG del 2 de julio de 1984, cualquier gestión que pretenda lograr arreglos de pago carece de fundamento jurídico, por las siguientes razones: Si bien mediante el pronunciamiento Nº-C-203-89 emitido por la Procuraduría General de la República el 27 de noviembre de 1989, se llegó a la conclusión de que los aportes a que refiere el artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas constituyen una contribución especial, y consecuentemente sujetas a las regulaciones y procedimientos establecidos en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en todo lo no previsto por la ley, no pueden los agentes recaudadores amparados en el artículo 38 del citado código pretender arreglos de pago, por cuanto la intención del legislador mediante dicha norma fue la de garantizar el pago de la obligación tributaria a cargo del titular del hecho imponible, mediante la concesión de prórrogas y facilidades de pago, cuando hubieren motivos de excepción que hagan imposible lograr el pago de la obligación dentro de los plazos normales previstos, situación que no se da respecto de los agentes de retención de los aportes del Fondo, toda vez que el artículo 4º del Decreto Nº 15071, ya citado, dispone la obligación del agente retenedor de entregar las sumas recaudadas a la Junta Administrativa del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se efectuó la retención, disposición que resulta acorde con la doctrina que inspira los artículos 24 y 41del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que por su orden disponen que una vez efectuada la retención, el agente recaudador es el único responsable ante el sujeto activo, y que el sujeto pasivo de la obligación hace buen pago de ésta a partir del momento en que se efectuó la retención. Es decir, que por ser el agente de retención un sujeto pasivo por deuda ajena, una vez efectuada la retención su obligación es enterarla al sujeto activo dentro del plazo previsto. Cabe asimismo, destacar que ni la Ley de Creación del Fondo de Contingencias Agrícolas ni los decretos citados, que son los que en definitiva vienen a definir quienes son los agentes retenedores para efecto de lo dispuesto en el artículo 5 de la ley antes citada, y cuales son sus obligaciones, contiene disposición alguna que permita formalizar arreglos de pago cuando el agente de retención ha incumplido con el pago del tributo recaudado, y de ser así, carecería de sentido el artículo 13 de ley de comentario, que más bien establece la sanción administrativa para los agentes retenedores que incumplan con la obligación que les compete. En este orden de ideas, se puede afirmar, que en tratándose de las deudas de los agentes retenedores relacionadas con los aportes no enterados al Fondo, resulta jurídicamente imposible formalizar arreglos de pago. Antes bien, debe advertirse, que el hecho de que los agentes retenedores se apropien de las sumas recaudadas y que pertenecen al Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, no sólo incurren en la sanción a que refieren los artículos 97 y 98 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sino que también cometen el delito de retención y apropiación indebida, previsto en el artículo 223 del Código Penal. (...)"

   Como bien se desprende del dictamen de referencia, esta Procuraduría consideró dos aspectos para determinar que los arreglos de pago del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas con los agentes retenedores resultaba jurídicamente improcedente, a saber:

1- Que no existía en la Ley Nº 6916 de 6 de noviembre de 1983 disposición alguna que autorizara los arreglos de pago con los sujetos pasivos por deuda ajena.

2- Que la disposición contenida en el artículo 38 del Código de Procedimientos Tributarios resultaba inaplicable para el caso, por cuanto la misma pretende garantizar el pago de la deuda tributaria por parte del sujeto pasivo por deuda propia mediante el otorgamiento de prórrogas en casos de excepción.

   Partiendo de lo anterior, y considerando que la Ley Nº 6916 fue expresamente derogada por la Ley Nº 7536 (Ley de Liquidación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas), debemos analizar el punto consultado con estricto apego a la Ley.

   La Ley Nº 7536 constituye el marco normativo especial mediante el cual el legislador ordena la liquidación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas creado mediante Ley Nº 6916, a fin de que con el producto de los activos se puede hacer frente a las deudas del Fondo.

   Dice al respecto el artículo 1º:

“Se decreta la liquidación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, creado mediante Ley Nº 6916 de 6 de noviembre de 1983, para que con el producto de sus activos se cubran, hasta donde sea posible, las deudas que este Fondo tenga con sus acreedores."

   Por su parte el artículo 25 de la Ley, deroga en forma expresa la ley creadora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas. Dice al respecto el

artículo 25:

   “Se deroga la Ley Nº 6916, del 6 de noviembre de 1983."

   Con la derogatoria de la Ley Nº 6916 desaparece jurídicamente el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas y con ella la relación jurídico tributaria establecida al amparo del artículo 2º de dicha ley, entre el Fondo y los productores agrícolas. No obstante, las deudas existentes hasta la derogatoria de la Ley entre el sujeto pasivo (por deuda propia o por deuda ajena) y el Fondo conservan su origen como contribución parafiscal y se mantienen vigentes como créditos líquidos y exigibles a favor del Fondo que deben ser recuperados y administrados por la Junta Liquidadora constituida al efecto.

   Corresponde entonces a la Junta Liquidadora y sus Auxiliares a tenor de lo dispuesto en los artículos 14 y 15 de la Ley, la verificación, cuantificación y valoración de los activos y pasivos existentes, a fin de cumplir con el cometido establecido en el artículo 1º de la Ley, cual es cubrir las deudas que tenga el Fondo con sus acreedores.

Dicen al respecto los artículos 14 y 15 en lo que interesan:

“Artículo 14.- Etapas.

La Junta Liquidadora realizará sus funciones en cinco etapas sucesivas:

1.- Verificación, cuantificación y valoración de activos y pasivos.

2.- Gestiones interruptoras de prescripción.

3.- Negociación con los deudores.

(...) "

Artículo 15.- Verificación, cuantificación y valoración de activos y pasivos. Para verificar, cuantificar y valorar los activos y pasivos del Fondo, la Junta Liquidadora tendrá derecho a solicitar y recibir, directamente o por medio de los contadores o peritos que designe con ese fin, la información contable y de cualquier otro tipo que estime pertinente. (...) La Junta liquidadora podrá realizar las respectivas gestiones de cobro, ante los deudores del Fondo que no hayan sido identificados durante esa primera etapa, aun cuando haya precluído. Para estos efectos, las sumas recaudadas pasarán a incorporarse en el monto total por distribuirse entre los acreedores. (...) (la negrilla no es del original)

   Como bien puede verse, a partir de la promulgación de la Ley de Liquidación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas resulta indiferente hacer la distinción entre sí la deudas existentes provienen de la relación directa de los productores ( sujetos pasivos por deuda propia ) o de los agentes retenedores ( sujetos pasivos por deuda ajena ), por cuanto tales créditos pasan a engrosar la cartera de activos a liquidar.

   En ese proceso de verificación, cuantificación y valoración y verificación de los créditos a favor del Fondo, el legislador autoriza a la Junta Liquidadora para lograr su recuperación, mediante la formalización de los créditos, el otorgamiento de garantías de cumplimiento, finiquitos nuevos plazos de pago, condonación de multas.

   Sobre el particular, dispone el artículo 17 de la Ley:

“Negociación con los deudores.

Verificados, cuantificados y valorados los créditos a favor del Fondo e interrumpidas las prescripciones en su perjuicio, la Junta Liquidadora deberá negociar con los deudores la formalización de esos créditos, el rendimiento de garantías adecuadas y el otorgamiento de finiquitos en relación con los que estén al cobro judicial. (...) Con esa finalidad, la Junta queda autorizada para negociar nuevos plazos para los pagos y condonar todo tipo de multas, siempre que los deudores acepten pagar, además del principal, los intereses corrientes capitalizados y los intereses en mora, desde el momento en que sus obligaciones fueron exigibles y hasta la fecha de la negociación, según las tasas contempladas en el Código Tributario. (...) "

   De lo expuesto se tiene que la Junta Liquidadora en el desarrollo del procedimiento de liquidación, tanto por disposición del numeral 3 del artículo 14 como del 17 de la Ley, puede negociar con los deudores el pago de los créditos generados por los aportes a fin de incrementar los activos del Fondo que servirán de base para la liquidación de las deudas con los acreedores.

   En consecuencia, esta Procuraduría es del criterio:

1- Que los créditos provenientes de la relación entre los sujetos pasivos por deuda propia o por deuda ajena con el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas hasta antes de la derogatoria de la Ley Nº 6916 mantienen su naturaleza como contribuciones de carácter parafiscal.

2- Que de conformidad con los artículos 14 y 15 de la Ley carece de interés distinguir si el deudor del crédito es el productor o el agente retenedor.

3- Que la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas por disposición del artículo 17 de la Ley Nº 7536 está obligada recuperar los créditos generados por los aportes, para lo cual debe negociar la formalización de los créditos a favor del Fondo, así como a aceptar el rendimiento de garantías adecuadas y el otorgamiento de finiquitos en relación con los créditos que se encuentren en cobro judicial.

4- Que la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 14 y el artículo 17 de la ley está expresamente autorizada para negociar el plazo para el pago, así como para condonar todo tipo de multas, siempre que los deudores acepten pagar no solo el principal, sino también los intereses corrientes capitalizados y los intereses moratorios desde el momento en que sus obligaciones fueron exigibles y hasta la fecha de la negociación.

5- Que la Ley Nº 7536 como marco normativo especial que sirve de fundamento a la liquidación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas prevalece sobre lo dispuesto en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Civil Tributario